การจัดการศึกษาท้องถิ่น ตอนที่ 5 : การถ่ายโอนการศึกษา

29 มิถุนายน 2560

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย[1]

การถ่ายโอนภารกิจการศึกษาให้ท้องถิ่น หรือ จะเรียกว่า “การถ่ายโอนโรงเรียน” ก็ไม่ผิด ต้องมองย้อนกลับไปก่อนว่า รัฐธรรมนูญเขียนไว้อย่างไร บอกตรงไหนว่าต้องถ่ายโอนการศึกษาให้ย้ายไปอยู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.) หรือเพียงแค่เขียน พรบ. ที่เกี่ยวข้องมาตามที่อยากให้เป็น พรบ. ทำให้มองว่าการถ่ายโอนการศึกษาขัดกับพรบ.ระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. 2547[2]ซึ่งเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้พรบ.ครูออกช้าด้วยหากจะถามว่า อปท.ที่พร้อมจะรับโอนการศึกษา (หรือโรงเรียน) มีแค่ไหน คำตอบหลาย อปท. ก็คือพร้อมเพราะ อปท. ทุกแห่งได้จัดการศึกษากันเองไปแล้ว โดยเฉพาะ “การจัดการศึกษาศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.)” หากเป็นเทศบาล ก็มีการจัดการศึกษาในระบบโรงเรียนกันหลายแห่ง ตั้งแต่ระดับอนุบาล ประถมศึกษา และมัธยมศึกษา เป็นต้นอปท. มีความปรารถนาอยากได้โรงเรียนก็เพราะเหตุผลง่าย ๆ ว่า (1)มีงบประมาณ โดยเฉพาะด้านอาคารสถานที่ (2) มีลูกน้องเป็นครู มาช่วยงานและเป็นฐานเสียงของนักการเมืองท้องถิ่น

ปัญหาที่ไม่คาดคิดในการถ่ายโอน รร.

แต่ปัญหาโลกแตกใน อปท. ที่น่าจะมีอาทิ (1) ด้านการบริหาร หากโรงเรียนไม่สามารถบรรลุเป้าหมายทางการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการ (ศธ.) แต่ครูกลับได้ 2 ขั้นทั้งโรงเรียน หรือ มีการมีระบบอุปถัมภ์มากมายเพราะ อปท. เป็นผู้ประเมินให้ความดีความชอบครูจะทำอย่างไร (2) ด้านวิชาการ อปท. ไม่มีหน่วยงานสนับสนุนด้านวิชาการ เพราะกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นมีภารกิจมากมาย ไม่สามารถดูแลรร.เทศบาลกว่า 500 โรงเรียนได้ (3) ด้านวุฒิภาวะในการบริหาร อปท.เองต้องแสดงความพร้อมให้เห็นก่อน แต่ที่เห็นก็ คือยังมีปัญหาเรื่องคุณธรรมจริยธรรมของนักการเมืองท้องถิ่นอยู่มาก จนพาลให้คิดว่าไม่น่าจะทำงานด้วยกันไปได้ระหว่างฝ่ายข้าราชการประจำ กับฝ่ายการเมืองท้องถิ่น การพยายามกุมอำนาจทางการเมืองโดยวางฐานเสียงจากท้องถิ่น โดยใช้ครูที่เป็นผู้ใต้บังคับบัญชาเป็นผู้กุมฐานเสียงสำคัญและหัวคะแนน แม้ความคิดเช่นนี้จะโบราณ แต่ขอโทษครับบ้านนอกส่วนมากยังเป็นแบบนี้อยู่นะเพราะคนที่ชาวบ้านเชื่อถือและมีอิทธิพลต่อท้องถิ่นมากๆ ก็คือครูครับ

สังกัดครูจากอดีตสู่ปัจจุบัน

จากอดีตเหตุใดการถ่ายโอนย้ายครูไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการต่อต้านจากครูอย่างดุเดือดถึงขนาดกรีดเลือด โกนหัวประท้วงกัน จนกระทั่งรัฐบาลยอมแก้ไขกฎหมายเรื่องการโอนย้ายครูไปสู่อปท. ให้เป็นว่า การโอนย้ายนั้นต้องขึ้นอยู่กับความสมัครใจของคุณครูทั้งหลาย ว่าจะยอมไปหรือไม่ยอมซึ่งก็มีครูเป็นจำนวนมากยินดีและเต็มใจที่จะโอนย้ายไปอยู่กับ อบจ.(องค์การบริหารส่วนจังหวัด) ในขณะที่ครูส่วนใหญ่ยืนกรานไม่ยอมโอนย้ายไปอย่างเด็ดขาด และต้องการให้รัฐบาลตัดคำว่าสมัครใจออกไปเสีย มีเรื่องติดตลกว่า เมื่อรัฐบาลไม่ยอมพวกครูก็ขู่ว่าจะเผาซิมการ์ดของเอไอเอส เป็นต้น

