สถานการณ์ด้านข้อกฎหมายและประเพณีปกครองของรัฐไทย : การจดทะเบียนการเกิดภายใต้ พ.ร.บ.การตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว และการจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล พ.ศ.๒๔๖๑
กฎหมายฉบับแรกที่ออกมาต่อเติมและแทนที่ พ.ร.บ.สำหรับทำบาญชีคนในพระราชอาณาจักร์ พ.ศ.๒๔๕๒ ก็คือ พ.ร.บ.การตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว และการจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล พ.ศ.๒๔๖๑ ซึ่งกำหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับการทะเบียนราษฎรที่สมบูรณ์มากขึ้น มีบทบัญญัติที่กำหนดวิธีปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ของรัฐในทุกขั้นตอนชีวิตของมนุษย์ที่เข้ามาหรือเกิดมาเป็น “ประชากรหรือราษฎรของรัฐไทย” กฎหมายฉบับที่สองนี้ได้บัญญัติให้มีกลไกในการปรับปรุงฐานข้อมูลทะเบียนราษฎรที่มีอยู่ให้ทันสมัย และยังมีบทบัญญัติยอมรับให้มีการออกเอกสารรับรองสิทธิในสถานะทางทะเบียนราษฎรให้แก่ประชาชน[1]
การต่อเติม พ.ร.บ.สำหรับทำบาญชีคนในพระราชอาณาจักร์ พ.ศ.๒๔๕๒ ในเรื่องการยอมรับแนวคิดที่จะออกเอกสารรับรองสิทธิในสถานะทางทะเบียนราษฎรให้แก่ประชาชน กรณีเป็นไปตามมาตรา ๑๔ แห่ง พ.ร.บ.การตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว และการจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล พ.ศ.๒๔๖๑[2] และต่อมา มาตรานี้ก็ได้ถูกแก้ไขเมื่อวันที่ ๒๖ เมษายน พ.ศ.๒๔๘๐[3] โดย พ.ร.บ.การตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว และการจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๔๗๙[4] และในส่วนที่เกี่ยวกับการแทนที่ พ.ร.บ.สำหรับทำบาญชีคนในพระราชอาณาจักร์ พ.ศ.๒๔๕๒ ในพื้นที่ที่มีความพร้อมที่จะใช้กฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรใหม่นั้น กรณีเป็นไปตามมาตรา ๒ แห่ง พ.ร.บ.การตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว และการจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล พ.ศ.๒๔๖๑ [5]
เมื่อพิจารณาบทบัญญัติทั้งหมดของ พ.ร.บ.การตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว และการจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล พ.ศ.๒๔๖๑ แล้ว เราอาจมีข้อสังเกตหลายประการเกี่ยวกับการจดทะเบียนการเกิดในประเทศไทย กล่าวคือ
ในประการแรก ในแง่ของนิติอักษรศาสตร์ เราสังเกตเห็นคำว่า “การจดทะเบียนคนเกิด”[6] แล้วในระบบกฎหมายไทย กล่าวคือ ใน พ.ร.บ.การตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว และการจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล พ.ศ.๒๔๖๑ ในยุคนี้ ไม่ใช้คำว่า “บาญชีคนเกิด” แล้ว นอกจากนั้น เราพบคำว่า “ราษฎร” แล้วใน พ.ร.บ.ฉบับ พ.ศ.๒๔๖๑ นี้ แต่เรายังไม่พบคำว่า “คนต่างด้าว” หรือ “คนสัญชาติไทย” ในกฎหมายฉบับนี้
ในประการที่สอง เราพบว่า พ.ร.บ.ฉบับ พ.ศ.๒๔๖๑ นี้มีการบัญญัติรับรอง “สิทธิในการจดทะเบียนการเกิด” ของ “คนเกิด” อย่างชัดเจนมากขึ้นกว่าที่ปรากฏใน พ.ร.บ.สำหรับทำบาญชีคนในพระราชอาณาจักร์ พ.ศ.๒๔๕๒ ซึ่งเพียงแต่กำหนดเป็น “หน้าที่” ของเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงนครบาลที่จะทำ “บาญชีคนเกิด” แต่ พ.ร.บ.ฉบับ พ.ศ.๒๔๖๑ มีบทบัญญัติที่เอา “เอกชน” เป็นเจ้าของสิทธิ
