การเป็นนิติบุคคลขอลสถานศึกษา

การบริหารจัดการและขอบเขตการปฏิบัติหน้าที่ของสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน

ที่มีฐานะเป็นนิติบุคคลในสังกัดเขตพื้นที่การศึกษา

 

การเป็นนิติบุคคลของสถานศึกษา

                สืบเนื่องจากเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ  พ.ศ. ๒๕๔๒  ที่ต้องการกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษาทั้งด้านวิชาการ    งบประมาณ    การบริหารงานบุคคลและการบริหารทั่วไปยังสถานศึกษา ( พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๙ ) เพื่อให้สถานศึกษามีความคล่องตัว  เป็นอิสระ  สามารถบริหารจัดการศึกษาในสถานศึกษาได้สะดวก  รวดเร็ว  มีประสิทธิภาพ  และสอดคล้องกับ

การบริหารที่ใช้โรงเรียนเป็นฐาน ( School  Based  Management : SBM )   พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ.๒๕๔๖  จึงได้กำหนดให้สถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษาเฉพาะที่

เป็นโรงเรียนเป็น “ นิติบุคคล ”  เพื่อรองรับและสนับสนุนหลักการดังกล่าวให้มีความเป็นรูปธรรมขึ้น

การเป็นนิติบุคคล

                “ นิติบุคคล ”  คือ  กลุ่มบุคคล  องค์กร  หรือทรัพย์สินที่จัดสรรไว้เป็นกองทุนเพื่อดำเนินกิจการอันใดอันหนึ่ง  ซึ่งกฎหมายบัญญัติไว้ให้เป็นบุคคลอีกประเภทหนึ่งที่ไม่ใช่บุคคลธรรมดา  และให้มีสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายเช่นเดียวกับบุคลธรรมดา  เว้นแต่สิทธิและหน้าที่โดยสภาพจะพึงมีหรือถึงเป็นได้เฉพาะแก่บุคคลธรรมดาเท่านั้น ( ประยูร  กาญจนดุล, คำบรรยายกฎหมายปกครอง,  หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง “ นิติบุคคล ”  เป็นบุคคลที่กฎหมายสมมุติขึ้น  เพื่อให้มีสิทธิและหน้าที่  รวมถึงสามารถทำกิจการอันเป็นการก่อนิติสัมพันธ์กับ

บุคคลอื่นได้ภายใต้กรอบวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้

นิติบุคคลมี  ๒  ประเภท

๑.       นิติบุคคลในกฎหมายเอกชน

นิติบุคคลในกฎหมายเอกชน  หมายถึง    นิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้น  โดยอาศัยอำนาจจากกฎหมายเอกชน

( ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๖๕ นิติบุคคลจะมีขึ้นได้ก็แต่ด้วยอาศัยอำนาจแห่งประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น ) เช่น กฎหมายแพ่งและพาณิชย์  พระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด  พ.ศ. ๒๕๓๕  เป็นต้น  และขณะเดียวกันนิติบุคคลในกฎหมายเอกชนก็ต้องเกิดจากความยินยอมที่จะกระทำกิจกรรมภายใต้กรอบวัตถุประสงค์ร่วมกันของบุคคลธรรมดาหรือนอติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นแล้ว  ดังนั้น การดำเนินกิจกรรมของนิติบุคคลตามในกฎหมายเอกชนส่วนใหญ่จึงมักเป็นดารดำเนินการที่เป็นไปเพื่อประโยชน์ของเอกชน  และไม่มีการใช้อำนาจในทางมหาชน  เช่น  การดำเนินงานของห้างหุ้นส่วนจำกัด  บริษัท  สมาคม  หรือมูลนิธิเป็นต้น 

๒.     นิติบุคคลในกฎหมายมหาชน

นิติบุคคลในกฎหมายมหาชน  หมายถึง  นิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้น  โดยอาศัยอำนาจอำนาจจากกฎหมาย

มหาชน  เช่น  กฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน    หรือกฎหมายลำดับรองที่อาศัยอำนาจจากพระราช บัญญัติกำหนดให้จัดตั้งขึ้นเป็นการเฉพาะ เป็นต้น   นอกจากนี้ การดำเนินกิจกรรมของนิติบุคคลมหาชน  จะต้อง

