บทสรุปและข้อเสนอแนะ

จากการศึกษาพบว่า ปัญหาการดำเนินการตามกฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครองของไทย ยังมีจุดที่ควรพิจารณาอยู่หลายจุด การศึกษาเพียงกระบวนการ “การทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครอง” ซึ่งเป็นเพียงส่วนหนึ่งใน “วิธีการชั่วคราวก่อนการพิพากษา” เป็นการควบคุม “ฝ่ายปกครอง” โดย “ศาลปกครอง” เท่านั้น

1 บทสรุป

1.1 ปัญหาวิธีพิจารณาคดีปกครอง

จากการตรวจสอบปัญหาต่าง ๆ ของการพิจารณาคดีปกครองจากวิทยานิพนธ์ตั้งแต่สมัยก่อนยังไม่มีศาลปกครอง จนกระทั่งมีศาลปกครอง และ สภาพปัญหาปัญหาจากการใช้กฎหมายวิธีพิจารณาคดีกฎหมายปกครอง มาตั้งแต่ปี 2542 และ 2539 ตามลำดับ ระยะเวลาร่วม 12 และ 15 ปี ตามลำดับ พบว่า บางปัญหาก็ยังคงเป็นปัญหาเดิม ๆ ไม่เปลี่ยนแปลง

ตามที่ดร.กมลชัยได้นำเสนอปัญหาใน 2 ด้าน คือ (1) ปัญหาการบังคับใช้กฎหมายปกครอง และ (2) ปัญหาที่เกิดขึ้นจากการบังคับใช้กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ปัญหาจากการบังคับใช้พรบ.วิธีปฏิบัติราชการฯ ที่อาจไม่สอดคล้องกับกระแสโลกปัจจุบันในเรื่อง “สิทธิ เสรีภาพ ความเสมอภาค และศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์” ตามรัฐธรรมนูญได้ เพราะความคลุมเครือไม่ชัดเจนในบางเรื่อง เช่น นิยามศัพท์ “ประโยชน์สาธารณะ” และ “ประโยชน์ส่วนรวม” ที่ใกล้เคียงกัน , การปฏิเสธโดยการไม่ยอมปฏิบัติของฝ่ายปกครอง (การนิ่งเฉย) ไม่มีกฎหมายระบุบังคับไว้โดยตรง , คำสั่งหรือกฎบางอย่าง มีความคลุมเครือว่า ไม่ใช่ทั้งกฎหรือคำสั่ง เช่น “คำสั่งทั่วไปทางปกครอง” อาจตีความเป็น “กฎ” ได้ เพราะมีลักษณะเป็นการทั่วไปเหมือนกัน

1.2 การกล่าวหาเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบฯ ตามนัยมาตรา 157 ประมวลกฎหมายอาญา

คดีที่ฝ่ายปกครองเกี่ยวข้องหรือถูกฟ้องร้องต่อศาลแยกเป็น 2 ประเภท คือ (1) คดีที่มีการกล่าวหาว่าตัวเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบ กับ (2) คดีที่มุ่งฟ้องร้องให้เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการหรือเพิกถอนการกระทำใด ๆ ที่ผู้ฟ้องร้องเห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย ถือว่าเป็นการมุ่งที่จะนำเอาผลของการจะถูกพิพากษาลงโทษในทางอาญา ตามป.อาญา มาตรา 157 มาเป็นเครื่องบังคับเพื่อเปลี่ยนแปลงการวินิจฉัยสั่งการของเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยแท้ และนับได้ว่าเป็นแนวทางที่น่าจะไม่ถูกต้อง

1.3 ความรับผิดชอบต่อสังคม หรือ Social Responsibility

“จุดเชื่อม” พลังรวมของสังคม คือ ความรับผิดชอบต่อสังคม หรือ Social Responsibility ภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม ไม่ว่าความรับผิดชอบต่อสังคมขององค์กร (Corporate Social Responsibility-CSR) เป็นหน้าที่ของรัฐที่ต้องพยายามยกระดับความเป็นอยู่ ความรับผิดชอบของภาครัฐก็คือ รับผิดชอบในหน้าที่ รู้จักรับผิด รับชอบ กระแส “ความรับผิดชอบต่อสังคม” มีแนวโน้มสูงขึ้น ไม่ว่าภาครัฐที่ต้องใช้ “ธรรมาภิบาล” (Good Governance) ภาคเอกชนก็ต้องใช้ “บรรษัทภิบาล” (Corporate Governance) โดยมีการเน้นความรับผิดชอบต่อสังคม ซึ่งอาจรวมถึงหลาย ๆ เรื่องที่เกี่ยวพันกัน เช่น เรื่อง สิทธิเสรีภาพ สิ่งแวดล้อม ประชาธิปไตย ความเอื้อเฟื้อเผื่อแผ่ ฯลฯ เป็นต้น

