ยุทธศาสตร์ชาติและทิศทางขับเคลื่อนการปฏิรูปท้องถิ่น2560

โดย สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย (สพท.)

6 พฤศจิกายน 2561

ขออนุญาตเล่าย้อนหลังไปสักหนึ่งปีเศษ ๆ คือช่วงต้นปี 2560 เป็น scoop คำถาม-คำตอบที่น่าสนใจมาก จากรายการ "มองรัฐสภา" ทางสถานีวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์รัฐสภา NBTสถานีวิทยุโทรทัศน์แห่งประเทศไทย กรมประชาสัมพันธ์ เมื่อวันจันทร์ที่ 13 มีนาคม 2560 เวลา 09.05 - 09.55 นาฬิกา ถือได้ว่ายังเป็น "คำถามฮอตการปกครองท้องถิ่นปัจจุบัน" ได้

ในหัวข้อ "ยุทธศาสตร์ชาติและทิศทางขับเคลื่อนการปฏิรูปท้องถิ่น" ร่วมกับ คุณชาลี เอียดสกุล สมาชิกสภาขับเคลื่อนปฏิรูปประเทศ ด้านการปกครองท้องถิ่น ผู้ดำเนินรายการโดย คุณสมาน งามโขนง 

ซึ่งเป็นการประชาสัมพันธ์ การจัดประชุมสัมมนาเชิงวิชาการฯ ของสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย ร่วมกับสำนักงานเทศบาลเมืองมหาสารคาม และมหาวิทยาลัยศิลปากร วันที่ 21 - 24 มีนาคม 2560 ณ โรงแรมมิราเคิล แกรนด์ คอนเวนชั่น หลักสี่ กรุงเทพฯ ประธานพิธีเปิดและปาฐกถาพิเศษ โดย ศาสตราจารย์พิเศษ พรเพชร วิชิตชลชัย ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ฝ่ายกฎหมาย นายสุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย รองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คนที่ 1 ดร.สุวิทย์ เมษินทรีย์ รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี และ เลขา ป.ย.ป. ศาสตราจารย์ มีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ นายอลงกรณ์ พลบุตร รองประธานสภาขับเคลื่อนปฏิรูปประเทศ คนที่ 1 นายพิศิษฐ์ ลีลาวชิโรภาส ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน เลขาธิการ ป.ป.ท. อธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และ ประธาน ก.ถ. สำนักปลัดกระทรวงมหาดไทย ฯลฯ

16 ประเด็นคำถามจากรายการมองรัฐสภา 

มันเป็นคำถามที่ตอบยากจริง ๆ หากไม่ใช่คนท้องถิ่นตอบยาก ขนาดคนท้องถิ่นเอง ก็มึนๆว่าอะไรคือปัญหา เพราะว่าที่ผ่านมามันถูกครอบงำ ปิดบังไปหมดเป็นคำถามโลกแตก ตอบยากมาก หากไม่ใช่คนท้องถิ่นจะตอบไม่ถูก

คำถามที่ (1)  อยากให้ช่วยอธิบายถึงอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน

อำนาจหน้าที่ ของ อปท.กำหนดให้ (1) หน้าที่ต้องปฏิบัติตาม กฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายในการบริหารท้องถิ่น และ (2) หน้าที่เลือกที่จะปฏิบัติตามความจำเป็นในแต่ละพื้นที่

แต่หน้าที่หลัก ของ อปท.ในปัจจุบันที่เห็นชัดเจนมีเพียง 2 ประการ คือ (1) หน้าที่การรักษาความสะอาดชุมชน เก็บขยะ และ (2) หน้าที่ป้องกันระงับอัคคีภัย ในการเฝ้าระวังเหตุ ไฟไหม้ ซึ่งปัญหาการจัดการขยะ เพียงเรื่องเดียว อปท.ก็ยังไม่สามารถบริหารจัดการได้ เนื่องจากการจัดการใดๆ ยังหวั่นการกระทบฐานเสียงของนักการเมืองท้องถิ่น อาทิ การขึ้นอัตราค่าจัดเก็บขยะ ตาม พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2560 ที่ยังไม่อาจปฏิบัติได้

สภาพความเป็นจริง ประชาชน ยังไม่ให้ความร่วมมือ ในการคัดแยกขยะ โดยเฉพาะในเขตพื้นที่ชนบท ยังมีการทิ้งขยะในแม่น้ำลำคลอง เผาขยะกันเอง โดยที่ อบต.ไม่อาจบริหารจัดการได้

