วิพากษ์ยุทธศาสตร์การวิจัยและนวัตกรรมแห่งชาติ ๒๐ ปี (พ.ศ. ๒๕๖๐ - ๒๕๗๙) ๑๓๙. พัฒนาการวิจัยระบบ ตัวอย่างการวิจัยระบบกฎหมาย

 

ในการประชุมคณะกรรมการติดตามและประเมินผล สกสว. เมื่อวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๖๕   ได้เชิญ ดร. สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธาน ทีดีอาร์ไอ มาแลกเปลี่ยนประสบการณ์ในการประเมินผลกระทบของงานวิจัยเชิงนโยบาย และ Regulatory Impact Assessment

   ผมมีความเห็นว่า สาระที่นำเสนอเป็นเรื่องการวิจัยเชิงระบบ   มีตัวอย่างเรื่องของระบบกฎหมาย   จึงขอคัดลอกรายงานการประชุมบางตอนมาเสนอประกอบความเห็นของผมว่า ประเทศไทยขาดแคลนการวิจัยระบบต่างๆ ของประเทศ   ยกเว้นระบบสุขภาพ ที่มี สวรส. ดูแลอยู่   และมี IHPP กับ HITAP เป็นหน่วยงานวิจัยเชิงระบบของระบบสุขภาพที่เป็นที่ยอมรับนับถือกันทั่วโลก    ภายใต้ภาวะผู้นำของ นพ. วิโรจน์ ตั้งเจริญเสถียร  และ นพ. ยศ ตีระวัฒนานนท์ ตามลำดับ 

“นอกจากนี้ ดร. สมเกียรติ ได้แลกเปลี่ยนเรื่องการประเมินผลกระทบทางกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment) โดยได้กล่าวถึงกฎหมายเก่าๆ ที่มีจำนวนมากและสะสมมาเป็นเวลานาน ออกมาแล้วใช้ไม่ได้ในเชิงปฏิบัติ และเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินงานในชีวิตประจำวัน กฎหมายมีความซ้ำซ้อน และล้าสมัย อาทิเช่น กฎหมายเครื่องขยายเสียง กฎหมายการพนัน กฎหมายค้าข้าว กฎหมายค้าของเก่า เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีกฎหมายใหม่ๆ ที่ออกมาไม่น้อยกว่า 7 หมื่นฉบับในช่วง 3 ปีแรกของรัฐบาลในชุดคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เนื่องจากช่วงนั้นมีสภานิติบัญญัติและเป็นสภาเดียวไม่มีกรรมการรับฟังความคิดเห็น ซึ่งสร้างปัญหาต่างๆ มากมาย ก่อให้เกิดภาระต่อภาครัฐในการบังคับใช้และสร้างปัญหาให้แก่ผู้ประกอบการและประชาชนในการปฏิบัติตาม ดังนั้น จึงจำเป็นต้องมีการทบทวนกฎหมาย ระเบียบต่างๆ ที่ยังมีผลบังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน เพื่อให้เหมาะสมและสอดคล้องกับสภาพการณ์ และลดอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตของประชาชน รวมถึงเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันให้แก่ประเทศในการเตรียมความพร้อมเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมโลก”

 

“จากการวิจัยของ TDRI เกี่ยวกับการทบทวนการอนุญาตของราชการ พบว่า ปัญหาหลักของกระบวนงานที่เกี่ยวกับการอนุญาต ได้แก่ การออกใบรับรอง การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน การรับแจ้ง และการอนุมัติ เป็นต้น รวมแล้วประมาณ 10,000 กระบวนงาน   ซึ่งเป็นกระบวนงานที่ยุ่งยาก สร้างภาระ มีความซับซ้อนกันหลายหน่วยงาน การขออนุญาตล้าสมัยไม่สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจในปัจจุบัน หากสามารถลดภาระที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการทำงาน (Work Process) ของราชการที่เกี่ยวข้องกับการออกใบอนุญาตต่างๆจะส่งผลให้ลดต้นทุนค่าใช้จ่ายของภาครัฐในการขอใบอนุญาตการออกใบอนุญาตและระยะเวลารอคอยในปีหนึ่งๆ เป็นจำนวนหลายล้านบาท    ยกตัวอย่างกรณีการออกใบอนุญาตขายไข่ สร้างภาระให้กับผู้ขายไข่ โดยมีค่าใช้จ่ายในการขอใบอนุญาตขายไข่ 2,700บาท  และภาครัฐต้องใช้กระบวนการในการออกเอกสารใบอนุญาตประมาณ 35 นาทีคิดเป็นค่าใช้จ่าย 93 บาท/ครั้ง   ดังนั้นหากประเทศไทยต้องการเพิ่มความสามารถในการแข่งขันควรลดอุปสรรคการใช้กฎหมายระเบียบต่างๆที่ไม่จำเป็นและขัดขวางการดำเนินธุรกิจ”