เท้าความประวัติศาสตร์อันยาวนานของครูประถมศึกษา

แต่เดิมมี “โรงเรียนประชาบาล” เริ่มต้นโดย พรบ.ประถมศึกษา พ.ศ. 2464 [3] เมื่อแรกจัดเป็นโรงเรียนประจำอำเภอและตำบลขนาดใหญ่บางแห่งที่เปิดสอนเพียงชั้นประถมศึกษา ส่วนการศึกษาที่สูงกว่าประชาบาล ก็คือ รร. ชั้นมัธยมต้น (ม.1 - 3) เป็นหน้าที่ของโรงเรียนประจำจังหวัด และโรงเรียนประจำมณฑลเปิดสอนในระดับชั้น มัธยมกลาง (ม.4 - 6) โดยแนวคิดให้ท้องถิ่นเป็นผู้จัดการศึกษาในระดับประถมศึกษา มีคณะกรรมการจัดการศึกษาเป็นข้าราชการและประชาชนในท้องถิ่น แต่เดิมโรงเรียนประถมศึกษาทั้งหมดล้วนขึ้นกับกระทรวงมหาดไทย ต่อมายกเลิกเพื่อลดการเหลื่อมล้ำทางสังคม และโอนการจัดการศึกษาประชาบาลจากมหาดไทยไปให้กระทรวงศึกษาธิการโดยมีการจัดตั้งสำนักงานการประถมศึกษาแห่งชาติขึ้นดูแลเป็นไปตามแผนการศึกษาชาติ พ.ศ. 2524[4] ครูก่อน พรบ. คณะกรรมการการประถมศึกษา พ.ศ. 2523[5] จะเรียกว่า “ครูประชาบาล” ที่มีสังกัดอยู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ “องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)” คือมีการโอนย้ายครูระดับประถมศึกษาจากกระทรวงธรรมการ (ศึกษาธิการ) ไปอยู่กับกระทรวงมหาดไทย นัยว่าจะได้ให้ท้องถิ่นมีส่วนมีเสียงในการจัดการศึกษาตามแบบประชาธิปไตย นักการศึกษารุ่นต่อมาเห็นว่า กระทรวงมหาดไทยส่วนภูมิภาคไม่มีคนใช้เป็นมือเป็นเท้าให้ฝ่ายปกครอง นายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัดต่างหาก ซึ่งเกิดระบบการบริหารแบบเจ้าขุนมูลนายที่อยู่ใกล้ชิดกว่าเจ้าขุนมูลนายแบบกระทรวงศึกษาธิการจึงสร้างความขมขื่นในความทรงจำของพวกครูประถมศึกษามาโดยตลอดจนกระทั่งเกิดเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 มีการเคลื่อนไหวของครูประถมศึกษากลับคืนสู่กระทรวงศึกษาธิการเป็นผลสำเร็จ

แต่ครูประถมศึกษาก็ไม่อยากกลับไปอยู่ภายใต้ระบบเจ้าขุนมูลนายแบบกระทรวงศึกษาธิการเช่นกัน จึงได้มีการเสนอรูปแบบการบริหารครูประถมศึกษาในรูปคณะกรรมการ โดยมีการกระจายอำนาจไปอยู่ที่จังหวัด ไม่ต้องยอมหงอจากส่วนกลางในกรม กอง ที่กรุงเทพฯ เหมือนพวกข้าราชการที่สังกัดกรมอื่นๆ ของกระทรวงศึกษาธิการ ฉะนั้น ครูประถมศึกษาก็เลยมีอิสรเสรีในการบริหารปกครองกันเองมากกว่าข้าราชการทั้งหลายในกระทรวงศึกษาธิการมาถึงปัจจุบัน

ส่วนครูมัธยมศึกษาก็อยู่ภายใต้การบริหารของกรมสามัญศึกษา กระทรวงศึกษาธิการมาโดยตลอด ซึ่งการบริหารก็เหมือนกับระบบราชการทั่วไปก็คือ มีเจ้าขุนมูลนายแบบกระทรวงศึกษาธิการ มาจากกรมเป็นหลักนั่นเอง จนกระทั่งปัจจุบันเช่นกันเพราะกรมสามัญศึกษา [6]ได้ถูกโอนกิจการไปยังสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) และแม้ รร.มัธยมศึกษาส่วนหนึ่งจะได้โอนย้ายไปสังกัดท้องถิ่นก็ตาม