ในประการที่สาม เราเห็นการปรากฏตัว “ครั้งแรก” ของ “หลักกฎหมายว่าด้วยการจดทะเบียนการเกิด” ในระบบกฎหมายไทย ซึ่งกำหนดให้การแจ้งการเกิดนั้นเป็นหน้าที่ของ (๑) บิดามารดา หรือ (๒) เจ้าบ้าน หรือ (๓) ผู้อื่นที่ได้รับมอบอำนาจ[7] โดยการแจ้งการเกิดนั้นจะต้องทำต่อเจ้าพนักงานซึ่งมีหน้าที่รับจดทะเบียนหรือกิ่งสาขาซึ่งจะได้ตั้งขึ้นไว้ ส่วนกำหนดเวลาการแจ้งเกิดนั้นก็คือ ภายใน ๑๕ วัน นับตั้งแต่วันเกิด[8] การแจ้งเกิดนั้นย่อมจะต้องเป็นไปตามความเป็นจริง[9] นอกจากนั้น พ.ร.บ.ฉบับ พ.ศ.๒๔๖๑ นี้ยังได้เริ่มต้นกำหนดโทษหากผู้มีหน้าที่แจ้งเกิดละเลยที่จะการเกิดที่เกี่ยวข้องกับตน[10]
ในประการที่สี่ เราเห็นการปรากฏตัวของ “สิทธิของคนเกิดที่จะร้องสำเนาทะเบียนคนเกิดต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้รับจดทะเบียนการเกิด” ในมาตรา ๑๔ แห่ง พ.ร.บ.นี้ซึ่งได้รับรองสิทธิแก่คนที่ได้รับการจดทะเบียนการเกิดที่จะร้องขอเอกสารของรัฐไทยที่รับรองการเกิดของตน แม้สิทธิดังกล่าวนี้มีลักษณะไม่เด็ดขาดในช่วง พ.ศ.๒๔๖๑ จนถึง พ.ศ.๒๔๗๙[11] เพราะมาตรา ๑๔ ดั่งเดิมให้อำนาจดุลพินิจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐที่จะอนุมัติให้สิทธิร้องขอหรือไม่ ก็ได้ แต่ในช่วง พ.ศ.๒๔๗๙ จนถึง พ.ศ.๒๔๙๙[12] สิทธิดังกล่าวจะมีลักษณะเด็ดขาด หากเป็นการร้องขอทำการคัดและการรับรองสำเนาทะเบียนหรือใบสำคัญให้แก่บุคคลเพื่อเข้าศึกษาในโรงเรียน หรือเข้ารับราชการตามกฎหมายว่าด้วยการรับราชการทหาร
ในประการที่ห้า เราสังเกตเห็นการรับรองอำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่จะเก็บ “ค่าธรรมเนียม” หากคนเกิดต้องการคัดสำเนาทะเบียนคนเกิดของตนเอง ซึ่งในช่วง พ.ศ.๒๔๖๑ จนถึง พ.ศ.๒๔๗๙[13] การขอสำเนาทะเบียนคนเกิดนั้นในทุกกรณีย่อมมีค่าธรรมเนียม แต่ในช่วง พ.ศ.๒๔๗๙ จนถึง พ.ศ.๒๔๙๙[14] กฎหมายได้กำหนดยกเว้นค่าธรรมเนียมสำหรับการร้องขอทำการคัดและการรับรองสำเนาทะเบียนหรือใบสำคัญให้แก่บุคคลเพื่อเข้าศึกษาในโรงเรียน หรือเข้ารับราชการตามกฎหมายว่าด้วยการรับราชการทหาร
ในประการที่หก เราสังเกตอีกว่า พ.ร.บ.ฉบับ พ.ศ.๒๔๖๑ ก็เปิดทางให้ฝ่ายปกครองสร้างกฎหมายปกครองลูกบทเพื่อการจดทะเบียนการเกิด ดังปรากฏในมาตรา ๙[15] และมาตรา ๒๑[16] แห่ง พ.ร.บ.การตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว และการจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล พ.ศ.๒๔๖๑ ดังนั้น ผู้เขียนจึงใคร่จะรู้ว่า “เสนาบดีกระทรวงการปกครอง” ซึ่งเป็นผู้รักษา พ.ร.บ.นี้ได้ออกระเบียบเกี่ยวกับการจดทะเบียนคนเกิดไว้หรือไม่ สำหรับการทำงานตาม พ.ร.บ.นี้ ตั้งแต่ พ.ศ.๒๔๖๑ จนถึง พ.ศ.๒๔๙๙ ซึ่งรวมเป็นระยะเวลากว่า ๓๘ ปี ประเพณีปกครองเกี่ยวกับการจดทะเบียนการเกิดจึงยังเติบโตได้ในแนวปฏิบัติของส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง
