การเปลี่ยนมหาวิทยาลัยของรัฐ เป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ

การเปลี่ยนมหาวิทยาลัยของรัฐ ไปเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ

             มหาวิทยาลัยในกำกับ หมายถึง มหาวิทยาลัยมีอิสระจากอำนาจรัฐ บุคคลหรือองค์กรของมหาวิทยาลัยจะต้องตรวจสอบอย่างสม่ำเสมอ เพื่อไม่ให้มหาวิทยาลัยและนักวิชาการกลายเป็นผู้ทำอะไรก็ได้ตามอำเภอใจ โดยมีลักษณะที่สำคัญอย่างน้อย 4 ประการ (วิจิตร ศรีสะอ้าน อ้างในทบวงมหาวิทยาลัย, 2545)

            ประการที่หนึ่ง อิสระในการบริหารงานวิชาการให้สอดคล้องรองรับกับภารกิจของมหาวิทยาลัย นั่นก็คือ ลักษณะการบริหารต้องเกื้อกูลต่อกระบวนการหาความรู้และสร้างความคิดโดยอิสระของนักวิชาการ (การวิจัย การค้นคว้าหาความจริง การเรียนการสอน กระบวนการถ่ายทอดและการวัดผล จนท้ายที่สุดคือการให้ปริญญา) รวมถึง การให้บริการแก่สังคม การทำนุบำรุงศิลปวัฒธรรม เป็นต้น อิสระในการดำเนินงานการเหล่านี้จะมีขึ้นไม่ได้ถ้าหากมหาวิทยาลัยนักวิชาการยังต้องรับคำสั่งคำบัญชาจากภายนอกและหากเป็นเช่นนี้การศึกษาระดับสูงสุดซึ่งเน้นการแสวงหาองค์ความรู้ใหม่และการเผยแพร่ความรู้ก็จะไม่ต่างจากศูนย์ฝึกอบรมทั่วไป

            ประการที่สอง เมื่อการดำเนินการเพื่อให้ภารกิจสำเร็จโดยมีอิสระในตัวเองแล้ว เครื่องมือและวิธีการอื่นๆ โดยเฉพาะเรื่องการได้ทรัพย์สินและการเงินต้องมีอิสระ และถ้าไม่มีอิสระเสียแล้วภารกิจประการแรกที่สำคัญที่สุดก็จะไมมีทางเป็นอิสระได้

             ประการที่สาม อิสระในตัวนักวิชาการในมหาวิทยาลัย กล่าวคือ เมื่อมีผลงานในการคิดค้นและเผยแพร่จนเป็นที่ยอมรับ ก็ต้องได้รับการยอมรับโดยไม่ต้องคอยมองว่า องค์ความรู้ที่คิดค้นและเผยแพร่จนเป็นที่ยอมรับ ก็ต้องได้ทรัพย์สินและการเงินต้องมีอิสระ และถ้าไม่มีอิสระเสียแล้วภารกิจประการแรกที่สำคัญที่สุดก็จะไม่ทางเป็นอิสระได้

            ประการสุดท้าย อิสระที่จัดองค์กรและกระบวนการภายในมหาวิทยาลัยให้เกื้อกูลต่อภารกิจให้มากที่สุด มหาวิทยาลัยต้องอิสระที่จะจัดโครงสร้างองค์กรและระดมทรัพยากรมาดำเนินภารกิจต่างๆ ของมหาวิทยาลัยอย่างเต็มที่ เมื้อค้นคิดพบแล้ว ความจำเป็นขององค์กรบางแห่งก็อาจยุบเลิกได้ เรียกอิสระนี้ว่า อิสระในการจัดโครงสร้าง นอกจากความเป็นเอกเทศ (autonomy) นั้น อาจเป็นเพียงอิสระตามกฎหมายซึ่งสามารถยกเลิกเพิกถอนหรือเปลี่ยนแปลงเมื้อใดก็ได้

            นอกจากนี้ ศาสตราจารย์ ดร.เทียนฉาย กีระนันท์ (2542) อดีตอธิการบดีจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้กล่าวถึงมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐว่า เป็นมหาวิทยาลัยที่เป็นนิติบุคคลที่ไม่ใช่ส่วนราชการและไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ เป็นองค์กรสาธารณะไม่แสวงหากำไรที่เรียกว่า public corporate เป็นมหาวิทยาลัยที่มีการจัดวางระบบงานเอง มีระเบียบกฎเกณฑ์ในการปฏิบัติของตนเอง โดยมีความเป็นอิสระ เช่นเดียวกับที่ ศาสตราจารย์ ดร.กฤษณพงศ์ กีรติกร (2544) อดีตอธิการบดีมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี และอดีตเลขาธิการคณะกรรมการการอุดมศึกษาได้กล่าวว่า เป็นกระบวนการเอาความเป็นราชการออกจากการบริหารที่เรียกว่า Debureaucratisation มีการดำเนินการที่เหมือนบริษัท แต่ยังคงเป็นมหาวิทยาลัยของรัฐ ซึ่งรัฐจึงต้องเกื้อหนุน

