สู่การศึกษาคุณภาพสูง ๑๒. การเมืองฉ้อฉลส่งผลผิดทาง

บันทึกชุด สู่การศึกษาคุณภาพสูงนี้ ตีความจากรายงานของธนาคารโลก ชื่อ World Development Report 2018 : Learning to Realize Education’s Promise (1)    ที่มีการค้นคว้ามาก และเขียนอย่างประณีต   เป็นเอกสารด้านการศึกษาที่มีประโยชน์ยิ่ง    ผมเขียนบันทึกชุดนี้เสนอต่อคนไทยทั้งมวล ให้ร่วมกันหาทางนำมาประยุกต์ใช้ในการกอบกู้คุณภาพการศึกษาไทย

บันทึกที่ ๑๒ นี้ ตีความจาก Part IV : Making the system work for learning at scale    Chapter 10  : Unhealthy politics drives misalignments ซึ่งอยู่ในรายงานหน้า ๑๘๙ – ๑๙๘

เนื่องจากระบบการศึกษามีความซับซ้อนซ่อนเงื่อนสูง    ส่วนประกอบที่หลากหลายเหล่านั้นจึงมีแนวโน้มจะเฉไฉเป้าหมายการศึกษาออกไปจากผลลัพธ์การเรียนรู้   ในหลายกรณี กิจกรรมเชิงนโยบาย และเชิงการดำเนินการเพื่อยกระดับคุณภาพการศึกษา ถูกบุคคลหรือกลุ่มบุคคลผู้มีอิทธิพลในระบบสั่งการให้ผู้ปฏิบัติดำเนินการในลักษณะที่ให้ผลประโยชน์แก่กลุ่มย่อย แทนที่จะเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม คือผลลัพธ์การเรียนรู้    หรือในหลายกรณีการปฏิรูปการศึกษาทำให้กลุ่มผลประโยชน์สูญเสียผลประโยชน์ที่ได้รับอยู่ในปัจจุบัน    กลุ่มผลประโยชน์เหล่านี้จึงดำเนินการ “ใส่เกียร์ว่าง”  รอเวลาให้ผู้มีอำนาจผลักดันการปฏิรูปหมดอำนาจไป    

การเมืองฉ้อฉลอาจทวีความเฉไฉของระบบการศึกษา

 เขายกตัวอย่างคอร์รัปชั่นในวงการศึกษาที่เชื่อมโยงกับฝ่ายการเมือง ที่เกิดขึ้นในเขตพื้นที่การศึกษาที่ ๒๙  มหานครนิวยอร์ก ในช่วงปี พ.ศ. ๒๕๓๙ - ๒๕๔๐    ในการซื้อคอมพิวเตอร์มูลค่ารวม ๖ ล้านเหรียญ  ที่บริษัทที่มีสายสัมพันธ์กับนักการเมืองได้รับงาน  และซื้อของขวัญมูลค่าสูงมากให้แก่ผู้อำนวยการเขตการศึกษา    และคอมพิวเตอร์นั้น ไม่ตรงความต้องการใช้ของนักเรียน

อีกตัวอย่างหนึ่งเกิดขึ้นที่ประเทศเม็กซิโก   ในปี พ.ศ. ๒๕๕๒ รัฐบาลกลางออกนโยบายรับครูใหม่โดยการสอบแข่งขัน    วัดความรู้เชิงเนื้อหา  ด้านการสอน  และด้านจริยธรรม    ถูกสหภาพครูที่มีสมาชิกถึง ๑.๔ ล้านคนต่อต้าน   ลึกๆ คือเกรงว่าการเข้าสู่อาชีพครูผ่านการฝากฝังจะทำไม่ได้    มีผลให้การดำเนินการตามนโยบายดังกล่าวชะลอไป    ในปี ๒๕๕๓ ร้อยละ ๘๕ ของการรับครูผ่านการทดสอบคุณสมบัติ (เขาเรียกว่าวิธี discretionary)    โดยที่มีผลการวิจัยบอกว่าวิธีดังกล่าว ได้ครูที่มีความสามารถจัดการเรียนการสอนให้ได้ผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนต่ำกว่าครูที่รับผ่านการสอบแข่งขันอย่างชัดเจน   

ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย หรือกลุ่มผลประโยชน์ในระบบการศึกษาได้แก่ นักเรียน  ครู  ครูใหญ่  นักการเมือง  ข้าราชการ  คนในวงการยุติธรรม  ภาคประชาชน  ภาคธุรกิจ (เช่นธุรกิจตำราเรียน)  และอื่นๆ    คนเหล่านี้ต่างก็ต้องการ และหาทางแสวงผลประโยชน์จากระบบการศึกษา ทั้งที่เป็นผลประโยชน์ที่ชอบธรรม   “ผลประโยชน์สีเทา”   และ “ผลประโยชน์สีดำ (ฉ้อฉล)”     

นอกจากการแสวงประโยชน์เป็นรูปธรรม ที่ในรายงานเรียกว่า rent-seeking interest แล้ว     พฤติกรรมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอาจมาจากความเชื่อเชิงคุณค่าหรืออุดมการณ์  เช่นเชื่อว่าการศึกษาต้องเป็นกิจกรรมสาธารณะ ไม่เชื่อในการสนับสนุนโรงเรียนเอกชน;    ความเชื่อในโรงเรียนที่ดำเนินการโดยฝ่ายฆราวาส (secular)  ไม่เชื่อในโรงเรียนที่บริหารโดยฝ่ายศาสนา (religious);     ความเชื่อในคุณภาพโดยดูที่ผลการทดสอบ  กับเชื่อในคุณภาพโดยดูที่คุณภาพครู;    การใช้ระบบการศึกษาหนุนกลุ่มชาติพันธุ์ที่เป็นชนส่วนใหญ่  และหาทางครอบงำหรือกลืนชนกลุ่มน้อย   เป็นต้น    

หากการดำเนินการพัฒนาการศึกษาไปขัดผลประโยชน์ ย่อมเกิดแรงต่อต้าน    ผลประโยชน์อาจเป็น ผลประโยชน์ด้านการเงิน  ผลประโยชน์เชิงอุดมการณ์  และผลประโยชน์ด้านตำแหน่งหน้าที่การงาน   

ระบบการศึกษาเป็นระบบที่ตกอยู่ใต้อิทธิพลของลัทธิอุปถัมภ์ทางการเมืองง่ายมาก ด้วยเหตุผลสองประการ คือ  (๑) ค่าใช้จ่ายในการเรียนครูค่อนข้างต่ำ  (๒) ผลลบจากการรับครูแบบอุปถัมภ์ก่อผลร้ายที่เห็นได้ช้า    ทำให้ผู้อุปถัมภ์ไม่ต้องรับผิดชอบต่อผลร้ายนั้น    ผู้อุปถัมภ์ทางการเมืองนอกจากนักการเมืองโดยตรงแล้ว  องค์กรวิชาชีพ โดยเฉพาะสหภาพครู ก็มีบทบาทผู้อุปถัมภ์ด้วย        

ตัวละคร และกลุ่มผลประโยชน์จำนวนมาก ดึงระบบให้เฉไฉในทุกขั้นตอนของวงจรนโยบาย

ทุกขั้นตอนของวงจรนโยบายการศึกษา ตกอยู่ใต้อิทธิพลของกลุ่มผลประโยชน์ทั้งสิ้น    กลุ่มผลประโยชน์นี้ ได้แก่ ครู  ครูใหญ่  ข้าราชการนักการศึกษา  นักการเมือง  พ่อแม่  นักเรียน  ฝ่ายกฎหมาย  ภาคประชาสังคม  และภาคธุรกิจ     ต่างก็ตั้งหน้ารักษาผลประโยชน์ของตนในขั้นตอนต่างๆ ของการดำเนินการนโยบาย ได้แก่

การกำหนดเป้าหมายเชิงนโยบาย

ผลประโยชน์ของกลุ่มผลประโยชน์ที่ “เสียงดัง” หรืออำนาจต่อรองสูง มักเข้าไปกำหนดนโยบายการศึกษาโดยคนทั่วไปไม่ตระหนัก   เช่นนโยบายรับครูใหม่ที่ให้ผลประโยชน์แก่วงการครูและสถาบันผลิตครู    นโยบายสร้างอาคารโรงเรียนที่เอื้อผลประโยชน์แก่วงการก่อสร้าง    นโยบายจัดหาคอมพิวเตอร์และระบบไอที ที่เอื้อบริษัทธุรกิจ    นโยบายส่งเสริมการส่งนักเรียนไปแข่งขันต่างประเทศ ที่ได้ประโยชน์เฉพาะต่อเด็กเรียนเก่ง ไม่ส่งผลต่อผลลัพธ์การเรียนรู้ในระดับประเทศ    นโยบายทั้งหมดนั้นอ้างผลประโยชน์ของนักเรียน    แต่ในทางปฏิบัติ ไม่ส่งผลต่อการเรียนรู้ของนักเรียนส่วนใหญ่   