“วิธีการจัดการกับกฎหมายที่มีปัญหาแบ่งเป็น 2 วิธี ได้แก่ 1) RegulatoryImpact Assessment : RIA   คือ การประเมินผลกระทบกฎหมายซึ่งต้องทำก่อนออกกฎหมายโดยการทำ RIA ที่เหมาะสมนั้นต้องประเมินความจำเป็นในการออกกฎหมายและวิเคราะห์ว่าเมื่อออกกฎหมายแล้วจะเกิดผลกระทบอย่างไร   รวมไปถึงการรับฟังความเห็นของประชาชนโดยมีหัวใจคือการแสวงหาทางเลือกที่ดีที่สุดและ 2) Regulatory Guillotine  คือการประเมินผลสัมฤทธิ์เมื่อกฎหมายได้บังคับใช้ไปแล้วครบ 5 ปี   โดยการทบทวนกฎหมายว่าควรยกเลิกหรือควรปรับปรุงกฎหมายที่ไม่มีความจำเป็น  เพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน   โดยใช้วิธีที่รวดเร็วโปร่งใสใช้ต้นทุนต่ำ   และใช้กระบวนการมีส่วนร่วม/รับฟังจากทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง”

“กระบวนการทำ RIA เริ่มจากการกำหนดปัญหา   หลังจากนั้นกำหนดเป้าหมายนโยบายในการแก้ไขปัญหา  ซึ่งการแก้ไขปัญหาควรกำหนดทางเลือก  และเปรียบเทียบว่าทางเลือกแบบไหนดีหรือไม่ดี เพื่อนำไปกำหนดวิธีประเมินในแต่ละทางเลือกว่าแบบไหนดีที่สุด  เช่นปัจจุบันได้มีการปลด ล็อก กัญชาเสรี    เมื่อประชาชนเสพกัญชามากขึ้นส่งผลให้ประชาชนไม่ได้ทำงานและสมองอาจได้รับผลกระทบจากสารเคมี   แต่ในขณะเดียวกันกัญชาอาจมีประโยชน์ในทางการแพทย์    ดังนั้นการออกนโยบายควรกำหนดเป้าหมายก่อนเป็นอันดับแรก   และการ Implement เป้าหมายในแต่ละวิธีจำเป็นต้องชั่งน้ำหนักหรือที่เรียกว่าการทำ Cost Benefit Analysis คือชั่งประโยชน์ต่อสังคมและต้นทุนที่จะเกิดขึ้นโดยเปรียบเทียบทางเลือกต่างๆ ซึ่งเป็นหลักสำคัญในกระบวนการกำหนดนโยบายของประเทศ    ที่ผ่านมาปัญหาของประเทศไทยคือระบุปัญหาไม่ชัด แล้วข้ามไป Implementมาตรการ   จึงทำให้เกิดปัญหาต่างๆมากมาย”

“กระบวนการทำ Regulatory Guillotine (RG) เป็นการทบทวนกฎหมายที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบันเพื่อลดละเลิกกฎหมายที่ไม่มีความจำเป็นล้าสมัย สร้างภาระต่อการปฏิบัติ    โดยมุ่งเน้นการมีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทุกภาคส่วน   โดยการใช้หลักเกณฑ์ในการทบทวนที่เป็นระบบซึ่งจะทบทวนใน 2 มิติ   คือ ด้านนิติศาสตร์ เป็นการทบทวนความจำเป็นทางกฎหมาย   และด้านเศรษฐศาสตร์ เป็นการทบทวนความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์และธุรกิจ(Cost Assessment)ตัวอย่างเช่น กฎหมายมีฐานอำนาจรองรับหรือไม่ขัดหรือทับซ้อนกับกฎหมายอื่นหรือไม่   มีวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนหรือไม่   สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมปัจจุบันหรือไม่   ซึ่งความเหมือนของกระบวนการทำ RIA และ Guillotine คือเน้นการพิจารณาทางเลือกจากหลายทางและเปรียบเทียบว่าทางเลือกไหนดีที่สุด เพื่อนำมาออกกฎหมายและบังคับใช้”   

“ทั้งนี้ ขอยกตัวอย่างกรณีธนาคารแห่งประเทศไทยได้ทำ Guillotine รื้อเกณฑ์อัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ   ส่งผลให้ลดต้นทุนภาครัฐและเอกชนได้ 1.8 พันล้านบาท   ทั้งนี้ ผลจากการทำ Guillotine ช่วยเพิ่มอันดับความง่ายในการทำธุรกิจของประเทศไทย (Ease of Business Doing) จากอันดับที่ 26 เป็นอันดับที่ 21 ในปี พ.ศ. 2563   นอกจากนี้ จากการศึกษาของ TDRI พบว่า หากทำ Guillotine ทั้งสิ้น 1,094 กระบวนงาน โดยเสนอให้แก้กฎหมาย 43% และเลิกกฎหมายอีกประมาณ 39% จะทำให้ประเทศสามารถลดต้นทุนได้ 1.3 แสนล้านบาทต่อปี หรือคิดเป็น 0.8% GDP”

ข้อความข้างบนเป็นตัวอย่างของงานวิจัยเชิงระบบ ของระบบกฎหมาย    ที่ สอวช. และ สกสว. ควรร่วมกันริเริ่มส่งเสริมให้มีการตั้งหน่วยงานวิจัย    และมีทุนวิจัยให้ดำเนินการ    จะเห็นว่า จะเป็นการวิจัยที่คุ้มค่าอย่างยิ่ง

วิจารณ์ พานิช

๕ ส.ค. ๖๕