วกมากฎหมายถ่ายโอนครูท้องถิ่น

เมื่อมีกระแสกฎหมายเกี่ยวกับการถ่ายโอนภารกิจการศึกษา [7]หรือการถ่ายโอนย้ายครูขึ้นมา ให้มีการถ่ายโอนรร.ให้ไปสังกัด “ท้องถิ่น หรือ อปท.” โดยบรรดาครูประถมศึกษาส่วนใหญ่ก็ต้องโอนไปอยู่กับองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และครูมัธยมศึกษาที่จะต้องโอนย้ายไปอยู่กับองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)

ซึ่งพื้นที่การบริหารอบต. ที่แจ้งชัดคือในเขตของตำบลแต่ละตำบลโดยข้อเท็จจริงเบื้องแรกที่ประจักษ์แจ้งว่าอบต.นั้นส่วนใหญ่จะเล็ก ไม่ค่อยมีงบประมาณ และอาจอยู่ในระบบการบริหารราชการโดยนักการเมืองท้องถิ่นที่ไม่พึงปรารถนาในสายตาของข้าราชการ ซึ่งแน่นอนทีเดียวที่พวกครูประถมศึกษาต้องเกิดความหวาดกลัวแบบจนขนพองสยองเกล้าที่จะต้องสูญเสียอิสรเสรีที่พอใจมาร่วมสามสิบปีและยังจำความขมขื่นของการบริหารที่ออกจากกระทรวงมหาดไทยมาได้ การประสบเหตุการณ์ที่ต้องโอนย้ายไปอยู่ อบต. ที่ไม่ค่อยมีงบประมาณนี้ มันเหมือนทำนองบังคับให้สาวเปรี้ยวที่ต้องเที่ยวเธค เที่ยวผับทุกคืนไปแต่งงานกับผู้ชายเชยๆ ติดจะอัปลักษณ์ แถมยังจนสิ้นดีอีกก็น่าเห็นใจที่พวกครูประถมศึกษาที่มีปณิธานว่า หัวเด็ดตีนขาดยังไงก็ไม่ยอมโอนย้ายไปอย่างเด็ดขาดถึงจะถูกหลอกว่าให้สมัครใจเองก็ตาม แม้ว่าเรื่องที่จะบีบให้ครูสมัครใจนี่อาจทำได้ไม่ยากนัก เนื่องจากข้อมูลครูเป็นกลุ่มที่มีหนี้สินรุงรังสูงที่สุดในบรรดาข้าราชการทุกหมู่เหล่า สำหรับครูมัธยมศึกษาที่จะต้องโอนย้ายไปอยู่กับองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ตามกฎหมายนั้นดูจะไม่ค่อยเดือดร้อนสักเท่าไรนัก ซ้ำยังมีท่าทีว่ายินดีที่จะโอนย้ายไปด้วยซ้ำไป ซึ่งทำให้บรรดานักการศึกษา และสาธารณชนทั่วไปต่างงุนงง ไม่เข้าใจในปรากฏการณ์นี้นัก

นักการศึกษาท่านหนึ่งวิพากษ์ว่า อาจเป็นเพราะครูมัธยมศึกษานี้เคยอยู่ภายใต้ระบบเจ้าขุนมูลนายแบบกระทรวงศึกษาธิการมาตั้งแต่ต้นแล้ว และไม่เคยพอใจกับกระทรวงมหาดไทยภูมิภาค และไม่ได้มีประสบการณ์ที่แย่ ๆ เหมือนพวกครูประถมศึกษามาก่อน ทำให้พอใจในสิ่งที่เกิดขึ้น นอกจากนั้น อบจ.มีงบประมาณ และมีสถานการณ์คลังที่ดีกว่า อบต. มาก เพียงแต่ไม่มีพื้นที่ที่จะบริหารเท่านั้น เพราะเดิมที อบจ.โดย ผู้ว่าราชการจังหวัดมีตำแหน่งเป็น “นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด” ดังนั้น บรรดาครูมัธยมศึกษาจึงไม่ค่อยรู้สึกวิตกอะไรมากนักกับการที่จะไปอยู่กับเจ้านายใหม่ หากจะให้อุปมาอุปไมยก็ได้ว่า ครูมัธยมศึกษาก็เหมือนสาวๆ ที่ถูกบังคับให้อยู่กับเหย้าเฝ้ากับเรือน ทำงานหนักสารพัด ทำกับข้าว ปัดกวาดเช็ดถู ฯลฯ ตลอดเช้าเย็นค่ำ เที่ยวก็ไม่ได้เที่ยว ครั้นมีโอกาสจึงได้แต่งงานกับหนุ่มรูปงาม แม้จะลักเพศก็ยอมเพราะเป็นลูกคนรวยอีกด้วย