นโยบายที่จะมีผลเปิดเผยตัวครูคุณภาพต่ำ   นโยบายควบรวมโรงเรียน หรือปิดโรงเรียนที่ไม่มีความจำเป็น  ฯลฯ  มีโอกาสที่จะถูกต่อต้านโดยกลุ่มผลประโยชน์

การออกแบบนโยบาย

นโยบายที่ดี มีเป้าหมายเพื่อยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้    แต่เมื่อดำเนินการ จะก่อผลกระทบต่อกลุ่มผลประโยชน์ นโยบายนั้นก็จะถูกบิดเบือน   เช่นนโยบายกระจายอำนาจให้โรงเรียน    โดยที่ในทางปฏิบัติอำนาจด้านการเงิน และอำนาจการรับครูใหม่และบริหารครูยังอยู่ที่ส่วนกลาง    ย่อมเป็นการยากที่โรงเรียนจะสามารถยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนในโรงเรียนอย่างได้ผล

การดำเนินการตามนโยบาย

การดำเนินการวัดผลงานครู หรือผลงานของโรงเรียน    แม้จะมีเป้าหมายเชิงบวก เพื่อหาทางสนับสนุน    ก็เป็นนโยบายที่ดำเนินการได้ยาก เพราะคนในระบบจะระแวงว่าเป็นวิธีการจับผิดตน   

พ่อแม่ก็เป็นปัญหาในการดำเนินการตามนโยบายเน้นผลลัพธ์การเรียนรู้    เพราะมีพ่อแม่ที่สอนให้นักเรียนโกงสอบ    เรื่องโกงสอบเพื่อให้ผลออกมาดีนั้น มีการโกงในระดับโรงเรียน หรือครูเป็นผู้ดำเนินการก็มี      

การประเมินผลการดำเนินการตามนโยบาย

เรื่องการประเมินเป็นยาขมในระบบการศึกษา    ทั้งๆ ที่ในตัวของมัน เป็นเครื่องมือช่วยการพัฒนา    แต่คนในวงการศึกษามักมองด้านลบ    กลัวถูกใช้เป็นเครื่องมือจับผิด    ทำให้การดำเนินการประเมินถูกเบี่ยงเบนไปในทางที่ไม่นำไปสู่ผลลัพธ์การเรียนรู้ที่สูง   

ข้อมูลของการประเมินอาจถูกบิดเบือน  ข้อมูลมีคุณภาพต่ำ   มีการโกงเพื่อให้ผลลัพธ์การเรียนดูดี เช่นจ้างคนอื่นสอบแทน  พ่อแม่ช่วยให้ลูกโกงการสอบ  ครูรายงานผลการสอบแบบรายงานเท็จ  หรือผู้บังคับบัญชาแนะให้ครูหรือเจ้าหน้าที่เพิ่มคะแนนให้แก่นักเรียน 

ปัญหาอีกด้านหนึ่งของการประเมินคือ ภาครัฐกำหนดให้โรงเรียนส่งรายงานมากมาย  แต่ไม่มีขีดความสามารถในการประมวล วิเคราะห์สังเคราะห์ออกมาเป็นความรู้สำหรับนำไปประปรุงการดำเนินการ    การประเมินจึงเป็นเพียงพิธีกรรมที่ทำตามอำนาจหน้าที่ในกฎหมายเท่านั้น    ไม่ได้ทำเพื่อประโยชน์ในการยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียน    

