"ชนเผ่าในอาเซียน" เป็นประชาชนอาเซียนไหม ? แล้วความไร้สัญชาติของเขาเป็นความสนใจของอาเซียนหรือไม่ ?

ความเป็นประชาชนอาเซียนและความไร้สัญชาติของชนเผ่า

: ตอนที่ ๑ – บทนำทางความคิด

โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร

บทความเพื่อวารสารชนเผ่า

เมื่อวันที่ ๗ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๕๕

ปรับปรุงล่าสุดในวันที่ ๑๑ มีนาคม พ.ศ.๒๕๕๖

https://www.facebook.com/note.php?saved&&note_id=10151539053183834

----------------------------------------------------------

  กระแสคิดเกี่ยวกับ “ประชาชนอาเซียน (ASEAN People)” เริ่มปรากฏตัวชัดเจนมากขึ้น โดยเฉพาะเมื่อคำนี้ปรากฏในกฎบัตรอาเซียน ซึ่งทำหน้าที่สนธิสัญญาระหว่าง ๑๐ ประเทศเอเซียตะวันออกเฉียงใต้ เพื่อกำหนดแนวคิดและวิธีปฏิบัติต่อกัน โดยมีมนุษย์บนแผ่นดินอาเซียนเป็นบุคคลเป้าหมาย เราจึงน่าจะมาทบทวนและใคร่ครวญกันว่า แล้วชนเผ่ามีสถานะเป็นประชาชนอาเซียนหรือไม่ ? ในการพิจารณาเรื่องนี้ เราคงต้องปุจฉากันทีละคำถาม

  ทำไมกฎบัตรอาเซียนจึงให้ความสำคัญต่อประชาชนอาเซียน ?

  โดยหลักการ เราเข้าใจได้ว่า หากรัฐสมาชิกอาเซียนต้องการสันติสุขและความเจริญที่ยั่งยืนบนแผ่นดินอาเซียน รัฐดังกล่าวจะต้องให้ความสำคัญต่อมนุษย์ที่มีลมหายใจบนแผ่นดินอาเซียน หากเราถอดบทเรียนของประวัติศาสตร์โลก เราก็จะพบว่า เมื่อมนุษย์ในดินแดนใดมีความสุขความสบาย สังคมมนุษย์บนดินแดนนั้นก็จะเปี่ยมด้วยสันติสุข มีความเจริญก้าวหน้าในทั้ง ๕ มิติของชีวิตมนุษย์ อันได้แก่ การเมือง การพลเมือง เศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม แต่เมื่อใดที่มนุษย์ในสังคมใดตกทุกข์ได้ยาก มีความขัดแย้งกันจนถึงขั้นใช้ความรุนแรงต่อกัน สังคมมนุษย์บนดินแดนนั้นก็จะตกต่ำและเสื่อมทรามลง ปราชญ์ทางรัฐศาสตร์จึงต่างชี้ว่า เมื่อสิทธิมนุษยชนได้รับการยอมรับในสังคมใด สังคมนั้นย่อมจะเปี่ยมด้วยสันติสุขอันเอื้อต่อความเจริญในทุกด้าน เราจะสังเกตไหมว่า เมื่อสงครามโลกครั้งที่สองจบไป ใน ค.ศ.๑๙๔๕/พ.ศ.๒๔๘๘ ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ค.ศ.๑๙๔๘/พ.ศ.๒๔๙๑ ได้รับการยอมรับโดยนานารัฐข้างมากบนโลก จากนั้น ก็ไม่ปรากฏมีสงครามโลกขึ้นอีกเลย  ดังนั้น เมื่อรัฐสมาชิกอาเซียน ๑๐ ประเทศต้องการความเจริญบนดินแดนนี้ การให้ความสำคัญแก่ประชาชนอาเซียนจึงเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงมิได้ แนวคิดเรื่องปฏิญญาอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชนจึงมิใช่สิ่งที่ควรมองข้ามสำหรับสันติภาพอาเซียน

  ประชาชนอาเซียนคือใคร ?