ปัญหาว่า อปท ในประเทศไทย  เน้นการจัดทำบริการสาธารณะ  แต่ไม่ได้เน้นอำนาจในการปกครอง  ในการจัดทำบริการสาธารณะ มักถูกจำกัดด้วยเงื่อนไขทางกฎหมาย  หากภารกิจใดซ้ำซ้อนกับส่วนราชการอื่น  ก็ไม่สามารถกระทำได้  หากทำไป ก็จะถูกหน่วยงานตรวจสอบ สั่งให้ชี้แจงและอาจมีความผิดฐานกระทำเกินอำนาจหน้าที่หรือไม่มีอำนาจหน้าที่ ทำให้หน้าที่หลายเรื่องเป็นความต้องการตามบริบทของท้องถิ่น แต่ไม่สามารถกระทำได้  เพราะติดเงื่อนไขทางกฎหมาย เช่น งานกีฬา งานประเพณีวัฒนธรรม  หากจัดไม่ตรงวัน  ก็เท่ากับ กระทำการฝ่าฝืนมติ ครม. เป็นต้น

คำถามที่ (2)  มีการประเมินประสิทธิภาพในการทำงานของ อปท.หรือไม่  ใช้อะไรเป็นการชี้วัด

การประเมิน อปท.เป็นเพียงการประเมิน โดยชี้วัด จากงบประมาณ ที่ใช้ไปในการทำโครงการจริงบ้าง เท็จบ้าง  ใช้งบประมาณปะปนกันทั้งงบราชการ งบส่วนตัว งบบริจาค งบนอกงบประมาณ (เงินงบกลางที่ฝ่ายบริหารท้องถิ่นจัดหามา)  ตรวจสอบเพียงเอกสาร ที่จัดทำขั้นเพื่อให้มีตรวจสอบเท่านั้น แต่ไม่ได้ประเมินถึงหลักความคุ้มค่า หรือสมประโยชน์ ในการเบิกจ่าย การตรวจสอบก็เพียงเอกสาร ที่จัดทำขึ้นเพื่อให้มีตรวจสอบเท่านั้น แต่ไม่ได้ประเมินถึงหลักความคุ้มค่า หรือสมประโยชน์ ในการเบิกจ่ายเงิน

แม้จะมีการตรวจให้รางวัลลจากสถาบันพระปกเกล้า ในเรื่องธรรมาภิบาล ความโปร่งใส ก็ยังมีปัญหาในการตรวจสอบให้คะแนน เช่น เมื่อเร็ว ๆ นี้ ได้มีการถอดถอนรางวัล ในกรณีเทศบาลเมืองบ้านไผ่ ได้รับรางวัลดีเด่นด้านการป้องกันการทุจริต เพราะนายกเทศมนตรีมีปัญหาด้านจริยธรรม เป็นต้น

คำถามที่ (3)  ที่ผ่านมาเกิดปัญหาอะไรขึ้นใน อปท.จนเป็นหนึ่งในประเด็นที่ต้องมีการปฏิรูป

มันเป็นปัญหาเดิมๆซ้ำซากปัญหาเดิมของ อปท. ที่หมักหมมทับทวีปัญหาและอุปสรรคต่าง ๆ ที่ผ่านมา ทั้งจากองค์กรฝ่ายรัฐบาล และองค์กรเกี่ยวข้องอื่นที่เกี่ยวข้องเกิดขึ้นจากกระบวนการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การกำหนดและดำเนินนโยบายของรัฐบาลด้านการกระจายอำนาจ แรงต้านทานต่อต้านการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. จากภาคส่วนต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง ปัญหาจากพฤติกรรมในการปฏิบัติงานของ อปท.เอง มีนักวิชาการได้พยายามรวบรวมสรุปสาระสำคัญที่น่าสนใจของปัญหาที่หมักหมมมานาน อาทิเช่น

(1) รัฐไม่สามารถจะแบ่งสัดส่วนรายได้ให้ท้องถิ่นได้ถึงร้อยละ 35 ตามที่เคยตั้งเป้าไว้

(2) รัฐบาลยังไม่ยอมถ่ายโอนภารกิจในการให้บริการสาธารณะทุกอย่างให้แก่ท้องถิ่น โดยเฉพาะภารกิจที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณจำนวนมาก

(3) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่มีศักยภาพเพียงพอ

(4) ทัศนคติและค่านิยมของข้าราชการที่ว่าอยู่กับส่วนกลางและส่วนภูมิภาคดีกว่า มีศักดิ์ศรีสูงกว่า สังกัดในท้องถิ่น

(5) ท้องถิ่นยังไม่สามารถจัดเก็บรายได้เองเพียงพอ

(6) ปัญหาในเรื่องการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น

(6.1) มีแนวคิด (Conceptualization) ที่แตกต่างกันระหว่างความคิดที่ว่าเป็นองค์กรที่มีความอิสระหรืออยู่ในกำกับดูแลมากน้อยเพียงใด