1.4 การเสนอข่าวของสื่อมวลชนเกี่ยวกับวิธีการชั่วคราวก่อนการพิพากษา

มักปรากฏว่าสื่อมวลชนต่าง ๆ อาทิ หนังสือพิมพ์ รวมถึงสื่อวิทยุ และ โทรทัศน์ มักมีการใช้ถ้อยเสนอข่าวที่ไม่ถูกต้อง ไม่ตรงศัพท์กฎหมาย ซึ่งอาจเรียกได้ว่าเป็นการนำเสนอแบบ “ภาษาพูด” ซึ่งอาจกลายเป็นศัพท์ที่ทำให้เข้าใจคลาดเคลื่อนได้ เช่น ใช้คำว่า “ขอคุ้มครองฉุกเฉิน” “มีคำสั่งไม่คุ้มครองฉุกเฉิน” “คุ้มครองชั่วคราว” “คำสั่งฉุกเฉิน” “ขอให้ไต่สวนฉุกเฉินคุ้มครองชั่วคราว” ซึ่งอาจสร้างความเข้าใจที่ไม่ถูกต้องแก่ผู้รับข้อมูลข่าวสารได้ แทนคำที่ถูกต้องคือ “การทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครอง” หรือ “การบรรเทาทุกข์ชั่วคราว”

1.5 การตรวจสอบการใช้ดุลพินิจโดยชอบด้วยกฎหมาย

ในการสั่งทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครอง เกี่ยวข้องกับการตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง กล่าวคือ ตามมาตรา 9(1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ประกอบกับ ระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 73 วรรคสาม

อำนาจของการคุ้มครองปัจเจกชน และ อำนาจของการตรวจสอบ ถ่วงดุล ฝ่ายปกครองขององค์กรตุลาการ ซึ่งสะพานที่จะเชื่อมให้องค์กรตุลาการเข้ามาตรวจสอบฝ่ายปกครองได้หรือไม่ คือ การตีความอำนาจฟ้อง ที่จะต้องตีความว่าขึ้นอยู่กับ ประโยชน์สาธารณะ โดยองค์กรตุลาการ จะต้องเป็น passive กฎหมายฝรั่งเศส เขียนว่า “บุคคลผู้มีประโยชน์เกี่ยวข้อง” ของไทย ใช้ว่า “เดือดร้อนเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนเสียหาย” ข้อสังเกตเกี่ยวกับการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองในแง่มุมต่าง ๆ เพราะ ฝ่ายปกครองนอกจากมีอำนาจผูกพัน แล้ว ยังมี “อำนาจดุลพินิจ” ด้วย ฉะนั้น เมื่อมีดุลพินิจ ฝ่ายปกครองต้องใช้ดุลพินิจโดยชอบด้วยกฎหมายด้วย

1.6 ปัญหาการใช้ดุลพินิจ หรือ อำนาจโดยมิชอบ

ในการขอทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้น ในหลาย ๆ กรณี เป็นการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองที่ไม่ถูกต้อง มีผลทำให้ กฎหรือคำสั่งฯมิชอบ ซึ่ง หากครบตามเงื่อนไขของกฎหมาย ศาลก็จะสั่งให้ทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้น เพื่อรอการเพิกถอนกฎหรือคำสั่งฯ ต่อไป หากเป็นการใช้อำนาจโดยเผด็จการก็จะไปกระทบสิทธิเสรีภาพและศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ หลักความมีประสิทธิภาพ กรณีศาลมีอำนาจเต็ม ผู้ฟ้องต้องขอให้ศาลมีคำบังคับให้สอดคล้องกับคำฟ้องด้วย ตามมาตรา 42 มาตรา 9 และ มาตรา 72 แห่ง พรบ.จัดตั้งฯ