  หากเรารำลึกถึง “หลักกฎหมายในวิชาระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล”[1] เราก็จะพบว่า หลักวิชานี้สอนว่า รัฐอธิปไตยควรจะต้องยอมรับสถานะ “รัฐเจ้าของตัวบุคคล (Personal State)” สำหรับเอกชนที่มีจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริง ๒ ประการกับตน กล่าวคือ (๑) เอกชนที่มีสัญชาติของตน และ (๒) บุคคลที่อาศัยจนมีรกรากหรือภูมิลำเนาบนดินแดนของตน ดังนั้น โดยเคารพหลักกฎหมายระหว่างประเทศนี้ เมื่อรัฐไทยกล่าวถึง “ราษฎรไทย” รัฐนี้จึงต้องหมายความถึงทั้ง (๑) คนที่มีสิทธิในสัญชาติไทย และ (๒) คนที่มีอาศัยจนมีภูมิลำเนาในประเทศไทย และดังนั้น โดยหลักวิชานี้ เราจึงอาจสรุปต่อไปได้ว่า “ประชาชนอาเซียน” ก็คือ คนที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐอาเซียนทั้ง ๑๐ ประเทศจนมีสถานะเป็นประชาชนอาเซียน และหากจะจำแนกให้ละเอียดลงไปอีก ประชาชนอาเซียนจึงได้แก่ (๑) คนที่มีสิทธิในสัญชาติของรัฐอาเซียนทั้ง ๑๐ ประเทศ และ (๒) คนที่มีภูมิลำเนาอยู่ใน ๑๐ ประเทศอาเซียน นั่นเอง

  ประชาชนอาเซียนที่มีสิทธิในสัญชาติของรัฐอาเซียน ๑๐ ประเทศคือใคร ?

  โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล คนที่ฟังได้ว่า เป็นคนสัญชาติของรัฐอาเซียนก็คือ คนที่ถือ “เอกสารรับรองสถานะคนสัญชาติ” ที่ออกโดยแต่ละรัฐสมาชิกอาเซียน อันได้แก่ (๑) ประเทศบรูไนดารุสซาลาม (๒) ราชอาณาจักรกัมพูชา (๓) สาธารณรัฐอินโดนีเซีย (๔) สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว (๕) มาเลเซีย (๖) สหภาพพม่าหรือเมียนมาร์ (๗) สาธารณรัฐฟิลิปปินส์ (๘) สาธารณรัฐสิงคโปร์ (๙) ราชอาณาจักรไทย และ (๑๐) สาธารณรัฐสังคมเวียดนาม

  เอกสารรับรองสถานะประชาชนอาเซียนที่มีสิทธิในสัญชาติของรัฐอาเซียนคืออะไรได้บ้าง ?

โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคลอีกครั้ง เอกสารรับรองสถานะคนสัญชาตินี้โดยทั่วไป ก็คือ (๑) สำเนาทะเบียนบุคคลซึ่งออกโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจตามกฎหมาย สำหรับประเทศไทย เรียกกันว่า “ทะเบียนบ้านคนอยู่ถาวร (ท.ร.๑๔)” (๒) บัตรประจำตัวคนสัญชาติ ซึ่งออกโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจตามกฎหมาย สำหรับประเทศไทย เรียกกันว่า “บัตรประชาชน” และ (๓) หนังสือเดินทางซึ่งออกโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจตามกฎหมาย

  แล้วข้อเท็จจริงใดบ้างล่ะที่ชี้ว่า คน/มนุษย์ใดมีสิทธิในสัญชาติของรัฐอาเซียน ?

  โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคลอีกครั้งซึ่งทั้ง ๑๐ รัฐอาเซียนยอมรับ  เราอาจชี้ได้ชัดต่อไปว่า คนหรือมนุษย์ที่มีสิทธิในสัญชาติของรัฐอาเซียนทั้ง ๑๐ ประเทศนี้ย่อมจะต้องมีข้อเท็จจริงอันเป็นจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงกับประเทศเหล่านี้ใน ๕ ลักษณะด้วยกัน กล่าวคือ (๑) เป็นคนที่เกิดในขณะที่บิดามีสิทธิในสัญชาติของรัฐสมาชิกอาเซียน (๒) เป็นคนที่เกิดในขณะที่มารดามีสิทธิในสัญชาติของรัฐสมาชิกอาเซียน (๓) เป็นคนที่เกิดบนดินแดนของรัฐสมาชิกอาเซียน (๔) เป็นคนต่างด้าวที่มีความจงรักภักดีจนมีความกลมกลืนกับสังคมของรัฐสมาชิกอาเซียน และ (๕) เป็นคู่สมรสหรือบุตรของคนที่มีสิทธิในสัญชาติของรัฐสมาชิกอาเซียนหรือคนต่างด้าวที่ต่อมาได้รับการรับรองสถานะคนสัญชาติของรัฐสมาชิกอาเซียนแล้ว