(6.2) ปัญหาเชิงโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีการแบ่งแยกหน้าที่กันระหว่างระดับบนระดับล่างไม่ชัดเจน ระบบการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการปรับเปลี่ยน ขาดความสอดคล้อง การบริหารงานที่มีแนวโน้มเป็นราชการมากขึ้น จึงขาดความคล่องตัว มีปัญหาบุคลากร เช่นการแต่งตั้งไม่เป็นธรรม ข้าราชการท้องถิ่นไม่สามารถแสดงศักยภาพได้อย่างเต็มที่ ปัญหาวิธีปฏิบัติราชการส่วนใหญ่ขาดผู้มีความรู้ขาดประสบการณ์ผู้นำ เป็นต้น

(6.3) ปัญหาจากปัจจัยที่ส่งเสริมระบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาทิระบบปฏิรูป ระบบคลังท้องถิ่น ศักยภาพของท้องถิ่น

(6.4) ปัญหาจากสภาพแวดล้อม (Externals Factor) เช่น ภาคราชการ ในเรื่องการปฏิรูประบบราชการ การสร้างความเข้มแข็งให้กับระบบราชการภูมิภาค (CEO) การปฏิรูปวิธีปฏิบัติราชการ ภาคการเมืองในเรื่องการถูกแทรกแซงด้วยการเมืองระดับชาติ นโยบายรัฐบาล ในเรื่องนโยบายลักษณะมุ่งดำเนินการ กับประชาชนโดยตรงที่กำหนดเป็นวาระแห่งชาติ เช่น นโยบายด้านการศึกษา ด้านสุขภาพ เป็นต้น รวมถึง ขาดความชัดเจนในการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

(6.5) ปัญหาการบริหารแผนการกระจายอำนาจ ได้แก่ การขาดเอกภาพในการมองเห็นทั้งระบบก่อนถ่ายโอน การแก้ปัญหาที่เป็นเวลา การแก้ปัญหาระดับจังหวัด การมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมาก การมีปัจจัยแทรกซ้อนอื่น ๆ ที่ไม่สามารถควบคุมได้ นอกจากนี้ยังมีการเสนอแนวคิดและทฤษฎีเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นทั้งในประเทศและต่างประเทศ เช่น ประเทศญี่ปุ่น และประเทศฝรั่งเศส เพื่อเป็นการเปรียบเทียบ

คำถามที่ (4) ปัญหาใหญ่คือ การทุจริตคอรัปชั่นของ อปท.

การคอรัปชั่นมิได้เกิดขึ้นแค่ อปท. แต่คอรัปชั่นมีมานานแล้ว เพียงแต่อยู่ในรูปแบบต่าง ๆ และไม่เป็นตัว เพราะการตรวจสอบหรือความใกล้ชิดไม่เหมือน อปท. ซึ่ง อปท.มีจำนวนมาก และเป็นหน่วยงานที่เน้นการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนน ประปา ไฟฟ้า เป็นหลัก อปท.เกิดขึ้นเพียงไม่กี่ปี การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานจึงมีความสะดวกต่อประชาชนใน อปท. นั้นเป็นอย่างมาก นี่คือ การกระจายอำนาจออกไปให้ อปท.ทำที่ได้ผลดีเป็นรูปธรรม ในทางกลับกันหน่วยตรวจสอบ หรือการตรวจสอบก็ยังไม่ครอบคลุมทุกพื้นที่ของ อปท. จึงเกิดภาพการคอรัปชั่นแบบเหมือนกับบ้านเมืองไม่มีกฎหมาย

คำถามที่ (5) วิธีแก้ไขปัญหาการทุจริตคอรัปชั่น

1. เราต้องสร้างให้ประชาชนใน อปท. นั้นได้มีความรู้ ในเรื่องการตรวจสอบ การทำงานและให้ความสำคัญกับการตรวจสอบของประชาชน

2. การสร้างองค์คณะของผู้บริหารท้องถิ่น แต่ละ อปท. ต้องกำหนดให้ชัดเจนเลยว่า จะเอารูปแบบใด เช่น เมืองพัทยา กทม.

3. การยุบรวม ควบรวม ไม่ใช่ทางแก้ปัญหา เพราะตราบใดที่โครงสร้าง อปท.ในเรื่องบุคคลให้อำนาจผู้บริหารมีอำนาจเปิดกรอบอัตรากำลัง และจ้างเหมาแรงงาน เพื่อหลีกเลี่ยงจ่ายเงินประกันสังคม ควรกำหนดให้ชัดเจนว่าใน อปท.หนึ่งจะมีการจ้างเหมาแรงงานได้กี่คนหรือกี่ตำแหน่ง เพราะการหลีกเลี่ยงการจ้างเหมาบริการ เป็นการใช้เงินไม่ถูกวิธีการ เป็นช่องทางทำให้ผู้บริหารเรียกเงินค่าเข้าทำงาน