การดำเนินนโยบายต่อเนื่อง

แม้เมื่อมีการดำเนินการตามนโยบายเพื่อยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ไประยะหนึ่งแล้ว    ก็มักจะยากที่จะทำให้มีการดำเนินการอย่างแข็งขันต่อเนื่อง    โดยที่แรงต้านมักมาจากกลุ่มผลประโยชน์ในวงวิชาชีพครู ที่มีการจัดระบบเพื่อต่อต้านอย่างเป็นขบวนการ    ทั้งๆ ที่ประชาชนทั่วไปและพ่อแม่เห็นว่าเป็นนโยบายและมาตรการที่ดี    แต่ก็ไม่สามารถทำหน้าที่ทัดทานหรือถ่วงดุลกลุ่มต่อต้าน   หรือไม่สามารถเป็นพลังสนับสนุนนโยบายได้ เพราะกลุ่มพ่อแม่และมวลชนไม่มีการจัดตั้งอย่างเป็นระบบ    อาจกล่าวใหม่ได้ว่า กลุ่มที่จะได้ประโยชน์เห็นประโยชน์ไม่ชัด  แต่กลุ่มสูญเสียเห็นการสูญเสียชัด    แรงต่อต้านจึงสูงกว่าแรงสนับสนุนอย่างมากมาย  

ที่จริงมีคนดีอยู่ในกลุ่มครูและวงการศึกษา    ที่เป็นคนเห็นแก่ประโยชน์ส่วนรวม   และรู้สึกว่าตนน่าจะต้องรับผิดรับชอบต่อผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียน    แต่คนเหล่านี้ไม่มีพลังที่จะดำเนินการ  ด้วยเหตุผลที่จะกล่าวถึงในตอนถัดไป 

ติดกับดัก ความรับผิดรับชอบต่ำ ผลลัพธ์การเรียนรู้ต่ำ

กับดักนี้เกิดจากอสมดุลเชิงพลังอำนาจ ระหว่างอำนาจที่เป็นทางการ กับอำนาจที่ไม่เป็นทางการหรืออำนาจแฝง    โดยที่อำนาจแฝงมีพลังในทางปฏิบัติมากกว่าอย่างเทียบกันไม่ติด   หากมองแง่ลบเราอาจเรียกอำนาจแฝงนี้ว่าอำนาจมืด หรืออำนาจผลประโยชน์    ที่มีลักษณะต่างตอบแทน     

มีการดำเนินการตามกติกาที่เป็นทางการเท่าที่จำเป็น โดยอ้างเป้าหมายผลลัพธ์การเรียนรู้    แต่กิจการส่วนใหญ่ดำเนินการตามกติกาที่ไม่เป็นทางการ ที่ไม่ต้องรับผิดชอบต่อผลลัพธ์การเรียนรู้    ในรายงานเรียกว่า unwritten code of conduct    ที่เป็นไปตามพื้นฐานคุณธรรมในสังคม    เช่น ครูต้องจ่ายสินบนเพื่อเข้าทำงาน หรือเพื่อย้ายโรงเรียน    ครูกับนักการเมืองต่างตอบแทนกัน  โดยครูช่วยหาเสียงให้แก่นักการเมือง   และนักการเมืองช่วยย้ายครูให้มีตำแหน่งสูงขึ้น หรือย้ายไปทำงานในโรงเรียนที่สดวกสบายขึ้น    เขาเรียกปฏิสัมพันธ์แบบนี้ว่า personalized trust-based relationship   คือเป็นความสัมพันธ์แบบเชื่อถือกันเป็นส่วนตัว    ไม่ใช่แบบที่เชื่อถือความเป็นธรรมของระบบ    ระบบการศึกษามีลักษณะที่สมาชิกในระบบไม่เชื่อถือในความเป็นธรรม

เขาเล่าเรื่องราวในหลายประเทศ รวมทั้งในสหรัฐอเมริกาเอง ที่พฤติกรรมของคนในระบบการศึกษาสะท้อนข้อสรุปในย่อหน้าบน    ที่คนไทยเราก็คุ้นเคย 

ทั้งหมดนั้นนำไปสู่ระบบการศึกษาที่มีความรับผิดชอบต่ำ  และมีผลให้ผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนต่ำ    

บันทึกตอนนี้ว่าด้วยการเมืองด้อยคุณภาพ  มีผลร้ายต่อคุณภาพการศึกษา    ในบันทึกที่ ๑๓ จะว่าด้วยการเมืองคุณภาพสูง  ที่ก่อผลยกระดับคุณภาพการเรียนรู้    

วิจารณ์ พานิช

๒๙ ก.ค. ๖๒