.1.7 กรณีตามข่าวและตามอุทธาหรณ์คดีปกครอง

คดีปกครองต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น และ ที่กำลังจะเกิด มีแนวโน้มว่าจะเป็นเรื่องของสิทธิเสรีภาพ และ สิ่งแวดล้อม ทั้งนี้ทั้งนั้นก็เนื่องจากกระแสโลก “โลกาภิวัฒน์” ในยุคปัจจุบัน ฝ่ายปกครองจึงต้องมีความรอบคอบในการทำคำสั่งทางปกครอง แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นเนื่องจากสังคมไทยมักมีปัจจัยภายนอก หรือปัจจัยสอดแทรกเข้ามาเป็นตัวแปรทำให้เกิดการใช้อำนาจที่ไม่ถูกต้อง หรือมีการบิดเบือนอำนาจ หรือ ดำเนินการโดยไม่เป็นไปตามรูปแบบขั้นตอนของกฎหมาย ซึ่งน่าเป็นห่วงมากสำหรับระบบราชการไทย

2 ข้อเสนอแนะ

2.1 การแนะนำ เผยแพร่ข่าวสารที่ถูกต้อง “ศัพท์กฎหมาย” แก่ประชาชน รวมทั้งสื่อมวลชน อาทิ หนังสือพิมพ์ รวมถึงสื่อวิทยุ และ โทรทัศน์ ที่เป็นกระบอกเสียง ทั้งในแง่ของเนื้อหา และ การปฏิบัติควบคู่กันไป เป็นการเผยแพร่ความรู้ตามหลักความโปร่งใส ตรวจสอบได้ของราชการไปในตัว จึงเป็นสิ่งดี

2.2 ภาครัฐต้องใช้ “ธรรมาภิบาล” (Good Governance) และ ภาคเอกชนก็ต้องใช้ “บรรษัทภิบาล” (Corporate Governance) ควบคู่กันไป โดยมีการเน้นความรับผิดชอบต่อสังคมเป็นที่ตั้ง

2.3 เมื่อนำหลัก CSR หรือ Corporate Governance และ Good Governance มาพิจารณาใช้มากขึ้น ต่อไปศาลปกครองไทยอาจมีแนวโน้มเปลี่ยนแนววินิจฉัย โดยใช้หลัก “ทฤษฎีบริการสาธารณะ” แทนที่จะใช้หลัก “ทฤษฎีอำนาจเหนือ” เป็นหลัก หมายถึงกรณีที่เป็นการใช้อำนาจเหนือฝ่ายเดียวของฝ่ายปกครอง ก็ได้ ตามหลักนิติวิธีทางกฎหมายมหาชน

2.4 ในการดำเนินการของฝ่ายปกครองที่ยึดหลักกฎหมาย หรือเดต้าเดอดรัวส์ หรือฝ่ายปกครองที่ใช้อำนาจโดยเผด็จการ หรือ เดต้าเดอโปลิศ ทั้งสองอย่างนี้จะตรงกันข้ามกัน หากเป็นการใช้อำนาจโดยเผด็จการก็จะไปกระทบสิทธิเสรีภาพและศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ ซึ่งกฎหมายปกครองเยอรมันยึดถือหลักนี้ แต่กฎหมายปกครองฝรั่งเศสเน้นหลักความมีประสิทธิภาพ สำหรับของไทยควรยึดทั้งสองหลักตามกระแสโลก “โลกาภิวัตน์”

2.5 คดีปกครองต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น มีแนวโน้มว่าจะเป็นเรื่องของสิทธิเสรีภาพ และ สิ่งแวดล้อม ตามกระแสโลก “โลกาภิวัฒน์” ในยุคปัจจุบัน ฝ่ายปกครองจึงต้องมีความรอบคอบในการทำคำสั่งทางปกครองที่มากขึ้น

2.6 ในสังคมปัจจุบันที่มีความก้าวหน้าทางข้อมูลสื่อสารและเทคโนโลยี มีความจำเป็นต้องพัฒนาระบบ “ศาลคู่” โดยเฉพาะ “ศาลปกครอง” ให้สามารถแก้ไขปัญหาสังคมโดยการประสานความ “สมดุล” ระหว่าง “ประโยชน์สาธารณะ” “ประโยชน์ส่วนรวม” กับ “ประโยชน์ของเอกชน” ให้พอดีกัน เป็นสิ่งลำบาก