ในประการที่เจ็ดและเป็นประการสุดท้าย เมื่อย้อนกลับมาพิจารณาปัญหาการจดทะเบียนการเกิดภายใต้ความสัมพันธ์ระหว่าง พ.ร.บ.การตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว และการจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล พ.ศ.๒๔๖๑ และกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยการจดทะเบียนการเกิด เราจึงอาจสรุปได้ต่อไปว่า ทะเบียนคนเกิดในยุคนี้ก็ยังมีลักษณะทั่วไป (universal) เพราะเราไม่พบว่า กฎหมายฉบับนี้กำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิเสธสิทธิของเด็กซึ่งไม่มีสัญชาติไทย เราไม่พบการเลือกปฏิบัติในบทบัญญัติส่วนใดส่วนหนึ่งของกฎหมายฉบับนี้
พ.ร.บ.การตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว และการจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล พ.ศ.๒๔๖๑ ถูกประกาศใช้เมื่อวันที่ ๒๐ มิถุนายน พ.ศ.๒๔๖๑ และต่อมา ถูกยกเลิกโดยมาตรา ๓ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙ ในวันที่ ๒๑ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๔๙๙ ซึ่งรวมเวลากว่า ๓๙ ปี ที่มีการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ และขอให้สังเกตอีกว่า พ.ร.บ.ฉบับ พ.ศ.๒๔๖๑ นี้ ก็ไม่อาจเข้าแทนที่ พ.ร.บ.ฉบับ พ.ศ.๒๔๕๒ ได้ในทุกพื้นที่ของประเทศไทยก่อน พ.ศ.๒๔๙๙ สิ่งที่เราตระหนัก ก็คือ ก่อน พ.ศ.๒๔๙๙ ระบบทะเบียนราษฎรยังไม่อาจเข้าถึงทุกพื้นที่ของประเทศไทย บุคคลที่เกิดในประเทศไทยในช่วงก่อน พ.ศ.๒๔๙๙ จึงมีความเป็นไปได้อย่างมากที่จะตกหล่นจาก “บาญชีคนเกิด” หรือ “ทะเบียนคนเกิด” เราจึงต้องยอมรับความเป็นจริงว่า มี “ประชากรไทยโดยข้อเท็จจริง (Factual Population)” จำนวนไม่น้อย ซึ่งไม่ได้รับการจดทะเบียนราษฎรระหว่าง พ.ศ.๒๔๕๒ จนถึง พ.ศ.๒๔๙๙
คำถามต่อมา ก็คือ เราในวันนี้มองเห็น “ปัญหาความไร้รัฐจากการตกหล่นจากทะเบียนราษฎร” ของประชากรไทยโดยข้อเท็จจริงกลุ่มนี้แล้วหรือยัง ? เรื่องของคนแม่อาย ๑๒๔๓ คน ซึ่งอำเภอแม่อายถอนชื่อออกจาก ท.ร.๑๔ เมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๔๕ เป็นตัวอย่างที่ดีของ “ความไม่รู้” ของผู้บริหารกระทรวงมหาดไทยในสมัยนั้น และเมื่อเรารับรู้ปัญหาของ “คนตกหล่นจากทะเบียนราษฎร” แล้ว เราได้คิดถึง “ความจำเป็นที่จะเยียวยาความไร้รัฐ” ที่เกิดแก่ประชากรไทยโดยข้อเท็จจริงกลุ่มดังกล่าวนี้แล้วหรือยัง ?
ความเห็น (1)
ที่อ.ตั้งข้อสังเกตเอาไว้
“ค่าธรรมเนียม” หากคนเกิดต้องการคัดสำเนาทะเบียนคนเกิดของตนเอง ซึ่งในช่วง พ.ศ.๒๔๖๑ จนถึง พ.ศ.๒๔๗๙[13] การขอสำเนาทะเบียนคนเกิดนั้นในทุกกรณีย่อมมีค่าธรรมเนียม
ในทางปฏิบัติของคนจีนในกรุงเทพฯ(ฟังมาจากคุณยาย) ไม่ค่อยมีใครเดินไปแจ้งเกิดเองหรอกคะ เขาจะมอบหมายให้คนที่เขาไว้ใจไปจัดการให้ แล้วคนนั้นก็ไม่มีหลักฐานอะไรกลับมาให้กับครอบครัวคุณยายเลยคะะ
พอมีปัญหาไปขอคัด (ไปเอง) เพราะกลับมาจากเมืองจีน ตม.เขาให้ตีทะเบียนเป็นคนเพิ่งเดินทางเข้ามา แล้วเราไม่อยากขึ้นทะเบียนเป็นคนต่างด้าวก็เลยไปขอคัดสำเนาทะเบียนบ้านกับทางอำเภอเขาบอกว่าไม่มีชื่อเรา ดังนั้นคุณยายเลยต้องถือทะเบียนต่างด้าวตั้งแต่นั้นจนกระทั่งแต่งงานกับชายไทย จึงมาร้องขอสัญชาติไทยตามสามี