การพัฒนาของประเทศไทยกับปัญหาความไม่ต่อเนื่องเชิงยุทธศาสตร์

การพัฒนาของประเทศไทยกับปัญหาความไม่ต่อเนื่องเชิงยุทธศาสตร์

> นโยบายพรรคการเมือง ความต่อเนื่องของแผนชาติ และเงื่อนไขของประชาธิปไตยเชิงคุณภาพ

เกริ่นนำ

ประเทศไทยเป็นหนึ่งในประเทศที่มีระบบแผนการพัฒนาครบถ้วนและซับซ้อนที่สุดประเทศหนึ่ง ตั้งแต่ยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ไปจนถึงแผนระดับพื้นที่ อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ กลับปรากฏคำถามสำคัญว่า เหตุใดประเทศจึงยังประสบปัญหาความไม่ต่อเนื่องในการพัฒนาเชิงโครงสร้าง และดูเสมือนไม่มีทิศทางระยะยาวร่วมกันอย่างแท้จริง

บทความนี้มุ่งวิเคราะห์ปัญหาดังกล่าวในเชิงโครงสร้าง โดยตั้งข้อสังเกตว่า ปัญหาอาจไม่ได้อยู่ที่การขาดแผน หากแต่อยู่ที่ความสัมพันธ์ระหว่างระบบแผนกับระบบการเมือง โดยเฉพาะบทบาทของนโยบายพรรคการเมือง ความต่อเนื่องของยุทธศาสตร์ชาติ และการขาดอุดมการณ์ชาติในฐานะเข็มทิศร่วมของสังคม ผู้เขียนหวังว่าบทความนี้จะช่วยเปิดพื้นที่การถกเถียงเชิงเหตุผลเกี่ยวกับ “อนาคตร่วมของประเทศ” มากกว่าการถกเถียงเชิงขั้วทางการเมือง

⸻

Abstract

แม้ประเทศไทยจะมีระบบแผนการพัฒนาที่ครบถ้วนในเชิงโครงสร้าง ตั้งแต่ยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ไปจนถึงแผนระดับพื้นที่ แต่ผลลัพธ์ด้านการพัฒนาเชิงโครงสร้างกลับประสบปัญหาความไม่ต่อเนื่องอย่างเป็นระบบ บทความนี้เสนอว่า สาเหตุสำคัญมิได้อยู่ที่การออกแบบแผน หากแต่อยู่ที่ความสัมพันธ์เชิงอำนาจและแรงจูงใจทางการเมือง โดยเฉพาะบทบาทของนโยบายพรรคการเมืองที่มักแยกขาดจากกรอบยุทธศาสตร์ชาติ บทความวิเคราะห์ปัญหาดังกล่าวผ่านกรอบแนวคิดเรื่องความต่อเนื่องเชิงนโยบาย (policy continuity) สถาบันนิยม (institutionalism) และธรรมาภิบาลประชาธิปไตย (democratic governance) พร้อมเสนอว่า ความต่อเนื่องของยุทธศาสตร์ชาติและอุดมการณ์ชาติไม่ใช่ข้อจำกัดของประชาธิปไตย หากแต่เป็นเงื่อนไขพื้นฐานของประชาธิปไตยเชิงคุณภาพในสังคมที่ต้องการการพัฒนาอย่างยั่งยืน

⸻

Keywords

policy continuity; institutionalism; democratic governance; national strategy; political parties; Thailand development

⸻

1. บทนำ

รัฐสมัยใหม่จำนวนมากอาศัย “ระบบแผน” เป็นกลไกหลักในการกำหนดทิศทางการพัฒนาและการจัดสรรทรัพยากร โดยมีเป้าหมายเพื่อสร้างความต่อเนื่อง ความคาดการณ์ได้ และการสะสมผลลัพธ์เชิงโครงสร้างในระยะยาว ประเทศไทยเองก็มีการจัดทำแผนการพัฒนาในหลายระดับอย่างเป็นระบบ

อย่างไรก็ตาม การมีแผนจำนวนมากมิได้หมายความว่าจะเกิดการพัฒนาอย่างมีทิศทาง หากระบบการเมืองไม่สามารถสร้างความต่อเนื่องเชิงยุทธศาสตร์ได้ บทความนี้ตั้งข้อเสนอหลักว่า ปัญหาการพัฒนาของไทยเป็น “ปัญหาความไม่ต่อเนื่องเชิงสถาบัน” มากกว่าปัญหาการขาดแผน

1. ระบบแผนการพัฒนาไทยในกรอบสถาบันนิยม

ภายใต้กรอบสถาบันนิยม (institutionalism) สถาบันทางการเมืองและการบริหารทำหน้าที่กำหนดพฤติกรรมของตัวแสดง (actors) ผ่านกติกา แรงจูงใจ และข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง¹ ระบบแผนการพัฒนาของไทย แม้จะมีความสมบูรณ์ในเชิงเอกสาร แต่กลับขาด “สถาบันค้ำประกันความต่อเนื่อง” ที่ทำให้ตัวแสดงทางการเมืองยอมรับและปฏิบัติตามอย่างจริงจัง

แผนจึงกลายเป็นสิ่งที่ “มีอยู่” แต่ไม่สามารถทำหน้าที่เป็นกรอบบังคับเชิงสถาบันได้อย่างแท้จริง