            การบริหารงานบุคคลของมหาวิทยาลัยในกำกับ ทบวงมหาวิทยาลัย (2536) ได้อธิบายว่าบุคลากรมหาวิทยาลัยเรียกว่า “พนักงานมหาวิทยาลัย” มีฐานะเป็นพนักงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ภายใต้กฎหมายของมหาวิทยาลัย ไม่ใช่ข้าราชการ ไม่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม สามารถใช้ตำแหน่งของวิชาการเป็นคำนำหน้านามได้ รวมทั้งเครื่องราชอิสริยากภรณ์ตามตำแหน่ง ได้รับเงินเดือนที่สูงกว่าในปัจจุบัน แต่ไม่ควรต่ำกว่ารัฐวิสาหกิจ สามารถแข่งขันได้ในตลาดแรงงาน โดยจะได้รับตามความสามารถและภาระงานซึ่งพิจารณาตามคุณภาพและปริมาณงานวิจัย ดังนั้นอาจารย์แต่ละคนเงินเดือนไม่ควรเท่ากัน สำหรับระบบบัญชีเงินเดือนควรแยกระหว่างบุคลากรสายวิชาชีพและสายปฏิบัติการ ทั้งนี้ทุกมหาวิทยาลัยจะใช้บัญชีเงินเดือนเดียวกันในระยะ 3 ปีแรกของการเปลี่ยนระบบ การกำหนดประโยชน์เกื้อกูลจะต้องไม่ต่ำกว่าที่ควรได้รับ งบสวัสดิการของมหาวิทยาลัยในแต่ละปี ควรขอจัดสรรงบประมาณจำนวนร้อยละ 25 ของค่าใช้จ่ายหมวดเงินเดือน

             แนวปฏิบัติในการบริหารงานบุคคลของมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐบาล สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัย (2541) กำหนดหลักการ ไว้ดังนี้

             1.  ระบบบริหารงานบุคคลของมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐบาล ต้องเป็นระบบที่ดึงดูดบุคลากรที่มีความสามารถ รวมทั้งสามารถรักษาคนดีไว้ได้

             2.  การกำหนดอัตราเงินเดือน ให้สภามหาวิทยาลัยเป็นผู้กำหนดบัญชีอัตราเงินเดือน เป็นการเฉพาะของแต่ละมหาวิทยาลัย และมีระบบการประเมินที่คำนึงถึงคุณสมบัติและภาระงานเป็นสำคัญ

             3.  การกำหนดผลประโยชน์และสวัสดิการ พนักงานของมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐบาล จะได้รับสิทธิประโยชน์เกื้อกูลรวมกันแล้วจะไม่น้อยกว่าระบบราชการ เช่น ไม่มีระเบียบบำเหน็จบำนาญ แต่มีระบบกองทุนเลี้ยงชีพแทน เป็นต้น ทั้งนี้แต่ละมหาวิทยาลัยอาจมีวิธีการที่แตกต่างกันออกไป

             4.  การกำหนดเงื่อนไขการจ้างและกลไกการประเมิน การคัดเลือกการจ้าง เงื่อนไขการปฏิบัติงานและการประเมินผลการทำงานเป็นอำนาจหน้าที่ของมหาวิทยาลัย โดยสภามหาวิทยาลัยจะกำหนดเกณฑ์และแนวปฏิบัติขึ้น อย่างไรก็ตาม การบรรจุและแต่งตั้งบุคลากรในระบบเดิม หรือบุคคลทั่วไปเข้าสู่ระบบใหม่ต้องคำนึงถึงคุณภาพและประสิทธิภาพของการปฏิบัติงานเป็นสำคัญ ดังนี้

                 4.1  การจ้าง มหาวิทยาลัยอาจกำหนดหลักเกณฑ์การจ้างได้ตามความเหมาะสมของแต่ละมหาวิทยาลัย เช่นการกำหนดอายุสัญญาการทดลองงานและการประเมินเข้าสู่ตำแหน่ง

                 4.2  การประเมินผลการปฏิบัติงาน ควรจัดทำเป็นประจำอย่างต่อเนื่องให้ได้บุคลากรที่มีประสิทธิภาพปฏิบัติงานมหาวิทยาลัย ในการประเมินควรยึดหลักการ 4 ประการ คือ