แต่อย่างไรก็ตาม ยังมีกระแสต้านนิด ๆ ที่ครูมัธยมศึกษาจำนวนหนึ่งที่รู้สึกว่าการไปจากกระทรวงศึกษาการนั้นเป็นการประกาศเอกราช เป็นการปลดแอกที่หนักอึ้งมานานแล้วเสียที แม้มีเสียงก่นครหาค่าแป๊ะเจี๊ยะกินเปล่าในการเข้าโรงเรียนมัธยมศึกษาจำนวนมหาศาลทุกปีก็ช่างมัน

แต่แล้วทุกอย่างที่จะบังคับให้ถ่ายโอนการศึกษาไปสู่ท้องถิ่น ก็จบลงถูกยกเลิกไป ปัจจุบันจึงยังไม่มีการถ่ายโอนการศึกษาไปสู่ท้องถิ่นตามหลัก “ปรัชญาการกระจายอำนาจโดยการถ่ายโอนภารกิจการศึกษาไปสู่ท้องถิ่น” แต่อย่างใด

         หนักไปไหม ยาวไปหน่อย พอก่อนขอต่อคราวหน้า

[1]PhachernThammasarangkoon&ManopNgamta& Nut Saijunteuk&ArnonChangchai, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 64 ฉบับที่ 42วันศุกร์ที่ 30มิถุนายน– วันพฤหัสบดีที่ 6 กรกฎาคม2560, หน้า 66

[2]พระราชบัญญัติ ระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. 2547 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 และ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2553, สอบครูดอทคอม, www.sobkroo.com/img_news/file/...

[3]พระราชบัญญัติประถมศึกษา พระพุทธศักราช 2464, http://dl.parliament.go.th/han...&โรงเรียนประชาบาล เป็นอย่างไรครับ, 21 มีนาคม 2556, https://pantip.com/topic/30317...&การศึกษาสมัยการปกครองระบอบรัฐธรรมนูญ (พ.ศ. 2475 –ปัจจุบัน), http://www.baanjomyut.com/libr...

[4]แผนพัฒนาการศึกษาแห่งชาติฉบับที่ 4 (พ.ศ.2520-2524), สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ&ขวัญฤทัย โทมี, แผนพัฒนาการศึกษาไทย มีทั้งหมด 11 ฉบับ, http://www.kruinter.com/file/7...

[5]พระราชบัญญัติคณะกรรมการการประถมศึกษา พ.ศ. 2523, http://dl.parliament.go.th/han...

[6]กรมสามัญศึกษา, จากวิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี, https://th.wikipedia.org/wiki/กรมสามัญศึกษา

[7]การดำเนินการตามแผนปฏิบัติการถ่ายโอนบุคลากรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของก.ถ. และคณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น, 2548, http://www.local.moi.go.th/dev...

& แนวทางการถ่ายโอนบุคลากรสู่ท้องถิ่น, สำนักงานคณะกรรมการ มาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (สำนักงาน ก.ถ.), สำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย, http://www.local.moi.go.th/tra... 

& การติดตามผลการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ปีงบประมาณ 2546 โดย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ภาณุ ธรรมสุวรรณ, http://kpi.ac.th/media/pdf/M7_44.pdf

& ถ่ายโอนการศึกษาสู่ท้องถิ่น...ครูคิดอย่างไร - thecityedu - GotoKnow, ธนสาร บัลลังก์ปัทมา, พิมพ์ครั้งแรก The City Journal ฉบับวันที่ 1-16 พฤศจิกายน 2551, https://www.gotoknow.org/posts...

& ถวิล ไพรสณฑ์, บทความพิเศษ: โอนการศึกษาขั้นพื้นฐานให้ อปท.เพื่อแก้ปัญหาความล้าหลังการศึกษาของไทย, ข่าวทั่วไป หนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ พฤหัสบดีที่ 21 พฤษภาคม 2558 00:00:49 น., http://www.ryt9.com/s/tpd/2164...