  แต่กระบวนการใช้สิทธิในสัญชาติอันเนื่องมาจากแต่ละจุดเกาะเกี่ยวนั้นอาจจะแตกต่างกัน ซึ่งโดยทั่วไป ก็อาจจำแนกได้เป็น ๒ ลักษณะ กล่าวคือ (๑) เป็นการได้สิทธิในสัญชาติโดยผลของกฎหมาย กล่าวคือ เมื่อมีข้อเท็จจริงครบตามที่กฎหมายกำหนด ก็จะได้สิทธิในสัญชาตินั้นโดยพลัน ไม่ต้องมีการร้องขอต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่อย่างใด ตัวอย่าง ก็คือ สิทธิในสัญชาติไทยเพราะเกิดในขณะที่บิดาหรือมารดามีสัญชาติไทย และ (๒) เป็นการได้สิทธิในสัญชาติโดยคำสั่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กฎหมายกำหนด และมักจะต้องมีการประกาศในหนังสือพิมพ์ราชการ อาจเกิดจากการที่คนที่ต้องการสิทธิไปร้องขอใช้สิทธิต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือเจ้าหน้าที่นี้มีนโยบายลงมาให้สิทธิเอง ตัวอย่าง ก็คือ สิทธิในสัญชาติไทยเพราะเกิดในประเทศไทยตั้งแต่วันที่ ๒๖ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๓๕ จากบิดาหรือมารดาซึ่งไม่มีสัญชาติไทย แต่บุพการีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีลักษณะเข้าเมืองแบบไม่ถาวร การใช้สิทธิในสัญชาติไทยโดยหลักดินแดนในลักษณะนี้จะเกิดได้ต้องมีมติคณะรัฐมนตรียอมรับและมีคำสั่งอนุญาตให้สัญชาติของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย

  แล้วข้อเท็จจริงใดบ้างล่ะที่ชี้ว่า คน/มนุษย์ใดมีภูมิลำเนาบนดินแดนของรัฐอาเซียน ?

  “ภูมิลำเนา (Domicile)” หมายถึงการตั้งรกราก สัญญาลักษณ์ของการที่มนุษย์ฝังรากอยู่บนดินแดนใดดินแดนหนึ่ง ก็คือ การตั้งบ้านเรือน และดำเนินชีวิตอยู่ในบริเวณนั้น โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล รัฐเจ้าของดินแดนอันเป็นถิ่นที่เป็นภูมิลำเนาของบุคคลจึงมีสถานะเป็น “รัฐเจ้าของตัวบุคคล” อีกด้วยคู่ขนานกับรัฐเจ้าของสัญชาติของบุคคล ในประเทศที่มีระบบกฎหมายแบบอังกฤษที่เรียกกันในวิชานิติศาสตร์ว่า Common Law System จะใช้ “ภูมิลำเนา” กำหนดสิทธิมากกว่า “สัญชาติ” ในขณะที่ประเทศที่มีระบบกฎหมายแบบภาคพื้นยุโรปที่เรียกกันในวิชานิติศาสตร์ว่า Civil Law System จะใช้ “ภูมิลำเนา” กำหนดสิทธิน้อยกว่า “สัญชาติ” ซึ่งประเทศไทยจะอยู่ในประเทศหลังนี้

  ดังนั้น ความเป็นประชาชนอาเซียนเพราะมีภูมิลำเนาอยู่บนแผ่นดินอาเซียนก็อาจไม่มีสัญชาติของรัฐสมาชิกอาเซียนเลย อาจจะเป็นคนสัญชาติญี่ปุ่นหรือคนสัญชาติอเมริกันหรืออื่นๆ

  แล้วชนเผ่ามีสถานะเป็นประชาชนอาเซียนหรือไม่ ?

  มาถึงคำถามนี้ คำตอบที่ชัดเจน ก็คือ หากชนเผ่าคนใดได้รับการรับรองสถานะคนสัญชาติของรัฐสมาชิกอาเซียนก็จะมีสถานะเป็นประชาชนอาเซียน หรือแม้ชนเผ่าคนใดยังไม่ได้รับการรับรองสถานะคนสัญชาติของรัฐสมาชิกอาเซียนใดเลย หากพวกเขาอาศัยอยู่บนแผ่นดินอาเซียน พวกเขาก็มีสถานะเป็นประชาชนอาเซียนอยู่ดี