คำถามที่ (6)  ทั้ง สปช.และสปท.เสนอประเด็นและแนวทางในการปฏิรูป อปท.ไว้อย่างไร

ในประเด็นการสัมมนาของสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย ถือเป็นการสัมมนาท้องถิ่นในระยะเปลี่ยนผ่าน พ.ศ. 2560 เพราะ “กำลังอยู่ในห้วงเวลาของการปฏิรูป”

จุดเริ่มต้นของแนวคิดสัมมนามาจากในทุกรอบต้นปีของทุกปีสมาคม ชมรม องค์กรต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่นหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มักจะจัดการสัมมนาประจำปีขึ้นในหลาย ๆ กลุ่มหลายองค์กร ปีนี้ พ.ศ. 2560 ก็เช่นกัน ในกรอบความคิดนี้ผู้เขียนเห็นว่าในช่วงนี้เป็นช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่สำคัญยิ่งสำหรับท้องถิ่น เป็นการวัดอนาคตของท้องถิ่นก็ว่าได้ เพราะในฟากหนึ่งฝั่งรัฐบาลก็ได้เดินหน้าการปฏิรูปประเทศอย่างขะมักเขม้น มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2557 โดยเฉพาะ “การปฏิรูปท้องถิ่น” ซึ่งแทบจะเรียกได้มีแสนลำบาก ล้มลุกคลุกคลาน จาก “สภาปฏิรูปแห่งชาติ” (สปช.)มาสู่ “สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ” (สปท.) ในปัจจุบัน

นับแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ได้เกิด พรบ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และต่อมาเป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้ส่งผลให้เกิดความเปลี่ยนแปลงหลายประการต่อ อปท.ในประเทศไทย โดยเฉพาะกระบวนการกระจายอำนาจช่วงหลัง พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา เกิดแนวทาง “การปกครองส่วนท้องถิ่นในยุคใหม่” ขึ้น ที่แตกต่างไปจากการปกครองส่วนท้องถิ่นในช่วงก่อนหน้า แม้ว่าจะมีนักวิชาการค้านว่าเป็นเพียงการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเท่านั้น ในทางความเป็นจริงยังไม่ถือว่าเป็นการกระจายอำนาจโดยแท้จริง แน่นอนว่า คำกล่าวนี้เหมาะสมยิ่งนักใน “ช่วงระยะเวลาเปลี่ยนผ่าน” ในขณะนี้ที่กำลังมีการแก้ไขปรับปรุงอยู่ นั่นหมายความว่าความเป็นประชาธิปไตย การดำเนินนโยบายด้านการกระจายอำนาจสู่การปกครองส่วนท้องถิ่น ในอดีตที่ผ่านมาคงจะได้แก้ไขกันในตอนนี้นั่นเอง

คำถามที่ (7) เท้าความปฏิรูปท้องถิ่น

จากประเด็นปัญหาข้างต้น การปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นดังกล่าว ช่วงหลังครั้งที่ 1 ได้แก่ “สภาปฏิรูปแห่งชาติ” (สปช.) ในช่วงปี พ.ศ. 2557-2558 ซึ่งไม่เป็นผลสำเร็จ ได้ถูกยกเลิกไป ขอเท้าความสรุปสักหน่อยเกี่ยวกับท้องถิ่น แม้ว่าจะมีบทบัญญัติที่เป็นการปฏิรูป อปท. ที่เป็นระบบสากลและเป็นการกระจายอำนาจที่ยั่งยืนหลายประการ

(1) การเปลี่ยนชื่อ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” (อปท.) เป็น “องค์กรบริหารท้องถิ่น” (อบท.)

(2) การให้องค์กรบริหารท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักและการยึดหลัก “การแข่งขัน” (contestability) ของการจัดบริการสาธารณะโดยกำหนดให้องค์กรบริหารท้องถิ่นของไทยต้องเป็นหน่วยงานหลัก

(3) การขยายอำนาจหน้าที่การจัดบริการสาธารณะเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมองค์กรบริหารท้องถิ่น

(4) การกำหนดขนาดขององค์กรบริหารท้องถิ่นที่สอดคล้องกับภารกิจและศักยภาพโดยองค์กรบริหารท้องถิ่นในอนาคตต้องมีขนาดที่เหมาะสมและสอดคล้องกับภารกิจ

(5) การเพิ่มบทบาทการจัดการและความร่วมมือเชิงพื้นที่และภารกิจการเพิ่มบทบาทการจัดการและความร่วมมือเชิงพื้นที่และภารกิจ คือ การส่งเสริมให้เกิดการบริหารและความร่วมมือที่ไม่ยึดติดกับเขตการปกครอง (Territory) และไม่ยึดตามอำนาจหน้าที่/กลไกที่ตายตัวของหน่วยงาน (Authority and Functional Based)

