ภารกิจการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตอนที่ 3

12 พฤษภาคม 2559

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

ปัญหาการมีกลุ่มองค์กรราษฎรอาสาสมัครหลากหลายแย่งงานกันทำ ไม่เป็นเอกภาพ

งานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ยังมีภารกิจแฝงอื่นอีกมากมาย โดยเฉพาะงานด้านความมั่นคงด้วย เช่นงานเทศกิจ งานรักษาความสงบเรียบร้อย ร่วมกับพนักงานฝ่ายปกครองหรือตำรวจ และแม้กระทั่งที่สำคัญอีกอย่างก็คือ “งานกู้ชีพ” ร่วมกับทีมการแพทย์ฉุกเฉิน

ภารกิจการป้องกันรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงภายใน

ก่อนหน้าปี 2521 เกิดปัญหาในลักษณะเช่นนี้มานานแล้ว ปัญหาการมีกลุ่มราษฎรอาสาสมัคร หรือการมีกลุ่มพลังมวลชนต่าง ๆ หลายกลุ่ม หลากหลาย ที่ไม่สอดคล้องประสานงานกัน อาจยากในการควบคุมสั่งใช้ของพนักงานฝ่ายปกครองหรือตำรวจ เพราะหน่วยราชการทั้งหลายต่างตั้งหน้าตั้งตาฝึกอบรมกลุ่มพลังมวลชนของตนขึ้นเพื่อเอาไว้สนับสนุนการปฏิบัติงานในหน้าที่ของตน เป็นลักษณะต่างคนต่างทำ ต่างคนต่างฝึก ทำให้เกิดความสับสน ขาดการประสานงาน ไม่เป็นเอกภาพ จึงให้มีการรวมกลุ่มอาสาสมัครรูปแบบต่าง ๆ รวมทั้งอาสาสมัครป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน (อปพร.) ด้วยใช้ชื่อว่า “ไทยอาสาป้องกันชาติ” และตรา “ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยไทยอาสาป้องกันชาติ พ.ศ. 2521” ขึ้น ดังคำปรารภของระเบียบที่บัญญัติว่า ... กลุ่มราษฎรอาสาสมัครดังกล่าวนี้ได้มีการจัดตั้งขึ้นโดยการสนับสนุนของทาง ราชการมากมายหลายรูปแบบ และมีชื่อเรียกแตกต่างกันออกไป อาทิ เช่น ไทยบ้านอาสาป้องกันตนเอง (ทสปช.) อาสาสมัครป้องกันฝ่ายพลเรือน (อปพร.) ราษฎรอาสาสมัครพัฒนาท้องถิ่นและป้องกันปราบปรามอาชญากรรม [2]

ภารกิจการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย

ในปี 2550 มีการแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน โดยการรวมเอาบรรดากฎหมายที่เกี่ยวกับสาธารณภัยมาไว้ด้วยกันเป็น “พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550” และมีการตราระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยกิจการอาสาสมัครป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน พ.ศ. 2553 [3]ขึ้น อย่างไรก็ตาม เมื่อย้อนไปดูระเบียบกฎหมายที่เกี่ยวข้องก็พบว่ามี “ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการป้องกันอุบัติภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2538” [4] แก้ไขฉบับที่ 5 ประกาศใช้เมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม 2550 ซึ่งเป็นระยะเวลาที่ไล่เลี่ยกันกับการประกาศใช้พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 เมื่อวันที่ 7 กันยายน 2550 เพราะระเบียบสำนักนายกฯ ดังกล่าว ต้องไม่หรือขัดแย้ง กับ พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ฉะนั้น พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 จึงเหมือนกับ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยไทยอาสาป้องกันชาติ พ.ศ. 2521 ที่ตราขึ้นมาเพื่อแก้ไขปัญหาการมีระเบียบกฎหมายหลายอย่างที่ออกมาหลากหลาย โดยเฉพาะในด้านการ “ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย”