2.7 จุดพอดีของความสมดุลอาจต้องแลกด้วยความสูญเสีย ฉะนั้น บุคคลกรรวมทั้งองค์กรในกระบวนการ “ยุติธรรมทางปกครอง” จึงเป็นสิ่งสำคัญที่ต้องพัฒนาความรู้ และ ทักษะ ประสบการณ์ต่าง ๆ ให้ทันกับความเปลี่ยนแปลงของกระแสโลก “โลกาภิวัตน์” ที่รวดเร็ว และ เคลื่อนไหวอยู่ตลอดเวลา การพัฒนาความรู้และทักษะประสบการณ์ของบุคลากรในกระบวนการพิจารณาคดีปกครองให้ทันสมัย ก้าวหน้าจึงเป็นสิ่งจำเป็น เพราะสิ่งหนึ่ง ณ เวลาหนึ่งที่ผ่านไป อาจกลายเปลี่ยนพฤติการณ์และสถานการณ์เป็นอีกอย่างหนึ่งเพียงห้วงเวลาน้อยนิด หรือ มีการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลาชนิดเปลี่ยนหน้ามือเป็นหลังมือได้

2.8 ผู้เขียนเห็นด้วยที่จะให้มีการตั้งองค์กรกลางในการทำคำสั่งทางปกครองขึ้น เพราะว่า “ตำรวจ” มี “ตำรวจทางคดี” หรือ “ตำรวจทางอาญา” กับ “ตำรวจทางปกครอง” การจัดตั้ง “สำนักงานคำสั่งทางปกครอง” ขึ้นดูจะเป็นเรื่องใหญ่ เพราะเป็นการขยายองค์กรราชการให้มีขนาดใหญ่ขึ้น ในขณะที่มีภาระด้านงบประมาณค่าใช้จ่าย หากจะตั้งเป็นหน่วยงานขนาดเล็กขึ้นมา ก็เป็นภาระแก่งบประมาณของประเทศเช่นกัน แต่อย่างไรก็ตาม การจัดตั้งหน่วยงานกลางการทำคำสั่งทางปกครองเพื่อการบังคับที่มีประสิทธิภาพก็เห็นว่าจำเป็น เพียงแต่บริหารจัดการองค์กรเหมาะสม ทั้งโครงสร้าง และ บุคลากร โดยเฉพาะการนำระบบ “ธรรมาภิบาล” (Good Governance) มาใช้

2.9 สำหรับการจัดการอสังหาริมทรัพย์นั้น หากมีการจัดการเรื่องฐานข้อมูลที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ (Land and Property Database) ที่ดี โดยหน่วยงานที่รับผิดชอบ ด้วยการใช้เทคโนโลยีข้อมูลสื่อสาร ย่อมแก้ไขปัญหาการบังคับ ขายทอดตลาดได้ การขออนุญาตต่อศาลก่อนการขายทอดตลาดดูจะเป็นการยุ่งยาก สร้างภาระขั้นตอนเกินจำเป็น

2.10 ความคลุมเครือไม่ชัดเจนในบางเรื่อง เช่น นิยามศัพท์ “ประโยชน์สาธารณะ” และ “ประโยชน์ส่วนรวม” ที่ใกล้เคียงกัน , การปฏิเสธโดยการไม่ยอมปฏิบัติของฝ่ายปกครอง (การนิ่งเฉย) ไม่มีกฎหมายระบุบังคับไว้โดยตรง , คำสั่งหรือกฎบางอย่าง มีความคลุมเครือว่า ไม่ใช่ทั้งกฎหรือคำสั่ง เช่น “คำสั่งทั่วไปทางปกครอง” อาจตีความเป็น “กฎ” ได้ เพราะมีลักษณะเป็นการทั่วไปเหมือนกัน ควรมีการพิจารณาแก้ไข เพื่อให้สอดคล้องกับความซับซ้อนของกระแสโลก ที่เพิ่มขึ้นมากเรื่อย ๆ

2.11 ปัญหาความมีส่วนได้เสียของเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งเป็นสิ่งสำคัญ เพราะ ตามหลัก “ความยุติธรรมตามธรรมชาติ” แล้ว ถือว่า บุคคลนั้นไม่สามารถจัดทำคำสั่งทางปกครองได้ ประกอบกับการใช้ดุลพินิจที่เด็ดขาดของฝ่ายปกครอง หรือ ตุลาการศาลปกครอง ทำให้หลักการฟังความทั้งสองฝ่ายบกพร่องได้ เรื่องนี้ควรมีการแก้ไขโดยโดยการจัดตั้งระบบการตรวจสอบ และ สร้างมาตรฐานคุณธรรมจริยธรรม หรือ “จิตสำนึก” (Mind) ให้เกิดขึ้นแก่บุคคลฝ่ายปกครอง และ ตุลาการศาลปกครองให้มีมาตรฐาน เชื่อถือได้