(6) การสร้างรูปแบบองค์กรบริหารท้องถิ่นที่หลากหลายมากขึ้นโดยเสนอให้มีรูปแบบองค์กรบริหารท้องถิ่นที่มีความหลากหลายมากขึ้นกว่ารูปแบบฝ่ายสภา – ฝ่ายบริหารที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนที่เป็นรูปแบบหลัก

(7) การสร้างระบบการบริหารงานภายในขององค์กรบริหารท้องถิ่น ตามหลักธรรมาภิบาล โดยคำนึงถึงดุลยภาพระหว่างความมีอิสระและมาตรฐาน

(8) การบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นตามหลักคุณธรรม คือ

(8.1) ให้เปลี่ยนแปลงสถานะจาก “ข้าราชการและพนักงานส่วนท้องถิ่น”ให้เป็น “ข้าราชการส่วนท้องถิ่น” โดยให้สามารถย้ายหรือสับเปลี่ยนสังกัดระหว่างองค์กรบริหารท้องถิ่นต่างรูปแบบได้

(8.2) ให้มีองค์กรกลางบริหารงานบุคคลขององค์กรบริหารท้องถิ่นทุกรูปแบบทั้งในระดับชาติและท้องถิ่น ให้เหลือเพียงคณะกรรมการกลางฯ หรือคณะกรรมการจังหวัดฯ ชุดเดียวที่ดูแลการบริหารงานบุคคลขององค์กรบริหารท้องถิ่นทุกรูปแบบ

(8.3) ให้มีคณะกรรมการแต่งตั้งข้าราชการส่วนท้องถิ่นตามระบบคุณธรรมในแต่ละจังหวัดเพื่อคุ้มครองการแทรกแซงการโยกย้ายที่ไม่เป็นธรรม

(9) การจัดทำประมวลกฎหมายท้องถิ่น

(10) การกำกับดูแลองค์กรบริหารท้องถิ่นอย่างเท่าที่จำเป็นเพื่อ คุ้มครองประโยชน์สาธารณะ โดยไม่กระทบหลักความเป็นอิสระขององค์กรบริหารท้องถิ่น

(11) การเปิดโอกาสให้มีสมัชชาพลเมืองตามความเหมาะสมและ ความต้องการของท้องถิ่นแนวคิดและข้อเสนอการตั้งสภาหรือสมัชชาที่มีตัวแทนของประชาชนทุกภาคส่วนเพื่อดำเนินงานติดตาม ตรวจสอบ และให้ข้อเสนอแนะแก่สภา-ผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง

คำถามที่ (ุ8)  ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนมติได้บัญญัติเรื่องการปฏิรูป อปท.ไว้อย่างไรบ้าง

หน้าตาของการปฏิรูปท้องถิ่นจาก “สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ” (สปท.) ในปัจจุบัน

ขณะนี้อยู่ระหว่างการดำเนินการโดยสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ในการพิจารณากำหนดหลักเกณฑ์และแนวทางให้สอดคล้องกับการกระจายอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในบริบทของไทย (Thai Context) การดำเนินการปฏิรูปท้องถิ่นตามหลักการกระจายอำนาจจะเชื่อมโยงไปถึงการเลือกตั้งท้องถิ่นที่จะต้องเกิดขึ้น ตามทิศทางที่รัฐธรรมนูญใหม่กำหนด ซึ่งผู้ที่เกี่ยวข้องกับ อปท. ทุกภาคส่วน ทั้งฝ่ายทางการเมืองท้องถิ่น ฝ่ายข้าราชการประจำ รวมทั้งราชการ หรือเอกชนอื่นใดจะต้องให้ความสนใจและติดตามอย่างใกล้ชิด ในสาระสำคัญ ดังนี้

(1) การปฏิรูปรูปแบบ โครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป โดยกำหนดให้มีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบโครงสร้างใหม่ เป็น 2 รูปแบบ คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัดและเทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด

(2) ปฏิรูปการเข้าสู่ตำแหน่ง การดำรงตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่ง ของผู้บริหารและสมาชิกสภาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง โดยกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามเพิ่มเติมจากของเดิม

(3) ปฏิรูปหน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยปฏิรูปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละรูปแบบให้มีหน้าที่และอำนาจชัดเจนยิ่งขึ้นเพื่อไม่ให้เกิดความซ้ำซ้อน โดยแบ่งอำนาจหน้าที่ตามรูปแบบและลำดับชั้นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด และเทศบาล(เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง เทศบาลนคร)

(4) ปฏิรูปการเงิน การคลัง และการงบประมาณ การพัฒนารายได้ การจัดเก็บรายได้ การจัดทำงบประมาณรายรับ-รายจ่าย การรักษาวินัยการเงินการคลัง ให้มีศักยภาพในการดูแลประชาชนพื้นที่เพื่อแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนโดย

(4.1) การพัฒนารายได้ การจัดเก็บรายได้โดยการเพิ่มฐานภาษีใหม่ๆ

(4.2) การจัดทำงบประมาณรายรับ-รายจ่าย ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำรายรับ-รายจ่ายในระบบฐานข้อมูลสารสนเทศ โดยเชื่อมโยงแผนพัฒนาท้องถิ่น ระบบงบประมาณ ระบบการเบิกจ่ายเงิน ระบบบัญชี ให้สอดรับกัน

(4.3) การรักษาวินัยการเงินการคลัง ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำงบประมาณแบบสมดุลโดยให้จัดทำประมาณการรายจ่ายเท่ากับรายรับที่มีหรือน้อยกว่ารายรับที่มี จัดให้มีเงินสะสมและเงินสำรองคงคลัง เพื่อรักษาเสถียรภาพการเงินการคลังในภาพรวมของประเทศ

(4.4) กำหนดมาตรการหรือแนวทางการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริตประพฤติมิชอบในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมุ่งเน้นการสร้างธรรมาภิบาลในการบริหารงาน และส่งเสริมการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนในการตรวจสอบ เฝ้าระวัง เพื่อสกัดกั้นมิให้เกิดการทุจริตประพฤติมิชอบ

(5) ปฏิรูปการจัดบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะ กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรควบรวมกันเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะภายในเขตพื้นที่

(6) ปฏิรูปการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยกำหนดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น หรือการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีสิทธิตัดสินใจในเรื่องต่างๆ ที่เกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากรภายในท้องถิ่น หรือกรณีซึ่งจะส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชน

(7) ปฏิรูปการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามหลักการปกครองตนเองของท้องถิ่น (Local self – government)

คำถามที่ (9)  ส่วนตัวมองว่าประเด็นที่ สปท.และร่าง รธน.บัญญัติให้ต้องปฏิรูปครอบคลุมปัญหาที่เกิดขึ้นใน อปท.หรือยัง  มีข้อเสนอใดเพิ่มเติมหรือไม่

ที่ผ่านมา ปัญหาในการบริหารงาน อปท. งบประมาณ ถูกใช้จ่ายไปในการบริหารงานบุคคล การตกแต่ง สร้างสนง. มีสิ่งอำนวยความสะดวก รถยนต์ แอร์ ใน สนง. หรู ใหญ่กว่า ที่ว่าการอำเภอ แต่ขาดการพัฒนาพื้นที่ที่รับผิดชอบ ประชาชน ได้รับการช่วยเหลือจากส่วนกลาง ในด้านสวัสดิการ เป็นส่วนใหญ่ แล้ว จึงคิดว่าไม่จำต้องพึ่ง อปท.

ปัญหาการใช้งบประมาณ ไม่คุ้มค่ากับการจัดสรรเงินภาษีไปให้ งบพัฒนาไม่ถึงประชาขน ไม่อาจแก้ปัญหาความเดือดร้อนให้ประชาชนได้

ประเด็นการปฏิรูป ยังไม่ตรงตามปัญหาที่แท้จริง  เพราะไปอ้างอิงสภาพปัญหาที่ยังผิดหลงประเด็น อาทิ การอ้างบุคลากรไม่เพียงพอ งบประมาณไม่เพียงพอ อำนาจหน้าที่ไม่ครอบคลุม ฯลฯ ซึ่งเป็นการมองโครงสร้าง ท้องถิ่น ที่ใหญ่เกินไป ไม่ตรงตามบริบทของแต่ละพื้นที่ หากจะหาข้อมูลสภาพปัญหาจริง ควรจะต้องลงสุ่มดูแต่ละ ท้องถิ่น ถึงจะรู้สภาพปัญหาที่ ควรปฏิรูปที่แท้จริง

การเสนอแนวทางปฏิรูป อปท.ไว้ 2 รูปแบบ นั้น เหมาะสม และคุ้มค่า ในการบริหารงบประมาณของประเทศไทย เพราะการลดค่าใช้จ่ายประจำ ที่มีมากเกินไป ควรงบประมาณด้าน บริหารบุคลากร ให้คุ้มค่ากับเงินภาษี ประชาชน อย่างเช่น ข้าราชการอำเภอ ที่มีบุคลากรน้อย แต่สามารถทำงานให้ประชาชน ครอบคลุมได้ทั้งอำเภอ