                        1) วิธีการประเมินต้องโปร่งใสตรวจสอบได้และเป็นธรรม

                        2) กลไกการประเมินควรใช้องค์คณะบุคคลทั้งภายในและภายนอก

                        3) ผลของการประเมินต้องนำไปพัฒนาและปรับปรุงเพื่อให้ได้คุณภาพ

                        4) กฎเกณฑ์การดำเนินการต้องเป็นไปอย่างถูกต้องและเหมาะสม

            5. การถ่ายโอนเข้าสู่ระบบใหม่

                 5.1  ให้มีคณะกรรมการประเมินศักยภาพบุคคลขึ้น เป็นการเฉพาะภายใต้เงื่อนไขที่สภามหาวิทยาลัยกำหนด

                 5.2  ให้สภามหาวิทยาลัยกำหนดภาระงานใหม่ และอัตราค่าตอบแทนที่ขึ้นอยู่กับคุณวุฒิและภาระงานโดยการจ่ายตามบัญชีอัตราเงินเดือนที่กำหนดขึ้นใหม่

            6. ตำแหน่งทางวิชาการ

                 6.1  การใช้ตำแหน่งทางวิชาการ อาจารย์ของมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐบาลสามารถใช้ตำแหน่งทางวิชาการเป็นคำนำหน้านามได้

                 6.2  การขอตำแหน่งทางวิชาการ อาจารย์ของมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐบาลสามารถขอตำแหน่งทางวิชาการได้ ภายใต้กฎเกณฑ์ข้อบังคับของสภามหาวิทยาลัย

            7. เครื่องราชอิสริยาภรณ์ โดยหลักการผู้ที่เปลี่ยนสภาพจากข้าราชการเป็นพนักงานมหาวิทยาลัย นั้น ยังคงให้รับสิทธิการขอเครื่องราชอิสริยาภรณ์ได้ต่อเนื่องอีก 1 ชั้น เช่นเดียวกับข้าราชการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยเครื่องราชอิสริยาภรณ์ฯ

            ศาสตราจารย์ ดร.อุทุมพร  จามรมาน (2545) ได้กล่าวถึงการบริหารงานบุคคลมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ ดังนี้

            ขั้นที่ 1 การสรรหาทรัพยากรบุคคล

                       1.1   การจำแนกตำแหน่งงานและจัดทำคำบรรยายลักษณะงาน

                       1.2   การสรรหาคัดเลือก ยึดระบบคุณธรรม

                       1.3  การบรรจุแต่งตั้ง ใช้สัญญาจ้างงาน มีระยะเวลาทดลองปฏิบัติงาน

            ขั้นที่ 2 การจัดสรรทรัพยากรบุคคล

                       2.1  การประเมินผลการปฏิบัติงาน

                       2.2  ประเมินผลทดลองปฏิบัติ

                       2.3  ประเมินผลการปฏิบัติงานเพื่อประกอบการพิจารณาความดีความชอบ

                                    2.3.1 การเลื่อนเงินเดือน

                                             1.  ปีละ 1 ครั้ง

                                             2.  เลื่อนตามบัญชีของแต่ละสายงาน

                                    2.3.2  กำหนดโครงสร้างเงินเดือนแต่ละสายงาน

                                    2.3.3  การจัดสวัสดิการและผลประโยชน์เกื้อกูล

                                              1. กองทุนเงินสะสม/สำรองเลี้ยงชีพ

                                              2. เงินชดเชย

                                              3. ค่ารักษาพยาบาล

                                              4. ค่าเล่าเรียนบุตร

            ขั้นที่ 3 การพัฒนาทรัพยากรบุคคล

                      3.1 การฝึกอบรมและพัฒนา

            นอกจากนี้ อุทัย เลาหวิเชียร (2545) มีความเห็นว่า การบริหารงานบุคคลมีอิสระอย่างจริงจัง โดย ก.ม. น่าจะมีบัญชีเงินเดือนแยกต่างหากจากข้าราชการพลเรือนของ ก.พ.การพิจารณาบัญชีเงินเดือนให้อิงลักษณะการพิจารณาบัญชีเงินเดือนของ ก.ต. และ ก.อ. เพราะบุคลากรในมหาวิทยาลัยส่วนใหญ่เป็นผู้ที่มีความรู้ความสามารถสูงกว่าบุคลากรที่ทำหน้าที่ทุกประเภทในสังคมเพราะเป็นผู้สอนบุคคลในทุกวิชาชีพ ซึ่งหากตุลาการและอัยการได้รับเงินเดือนสูงเท่าใด อาจารย์คณะนิติศาสตร์ย่อมน่าจะได้รับเงินเดือนมากกว่าเท่านั้น เช่นเดียวกับ สมบัติ  นพรัก (2545) มีความเห็นว่าการแปรสภาพเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐต้องการผลที่คาดหวัง คือ