  เรายังตอบได้ชัดเจนมากไปกว่านั้นว่า แม้ชนเผ่าคนใดยังไม่ได้รับรองสถานะราษฎรโดยรัฐใดเลยบนโลก กล่าวคือ บุคคลผู้นั้นประสบความไร้รัฐโดยสิ้นเชิง (Totally Statelessness) แต่ฟังข้อเท็จจริงได้ว่า บุคคลนั้นอาศัยอยู่จริงบนแผ่นดินของรัฐใดรัฐหนึ่งบนแผ่นดินอาเซียน รัฐนั้นก็มีหน้าที่จะต้องขจัดปัญหาความไร้รัฐให้แก่บุคคลดังกล่าวโดยพลัน กล่าวคือ โดยการบันทึกในทะเบียนราษฎร และหน้าที่ประการต่อมา ก็ได้แก่ การแสวงสิทธิในสัญชาติให้แก่บุคคลดังกล่าว

  สำหรับประเทศไทยนั้น ปรากฏมีทั้งชนเผ่าที่ได้รับการรับรองสิทธิในสัญชาติไทยแล้ว และยังมิได้รับการรับรองสิทธิดังกล่าว ทั้งที่คนในกลุ่มที่สองนี้ก็ไม่ได้รับการรับรองสิทธิในสัญชาติจากประเทศอื่นใดบนโลก พวกเขาจึงมีสถานะเป็นคนไร้สัญชาติ (Nationality-less Person) ทั้งกฎหมายระหว่างประเทศและกฎหมายไทย[2]กำหนดหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทยอย่างชัดเจนที่จะต้องขจัดความไร้รัฐให้แก่ชนเผ่าที่ประสบความไร้รัฐ

  คงยืนยันอีกครั้งได้ว่า แม้ชนเผ่าจะไม่มีเอกสารรับรองตัวบุคคลที่ออกโดยรัฐไทย ไม่มีเลขประจำตัว ๑๓ หลักที่ออกให้โดยนายทะเบียนราษฎรของรัฐไทย พวกเขาก็จะมีสถานะเป็น “มนุษย์” ที่รัฐไทยจะต้องรับผิดชอบให้พวกเขามีสิทธิในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ตามมาตรา ๔ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๕๐ ตลอดจนข้อ ๑๖ แห่งกติกาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิทางแพ่ง/พลเมืองและทางการเมือง ค.ศ.๑๙๖๖/พ.ศ.๒๕๐๙ ซึ่งผูกพันประเทศไทย และเมื่อกฎบัตรอาเซียน ค.ศ.๒๐๐๗/พ.ศ.๒๕๕๐ มาถึง พวกเขาก็มีสถานะเป็นประชาชนอาเซียน อันหมายความว่า พวกเขาเป็นผู้ทรงสิทธิตามกฎบัตรอาเซียนอีกด้วย

  มีความคืบหน้าในการจัดการประชากรชนเผ่าไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทยเพียงใด ?

  หลังจากทบทวนเป้าหมายทางความคิดของประชาคมอาเซียนและหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคลว่าด้วยการจัดการประชากรแล้ว ผู้เขียนอยากจะชวนมวลมิตรของวารสารชนเผ่ามาทบทวน “เรื่องจริง” ของการจัดการประชากรชนเผ่าในประเทศไทยในวาระต่อไป ผู้เขียนคิดถึง “ปู่โคอิ” คนกะเหรี่ยงดั้งเดิมอายุร้อยปีกว่าแห่งอำเภอแก่งกระจาน หรือ “ดวงตา” บุตรของมารดาไทยใหญ่และบิดาที่มาจากรัฐยะไข่ซึ่งมาเรียนหนังสือที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หรือ “อาเจ” คนอาข่าซึ่งข้ามมาจากท่าขี้เหล็ก ประเทศพม่า เพื่อมารับจ้างทำงานที่ดอยช้าง อำเภอแม่สรวย จังหวัดเชียงราย ผู้เขียนอยากพิจารณาต่อไปถึงการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐไทยต่อ “คนจริง” ที่เป็นชนเผ่าที่อาศัยอยู่ในประเทศไทย และเป็นประชาชนอาเซียน และที่สำคัญ พวกเขายังไร้สัญชาติ

---

[1] อันเป็นวิชาที่ศึกษาหลักกฎหมายระหว่างประเทศที่ว่าด้วยบุคคลตามกฎหมายเอกชน อันได้แก่ (๑) บุคคลธรรมชาติหรือมนุษย์ และ (๒) นิติบุคคลที่มนุษย์ก่อตั้งขึ้น ซึ่งเรามักจะเรียกบุคคลดังกล่าวสั้นๆ ว่า “เอกชน”

[2] มาตรา ๓๘ วรรค ๒ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑ และ ระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการสำรวจและจัดทำทะเบียนสำหรับบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ. ๒๕๔๘