คำถามที่ (10)  ถือเป็นโจทย์ยากไปหรือไม่  ถ้าจะปฏิรูปให้สำเร็จ

  จึงถือเป็นโจทย์ที่แก้ยากยิ่งในระยะเปลี่ยนผ่าน เพราะ เรื่องท้องถิ่นมีผลกระทบโดยตรงกับประชาชน โดยเฉพาะในเรื่อง การจัดบริการสาธารณะ (Public service) นอกจากนี้ ยังมีกลุ่มต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่นหลายกลุ่มที่มีประโยชน์ได้เสีย (Stake holders) ทำให้การตรากฎหมายที่ไปกระทบกลุ่มต่าง ๆ เหล่านั้นก็มักจะถูกคัดค้าน ต่อต้าน เป็นธรรมดาฉะนั้น ต้องใช้ระยะเวลาในการชี้แจง ทำความเข้าใจ แม้ว่า คสช. อาจใช้อำนาจเบ็ดเสร็จตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 44 ไปบ้างก็ตาม

          ยกตัวอย่างเช่น การควบรวม หรือการยุบรวม อปท. รวมทั้งการยกฐานะเปลี่ยนแปลง อบต. เป็นเทศบาล อาจมีมาตรการ “เชิงบังคับ” บ้าง แทนที่จะใช้มาตรการ “เชิงสมัครใจยินยอม” เป็นต้น

คำถามที่ (11)  อยากให้พูดถึงที่มาของการจัดเสวนาเรื่องยุทธศาสตร์ชาติและทิศทางการขับเคลื่อนการปฏิรูป อปท.  วันเวลาที่จะจัด รูปแบบการเสวนา วิทยากรสำคัญ และคนที่สนใจเข้าร่วมต้องทำอย่างไร

ในประเด็นการปฏิรูปท้องถิ่น ถือเป็นประเด็นที่ทุกภาคส่วนต้องเฝ้าติดตามจากสาระประเด็นข้างต้นสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย จึงได้จัดสัมมนาเชิงวิชาการขึ้นในหัวข้อ เรื่อง “ยุทธศาสตร์ชาติและทิศทางการขับเคลื่อนการปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ณ โรงแรมมิราเคิล แกรนด์ คอนเวนชั่น หลักสี่ กรุงเทพฯ ระหว่างวันที่ 21-24 มีนาคม 2560 ซึ่งมีการเชิญบรรดานักวิชาการและนักปฏิบัติแวดวงที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปท้องถิ่นอย่างครบถ้วนมากกว่าการจัดการสัมมนาในครั้งใด ๆ ที่ผ่านมา อาทิ ท่านพรเพชร วิชิตชลชัย ประธาน สนช. ท่านสุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย รองประธานคนที่ 1 ท่านวัลลภ พริ้งพงษ์ ประธานคณะอนุกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ท่านมีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ท่านดร.วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ราชบัณฑิตยสถาน ประธานคณะกรรมการบริหารราชการแผ่นดินเชิงยุทธศาสตร์ ท่านอลงกรณ์ พลบุตร รองประธานสภาขับเคลื่อนปฏิรูปประเทศ คนที่ 1 ท่านจรินทร์ จักกะพาก อธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ท่านดร.สุวิทย์ เมษินทรีย์ รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี/เลขานุการคณะกรรมการบริหารราชการแผ่นดินตามกรอบการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติและการสร้างความสามัคคีปรองดอง (ป.ย.ป.) ท่านพงศ์โพยม วาศภูติ ประธานคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) ท่านณรงค์ เชื้อบุญช่วย ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฯลฯ เป็นต้น

คำถามที่ (12)  ยุทธศาสตร์ชาติมีความสำคัญอย่างไรต่อการปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ยุทธศาสตร์ชาติ มีความสำคัญ ในด้านการบูรณาการเชิงพื้นที่ ในการจัดทำแผนท้องถิ่น ชุมชน ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ของประเทศ จะทำให้แผนพัฒนาประเทศเชื่อมโยงกัน

เพราะในการจัดทำแผนบูรณาการเชิงพื้นที่ ก็คือ “เรื่องการปฏิรูปท้องถิ่น” ที่ท้องถิ่นต้องศึกษา แผนยุทธศาสตร์ชาติให้เข้าใจอย่างถ่องแท้ เพื่อให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน

เนื่องจากร่างรัฐธรรมนูญฯ ได้กำหนดให้ ครม. ชุดต่อไปที่จะมาจากการเลือกตั้ง จะต้องจัดทำร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ ให้สอดคล้องกับ “ยุทธศาสตร์ชาติและแผนพัฒนาต่างๆ” (มาตรา 142) และจัดทำนโยบายที่จะแถลงต่อรัฐสภา ให้สอดคล้องกับ “หน้าที่ของรัฐ แนวนโยบายแห่งรัฐ และยุทธศาสตร์ชาติ” (มาตรา 162)

นั่นคือ “ยุทธศาสตร์ชาติ” จะเป็นกรอบอย่างหนึ่งในการจัดทำนโยบายและการจัดสรรงบประมาณของรัฐบาลชุดต่อๆ ไปนั่นเอง