ภารกิจการกู้ชีพหรือการแพทย์ฉุกเฉิน

ในห้วงเวลาเดียวกันปี 2550 กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย ได้กำหนด โครงการหนึ่งตำบลหนึ่งทีมกู้ชีพ กู้ภัย (One Tambon One Search and Rescue Team : OTOS) [5] ขึ้น โดยกำหนดวัตถุประสงค์ที่จะพัฒนาบุคลากรและสร้างทีมกู้ชีพกู้ภัยประจำตำบล ให้เป็นหน่วยเผชิญเหตุเบื้องต้น (First Responder Unit - FR) [6] ที่มีความสามารถและทักษะในการค้นหาและช่วยเหลือผู้ประสบภัยได้มีการนำส่งผู้บาดเจ็บสู่สถานพยาบาลอย่างรวดเร็วและปลอดภัย โดยมุ่งหมายให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นคัดเลือกอาสาสมัครป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน (อปพร.) เข้ารับการฝึกอบรมทีมละ 10 คน และหลังจากการฝึกอบรม ผู้อำนวยการท้องถิ่นสามารถสั่งใช้ร่วมกับศูนย์ อปพร. ของเทศบาล อบต. เมืองพัทยา ในการปฏิบัติหน้าที่เป็นฝ่ายกู้ชีพกู้ภัยของศูนย์ อปพร. ของตนเอง ให้ทุก อปท. มีทีมกู้ชีพกู้ภัยครบทุกแห่งใน ปี 2551 อันเป็นเป้าหมายแรกเริ่มก่อนที่ อปท. จะร่วมดำเนินการจัดระบบการแพทย์ฉุกเฉิน (Emergency Medical System- EMS) ร่วมกับ “สถาบันการแพทย์ฉุกเฉินแห่งชาติ หรือ สพฉ. หรือ ศูนย์นเรนทร” ตามพระราชบัญญัติการแพทย์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2551 [7] ในปัจจุบัน

ย้อนมาดูเรื่องการรักษาความสงบเรียบร้อยและการรักษาความมั่นคงภายใน ฝ่ายปกครอง โดยกรมการปกครอง และกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) ได้ว่างเว้นห่างหายการฝึกอบรม ทสปช. ไปนาน ก็เกิดปรากฏการณ์ความหลากหลายของกลุ่มราษฎรอาสาในลักษณะดังกล่าวที่ขาดเอกภาพในการจัดตั้ง และการสั่งใช้ โดยเฉพาะงานเกี่ยวกับความมั่นคงของมวลชน จึงได้จัดตั้ง ชรบ. หรือ “ชุดรักษาความปลอดภัยหมู่บ้าน” [8] ขึ้นตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการช่วยเหลือ เจ้าพนักงานของหน่วยกำลังคุ้มครองและรักษาความสงบเรียบร้อยภายในหมู่บ้าน พ.ศ. 2551 ด้วยเหตุผลเฉพาะว่า เพื่อฝ่ายปกครองที่ทำงานในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ และจังหวัดอื่นๆ ที่มีสถานการณ์ด้านความมั่นคงและความสงบเรียบร้อย

ความจำเป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการกู้ชีพการแพทย์ฉุกเฉิน

การ “กู้ชีพ” หรือ “การแพทย์ฉุกเฉิน” ในความหมายที่ชาวบ้านทั่วไปเข้าใจกันก็คือ การช่วยเหลือชีวิตคนที่ประสบภัยให้รอดพ้นจากการสูญเสียให้น้อยที่สุด อันมีลักษณะงานที่ “กึ่งการกู้ภัย และ กึ่งการกู้ชีพ” หมายถึง ลักษณะการมีความเกี่ยวข้องสัมพันธ์โดยตรงกับ “การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย” ทําให้มีผู้ป่วยฉุกเฉินต้องสูญเสียชีวิต อวัยวะ หรือเกิดความบกพร่องในการทํางานของอวัยวะสําคัญ รวมทั้งทําให้การบาดเจ็บหรืออาการป่วยรุนแรงขึ้น โดยไม่สมควร กล่าวโดยสรุปก็คือ เพื่อลดและป้องกันความสูญเสีย ลดการเสียชีวิต ลดความพิการลงนั่นเอง ซึ่งเป็นเรื่องทางการแพทย์ฉุกเฉิน ตามพระราชบัญญัติการแพทย์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2551 ซึ่งคงไม่พ้นเป็นภารกิจของ อปท. ที่เป็นเจ้าของพื้นที่อยู่ทั่วทุกพื้นที่ในประเทศไทย

นี่คือ ความเป็นมาของหน่วยงาน หรือองค์กรปฏิบัติที่มีหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการ “การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย” “การป้องกันรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงภายใน” และ “การกู้ชีพการแพทย์ฉุกเฉิน” ที่มีบทบาทสำคัญในการหัวหอกช่วยเหลืองานออุบัติเหตุอุบัติภัยด้านการแพทย์ในปัจจุบัน

อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในภารกิจการกู้ชีพการแพทย์ฉุกเฉิน

ตามกฎหมายได้กำหนดให้ อปท. มีภารกิจอำนาจหน้าที่ด้านการสาธารณสุขและการแพทย์ อันถือเป็นอำนาจหน้าที่ด้านการแพทย์ฉุกเฉิน ดังนี้

(1) พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 16 (19) และมาตรา 17 (19)

(2) พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 แก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2542 ฉบับที่ 3 มาตรา 15 (9)

(3) พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 50 (9), มาตรา 51 (6), มาตรา 53 (4), มาตรา 54 (7), มาตรา 56 (1) และมาตรา 56 (3)

(4) พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 แก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2552 มาตรา 45

(5) พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 89 (16)

(6) พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 มาตรา 62 (14)

(7) พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 มาตรา 20

(8) พระราชบัญญัติการแพทย์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2551 ซึ่งมาตรา 33 วรรค 2 บัญญัติไว้ว่า “เพื่อส่งเสริมการมีบทบาทตามความพร้อม ความเหมาะสม และความจำเป็นของประชาชนในท้องถิ่น ให้กรรมการแพทย์ฉุกเฉิน (กพฉ.) สนับสนุนและประสานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ดำเนินงานและบริหารจัดการระบบการแพทย์ฉุกเฉินในระดับท้องถิ่นหรือพื้นที่ โดยอาจได้รับการอุดหนุนจากกองทุน” ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องดำเนินการตามหน้าที่ด้านการรักษาพยาบาลผู้ป่วยฉุกเฉินและการแพทย์ฉุกเฉิน ตามแนวทางที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการแพทย์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2551 และหลักเกณฑ์ที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้ โดยมีประกาศสถาบันการแพทย์ฉุกเฉินแห่งชาติ เรื่อง หลักเกณฑ์การสนับสนุนการดำเนินงานและบริหารจัดการระบบการแพทย์ฉุกเฉินท้องถิ่น พ.ศ. 2553 ลงวันที่ 11 สิงหาคม 2553 รองรับการปฏิบัติหน้าที่ของ อปท. [9]

การย้อนไปดูระเบียบกฎหมายที่เกี่ยวข้อง สะท้อนให้เห็นความเป็นมาของพัฒนาการในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย การป้องกันรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงภายใน และ การกู้ชีพการแพทย์ฉุกเฉิน ซึ่งผลสุดท้ายคงไม่พ้นภาระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารจัดการและการแก้ไขปัญหา กล่าวคือ ถือเป็นภารกิจที่สำคัญประการหนึ่งของท้องถิ่นนั่นเอง โดยเฉพาะภารกิจดำเนินการจัดระบบการแพทย์ฉุกเฉิน ที่ปัจจุบันมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้ร่วมดำเนินการกับ สพฉ. แล้วไม่น้อยกว่าร้อยละ 60

---

[1] Phachern Thammasarangkoon & Nongnuch Yenjai, Municipality Officer ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 12 พฤษภาคม 2559 ปีที่ 66 ฉบับที่ 23026 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น

[2] ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยไทยอาสาป้องกันชาติ พ.ศ. 2521, 3 เมษายน 2558, http://rc-isoc.go.th/web/index.php/component/content/article/84-2015-04-02-14-40-16/84-2521

[3] ดู ข้อ 20, 22, 23 ให้ผู้อำนวยการท้องถิ่น เป็นผู้อำนวยการศูนย์ อปพร. มีอำนาจหน้าที่สั่งการ ควบคุม และกำกับดูแล มีการจัดตั้งศูนย์ อปพร. ออกเป็นฝ่ายต่างๆ

[4] ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการป้องกันอุบัติภัยแห่งชาติ พ.ศ.2538, http://law.longdo.com/law/492/sub35925/

ข้อ 4 ในระเบียบนี้ “อุบัติภัย” หมายความว่า ภัยที่เกิดจากอุบัติเหตุเนื่องจากการจราจรทางบก ทางน้ำ หรือทางอากาศ อุบัติเหตุเนื่องจากการทำงาน หรือุบัติเหตุที่เกิดขึ้นในบ้านหรือในที่สาธารณะ

& นอกจากนี้ยังมี ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการป้องกันและลดอุบัติเหตุทางถนน พ.ศ. 2554 ลงวันที่ 8 มกราคม พ.ศ. 2554, ราชกิจจานุเบกษา หน้า 1-9 เล่ม 128 ตอนพิเศษ 4 ง วันที่ 14 มกราคม 2554, https://docs.google.com/file/d/0B9qD14wS9__FNy1veVpySUNhSDg/edit

มีศูนย์ปฏิบัติการความปลอดภัยทางถนนอำเภอ เรียกโดยย่อว่า “ศปถ. อำเภอ” ศูนย์ปฏิบัติการความปลอดภัยทางถนนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เรียกโดยว่า “ศปถ. อปท.”