             1. สามารถพัฒนาองค์กรและระบบงานที่เหมาะสมกับกิจการของมหาวิทยาลัย

             2. ลดระเบียบข้อบังคับและขั้นตอนการทำงานที่ไม่เหมาะสมกับมหาวิทยาลัย

             3.  รักษาบุคลากรในมหาวิทยาลัยและดึงดูดบุคลากรนอกมหาวิทยาลัย โดยพิจารณาถึงผลตอบแทนในรูปแบบต่างๆ และบรรยากาศในการทำงาน

             4. สามารถใช้ทรัพยากรให้เกิดประโยชน์สูงสุดและประหยัด

             ตัวอย่างการบริหารงานบุคคลในกรณีของมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารี พนักงานมหาวิทยาลัยสายวิชาการจะได้รับเงินเดือนประมาณ  2 เท่า ของราชการ สายปฏิบัติการจะได้รับประมาร 1.5 เท่าของราชการ ส่วนเรื่องสวัสดิการนั้นไม่ต่ำกว่าราชการ แต่เปลี่ยนวิธีการจัดให้เหมาะสม คือ ใช้งบเงินสำรองเลี้ยงชีพแทนบำเหน็จบำนาญ เรียกว่าเก็บ 4% ของเงินเดือน และมหาวิทยาลัยเพิ่มให้อีก 8% รวมเป็น 12% (อุทุมพร  จามรมาน, 2545)

           ส่วนเสียของการออกนอกระบบราชการ

            ในขณะที่สภาอาจารย์ มหาวิทยาลัยบูรพา (2545) ได้กล่าวถึงส่วนเสียของการออกนอกระบบราชการ ซึ่งสรุปไว้มีดังนี้

            1.  ระบบพนักงานที่ถูกประเมินให้ออกจากงาน เนื่องจากปฏิบัติงานไม่มีประสิทธิภาพ ทำให้บุคลากรมีความรู้สึกไม่มั่นคงในหน้าที่การงาน การประเมินผลการปฏิบัติงานยังไม่ชัดเจนและโปร่งใส อาจมีการเล่นพรรคเล่นพวกหรือถูกกลั่นแกล้งได้ง่าย

            2. ไม่มั่นใจว่าหากระบบดีแต่ได้ผู้บริหารงานไม่ดี ตัวระบบจะสามารถช่วยให้มหาวิทยาลัยดีขึ้นหรือไม่ หากไม่ดีขึ้นแสดงว่าไม่ได้อยู่ที่ระบบแต่อยู่ที่คุณภาพของผู้บริหาร

            3. ไม่มั่นใจว่าองค์กรจะสามารถหารายได้เลี้ยงตัวเองได้ โดยเฉพาะมหาวิทยาลัยต่างจังหวัดและมหาวิทยาลัยขนาดเล็ก ถึงแม้ว่าจะได้รับเงินสนับสนุนส่วนหนึ่งจากรัฐ

             4.  ไม่มั่นใจว่าการออกนอกระบบจะเป็นการลดขั้นตอนการปฏิบัติงานจริงหรือไม่ กลับเกรงว่านานๆ เข้ามหาวิทยาลัยจะออกระเบียบการบริหารงานต่างๆ ด้วยความเคยชินกับระบบราชการมานาน 40-50 ปี จนกลับไปเหมือนระบบราชการอย่างแต่ก่อน

             5. การศึกษาต่อในระดับอุดมศึกษาจะมีค่าใช้จ่ายสูงขึ้น เนื่องจากมหาวิทยาลัยจะต้องหารายได้มาเลี้ยงตนเอง คนยากจนและคนด้อยโอกาสซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศจะไม่มีโอกาสเข้าศึกษาต่อ

            ไพโรจน์  ภัทรนรากุล (2545) ได้กล่าวถึงข้อเสียอีกประการหนึ่ง คือบุคลากรที่มีคุณภาพและประสิทธิภาพบางส่วนของมหาวิทยาลัยขนาดเล็กและมหาวิทยาลัยต่างจังหวัดอาจถูกซื้อตัวหรือเลื่อนไหลไปอยู่ที่มหาวิทยาลัยชั้นนำ บัณฑิตที่ผลิตออกมาอาจมีคุณภาพเลวลงแทนที่จะดีขึ้น หรืออาจขาดความจงรักภักดีต่อองค์กรเมื่อที่ใดเสนอค่าตอบแทนมาก อาจารย์และบุคลากรทางการศึกษาก็พร้อมที่จะย้ายไปอยู่สถาบันการศึกษาใหม่