ร่างรัฐธรรมนูญฯ ฉบับที่ได้มีการออกเสียงประชามติ เมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2559 (ร่างรัฐธรรมนูญ29มีนาคม2559 ฉบับคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ นายมีชัย) กำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า ครม. ชุดต่อๆ ไป จะต้องเขียนนโยบายและจัดทำร่าง พ.ร.บ.งบประมาณฯ ให้สอดคล้องกับ “ยุทธศาสตร์ชาติ”

“ยุทธศาสตร์ชาติ” คืออะไร และจะมีหน้าตาเป็นอย่างไรนั้น ตามร่างรัฐธรรมนูญฯ ได้เขียนอธิบายเรื่องยุทธศาสตร์ชาติไว้ในมาตรา 65 ว่า หมายถึง “เป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาลเพื่อใช้เป็นกรอบในการจัดทำแผนต่างๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกันเพื่อให้เกิดเป็นพลังผลักดันร่วมกันไปสู่เป้าหมายดังกล่าว”

“การจัดทำ การกำหนดเป้าหมาย ระยะเวลาที่จะบรรลุเป้าหมาย และสาระที่พึงมีในยุทธศาสตร์ชาติ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ทั้งนี้ กฎหมายดังกล่าวต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทุกภาคส่วนอย่างทั่วถึงด้วย

“ยุทธศาสตร์ชาติ เมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับได้”

มาตรา 65 รัฐพึงจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาลเพื่อใช้เป็นกรอบในการจัดทำแผนต่าง ๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกันเพื่อให้เกิดเป็นพลังผลักดันร่วมกันไปสู่เป้าหมายดังกล่าว

การจัดทำ การกำหนดเป้าหมาย ระยะเวลาที่จะบรรลุเป้าหมาย และสาระที่พึงมีในยุทธศาสตร์ชาติ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ทั้งนี้ กฎหมายดังกล่าวต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทุกภาคส่วนอย่างทั่วถึงด้วย

ยุทธศาสตร์ชาติ เมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับได้

มาตรา 275 ให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีกฎหมายตามมาตรา 65 วรรคสอง ให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งร้อยยี่สิบวันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ และดำเนินการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่กฎหมายดังกล่าวใช้บังคับ

คำถามที่ (13)  อปท.เตรียมตั้งรับอย่างไรกับยุทธศาสตร์ชาติหรือแนวทางปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

          ในการเตรียมรับยุทธศาสตร์ชาติของท้องถิ่นนั้น เป็นเรื่องยากมาก ๆ เพราะ ปัญหากลุ่มคัดค้านจากผู้มีส่วนได้เสียที่หลากหลาย การประสานประโยชน์ หรือ “การปรองดอง”  จึงเป็นสิ่งที่จำเป็น อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

คำถามที่ (14)  คาดหวังกับการสัมมนาครั้งนี้อย่างไร

คาดว่าจะเป็นการสร้างความรู้ความเข้าใจแก่บุคลากรท้องถิ่น ซึ่งมีหลากหลายทั้งฝ่ายประจำ ฝ่ายการเมือง รวมทั้ง นักวิชาการ ประชาชนทั่วไป ได้ทราบทิศทาง แนวทางในการปฏิรูปท้องถิ่นในระยะเปลี่ยนผ่าน

คำถามที่ (15)  คิดว่าประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการปฏิรูป อปท.หรือยุทธศาสตร์ชาติที่เกี่ยวข้องกับ อปท. ได้อย่างไร

          ประชาชนต้องสนใจเข้ามามีส่วนร่วม (People Participation) เพราะ ผลประโยชน์ทั้งหลายตกโดยตรงต่อประชาชนทั้งหมด ประชาชนเท่านั้นที่ได้รับผลดีจากการปฏิรูปท้องถิ่นในครั้งนี้ทั้งนี้เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนสืบลูกสืบหลานไปตลอดกาล (Sustainable Development)

          มีส่วนร่วมในทางการเมือง การสมัครรับเลือกตั้ง การลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง ร่วมเป็นประชาคม ตรวจสอบการทำงาน อปท.  ฯลฯ

คำถามที่ (16)  ประชาชนจะได้อะไรจากการปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

          ผลที่ได้มีสองประการเท่านั้น คือ (1) การจัดบริการสาธารณะ (Best & Efficiency Public Service) ที่มีประโยชน์ถึงมือประชาชนอย่างมีประสิทธิภาพ และทั่วถึง และ (2) ประชาชนมีความพึงพอใจ (People Satisfying) ท้องถิ่นมีความเจริญก้าวหน้าทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ที่จะส่งผลเป็นภาพรวมของประเทศที่เจริญก้าวหน้าสู่สังคมโลกนั่นเอง