[5] mailongyee, โครงการหนึ่งตำบลหนึ่งทีมกู้ชีพกู้ภัย (OTOS), 5 สิงหาคม 2551, http://www.oknation.net/blog/sirirach/2008/08/05/entry-1

[6] บ๊อบ บุญหด, First response, พาสปอร์ตรอบโลก, เดลินิวส์วันพุธที่ 26 สิงหาคม 2558, , http://www.dailynews.co.th/article/343889

ตาม พรบ. การแพทย์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2551 ชุดปฏิบัติการฉุกเฉินเบื้องต้น (First Responder Unit : FR) ประกอบด้วย หัวหน้าชุดปฏิบัติการเป็นผู้ปฏิบัติการฉุกเฉินเบื้องต้น (First Responder) และทีมปฏิบัติการที่เป็นผู้ปฏิบัติการฉุกเฉินเบื้องต้น รวมอย่างน้อย 3 คน

[7] พระราชบัญญัติการแพทย์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2551, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 125 ตอนที่ 44 ก วันที่ 6 มีนาคม 2551, http://www.mua.go.th/users/bhes/front_home/Emergency%20Doctor/ems01.pdf

& ดู ระบบการแพทย์ฉุกเฉิน (EMS= Emergency Medical System) https://dep.kpo.go.th/cdc/PDF/ems1.pdf

การแพทย์ฉุกเฉิน (Emergency Medicine) ตามคำจำกัดความของ พรบ.การแพทย์ฉุกเฉิน 2551 มีความหมาย ที่กว้าง โดยให้หมายถึง (1) การปฏิบัติการฉุกเฉิน (2) การศึกษา (3) การฝึกอบรม (4) การค้นคว้า (5) การวิจัย และ (6) การป้องกันการเจ็บป่วยที่เกิดขึ้นฉุกเฉิน โดยทั้ง (1) – (6) เกี่ยวกับการประเมิน การจัดการ การบำบัดรักษาผู้ป่วยฉุกเฉิน นับตั้งแต่การรับรู้ถึงภาวการณ์เจ็บป่วยฉุกเฉิน จนถึงการดำเนินการให้ผู้ป่วยฉุกเฉินได้รับการบำบัดรักษาให้พ้นภาวะฉุกเฉิน จำแนกเป็นการปฏิบัติการในชุมชน และการปฏิบัติการต่อผู้ป่วยฉุกเฉินทั้งนอกโรงพยาบาลและในโรงพยาบาล

& ดู การดำเนินงานและบริหารจัดการระบบการแพทย์ฉุกเฉินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, สถาบันการแพทย์ฉุกเฉินแห่งชาติ(สพฉ.), สิงหาคม 2557, http://www.buakhao.go.th/phocadownload/9ponggan/A22.pdf

& ดู พิเชษฐ์ หนองช้าง, บทบาทบุคลากร กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นส่วนภูมิภาค เพื่อการขับเคลื่อนงานการแพทย์ฉุกเฉิน ของ อปท., งานบริหารการมีส่วนร่วมสถาบันการแพทย์ฉุกเฉินแห่งชาติ (สพฉ.), 2554, http://www.dla.go.th/upload/ebook/column/2554/4/599_3204.pdf

[8] ชุดรักษาความปลอดภัย หมู่บ้าน-ชรบ., รู้ไปโม้ด โดย...น้าชาติ ประชาชื่น, ปีที่ 25 ฉบับที่ 9078 ข่าวสดรายวัน ข่าวสดออนไลน์, 6 ตุลาคม 2558

[9] ดูใน สถาบันการแพทย์ฉุกเฉินแห่งชาติ (สพฉ.), การดำเนินงานและบริหารจัดการระบบการแพทย์ฉุกเฉินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, สิงหาคม 2557, หน้า 56-58, http://www.buakhao.go.th/phocadownload/9ponggan/A22.pdf