1. นโยบายพรรคการเมืองกับความคลุมเครือเชิงสถาบัน

ในระบอบประชาธิปไตย พรรคการเมืองมีบทบาทสำคัญในการเชื่อมโยงเจตจำนงของประชาชนเข้ากับการใช้อำนาจรัฐ อย่างไรก็ตาม ในบริบทของไทย นโยบายพรรคการเมืองมักถูกวางอยู่นอกระบบแผนชาติ หรือถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองเพื่อสร้างความแตกต่างเชิงสัญลักษณ์ มากกว่าการเลือกแนวทางภายใต้กรอบเป้าหมายร่วม

ภายใต้กรอบแนวคิดความต่อเนื่องเชิงนโยบาย (policy continuity) การพัฒนาเชิงโครงสร้างจำเป็นต้องอาศัยเสถียรภาพของเป้าหมายหลัก แม้จะเปิดให้เปลี่ยนแปลงเครื่องมือและวิธีการ² แต่ในกรณีของไทย นโยบายพรรคมักแข่งขันกันที่ “ทิศทาง” มากกว่าที่ “วิธีการ”

1. ความไม่ต่อเนื่องเชิงยุทธศาสตร์ในฐานะปัญหาเชิงแรงจูงใจ

บทความเสนอว่า ความไม่ต่อเนื่องเชิงยุทธศาสตร์ของไทยเกิดจากแรงจูงใจเชิงระบบ ได้แก่ (1) การเมืองแบบผลัดเปลี่ยนเครดิต (credit claiming) (2) ระบบเลือกตั้งที่ให้รางวัลกับผลลัพธ์ระยะสั้น (3) การขาดกลไกทำให้ต้นทุนของการเปลี่ยนนโยบายบ่อยครั้งถูกทำให้มองเห็นได้

ภายใต้บริบทดังกล่าว การล้มเลิกหรือไม่ยอมรับแผนของรัฐบาลก่อนกลายเป็นพฤติกรรมที่ “สมเหตุสมผลทางการเมือง” แม้จะสร้างต้นทุนทางการพัฒนาในระยะยาว

1. ความต่อเนื่องเชิงยุทธศาสตร์กับประชาธิปไตยเชิงคุณภาพ

ในกรอบธรรมาภิบาลประชาธิปไตย (democratic governance) ประชาธิปไตยไม่ได้วัดจากเพียงการแข่งขันเลือกตั้ง แต่รวมถึงความสามารถของรัฐในการกำหนดและดำรงนโยบายสาธารณะที่ตอบสนองประโยชน์สาธารณะอย่างยั่งยืน³

จากมุมมองนี้ ความต่อเนื่องของยุทธศาสตร์ชาติไม่ใช่การลดทอนเสรีภาพทางการเมือง หากแต่เป็นเงื่อนไขที่ทำให้การเมืองสามารถสร้างผลลัพธ์เชิงโครงสร้างได้จริง

1. อุดมการณ์ชาติและภาวะ “รัฐไร้เข็มทิศ”

เมื่อสังคมไม่สามารถตกลงร่วมกันในระดับอุดมการณ์ชาติ (national ideology) การเมืองจะขาดกรอบคุณค่าร่วม และการพัฒนาจะถูกลดทอนเหลือเพียงการตอบสนองต่อแรงกดดันเฉพาะหน้า

บทความเรียกสภาวะนี้ว่า “รัฐไร้เข็มทิศ” ซึ่งรัฐอาจมีการเคลื่อนไหวเชิงนโยบายสูง แต่ไม่สามารถสะสมทิศทางการพัฒนาในระยะยาวได้

1. บทสรุปเชิงนโยบาย

การพัฒนาประเทศไทยจำเป็นต้องยกระดับยุทธศาสตร์ชาติจาก “เอกสารเชิงนโยบาย” สู่ “ฉันทามติร่วมขั้นต่ำของสังคม” โดยเปิดให้พรรคการเมืองแข่งขันกันภายในกรอบดังกล่าว ไม่ใช่แข่งขันกันทำลายกรอบนั้น

บทส่งท้ายเชิงปรัชญาการเมือง

> ประชาธิปไตย เสรีภาพ และอนาคตร่วมของสังคม

ในเชิงปรัชญาการเมือง เสรีภาพมิได้หมายถึงความสามารถในการเริ่มต้นใหม่ทุกครั้ง หากแต่หมายถึงความสามารถของสังคมในการ “เลือกเส้นทางร่วม” และยอมรับผลของการเลือกนั้นอย่างต่อเนื่อง

ประชาธิปไตยที่ขาดความต่อเนื่อง มิอาจเป็นประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง หากแต่เป็นประชาธิปไตยที่ติดอยู่กับปัจจุบัน และไม่สามารถให้คำมั่นต่ออนาคตได้

การเมืองอาจเปลี่ยนได้ตามเจตจำนงของประชาชน แต่อนาคตของประเทศไม่ควรถูกรีเซ็ตทุกสมัยเลือกตั้ง หากสังคมไม่สามารถสร้างอุดมการณ์ชาติเป็นสมบัติร่วม การพัฒนาก็จะยังคงเป็นเพียงการเดินทางที่ไม่มีแผนที่ และประชาธิปไตยก็จะเหลือเพียงกระบวนการ โดยปราศจากจุดหมายปลายทางร่วม

——————-

เชิงอรรถ (แนวคิด)

¹ March, J. G. & Olsen, J. P. (1989). Rediscovering Institutions. ² Pierson, P. (2004). Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis. ³ World Bank / UNDP – แนวคิด democratic governance และ policy sustainability