เป็นกิจกรรมที่เรียกว่า  “บริการสาธารณะ”  โดยใช้อำนาจมหาชนในการดำเนินการตามที่กฎหมายกำหนด 

เช่น การบริหารราชการของกระทรวง  ทบวง  กรม  ราชการส่วนภูมิภาคหรือองค์การมหาชน เป็นต้น

                เมื่อมาตรา ๓๕  แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖

กำหนดให้โรงเรียนมีฐานะเป็นนิติบุคคล  โรงเรียนจึงจัดเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน  มีอำนาจหน้าที่หน้าที่ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ  และกฎหมายอื่นซึ่งกำหนดสิทธิหน้าที่ของสถานศึกษาไว้โดยเฉพาะ  นอกจากนี้  ยังมีสิทธิหน้าที่เช่นเดียวกับบุคคลธรรมดา  กล่าวคือ  สามารถทำนิติกรรมสัญญา  มีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน  จดทะเบียนทรัพย์สิน  รับบริจาค  หรือแม้แต่ดำเนินคดีทางศาล ฯลฯ ได้เองโดยไม่ต้องให้หน่วยงานต้นสังกัด  หรือ “ กรม”  ซึ่งมีฐานะเป็นนิติบุคคลดำเนินการแทนดังเช่นที่ผ่านมา

                แต่เนื่องจากพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖  ไม่ได้มีการกำหนดสิทธิและหน้าที่  ตลอดจนอำนาจหน้าที่ในฐานะนิติบุคคลของสถานศึกษาไว้โดยเฉพาะ  นอกจากที่ได้ระบุไว้ในพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒  มาตรา ๕๙  วรรคหนึ่ง  วรรคสอง  และวรรคสาม

( ซึ่งประสงค์จะใช้กับสถานศึกษาในระดับอุดมศึกษาที่เป็นนิติบุคคล  และย่อมสามารถนำมาใช้กับสถานศึกษาขั้นพื้นฐานที่เป็นนิติบุคคลได้ด้วย ) ซึ่งกำหนดไว้เฉพาะในเรื่องรายได้  ทรัพย์สิน  และผลประโยชน์บางประเภทของสถานศึกษาที่เป็นนิติบุคคลเท่านั้น (พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๕๙ )

            ดังนั้น จึงมีความจำเป็นที่กระทรวงศึกษาธิการ  โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการที่จะต้องใช้อำนาจตามมาตรา ๘  แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖  ออกระเบียบกระทรวงศึกษาธิการ  ว่าด้วยการบริหารจัดการและขอบเขตการปฏิบัติหน้าที่ของสถานศึกษาขั้นพื้นฐานที่เป็นนิติบุคคลในสังกัดเขตพื้นที่การศึกษาขึ้น  เพื่อเป็นกรอบในการกำหนดขอบเขตการปฏิบัติหน้าที่และวางหลักเกณฑ์การดำเนินการต่างๆ  ของสถานศึกษาขั้นพื้นฐานที่เป็นนิติบุคคลเหล่านี้(ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการ  ว่าด้วยการบริหารจัดการและขอบเขตการปฏิบัติหน้าที่ของสถานศึกษาขั้นพื้นฐานที่เป็นนิติบุคคลในสังกัดเขตพื้นที่การศึกษา  พ.ศ. ๒๕๔๖  ลงวันที่  ๗  กรกฎาคม  ๒๕๔๖ )

                สภาพความเป็นนิติบุคคล  โดยเฉพาะนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายกำหนด  และโดยทั่วไปกฎหมายที่จัดตั้งนิติบุคคลส่วนใหญ่จะกำหนดขอบเขตอำนาจหน้าที่หรือความเป็นอิสระในการบริหารจัดการของนิติบุคคลไว้ในกฎหมาย  ทั้งนี้เพื่อให้การบริหารงานของนิติบุคคลเหล่านั้นเป็นไปตามลักษณะ  รูปแบบ  หลักการ  หรือวิธีการจัดระเบียบองค์กรบริหารของรัฐ เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  อาทิ  องค์การบริหารส่วนจังหวัด  กรุงเทพมหานคร  เทศบาล ฯลฯ  กฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  ซึ่งเป็นกฎหมายจัดตั้งบัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  ประกอบกับรัฐธรรมนูญบัญญัติรับรองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักการกระจายอำนาจ ( Decentralization )

ไว้    ดังนั้น  องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายและการบริหารงานของตนเอง  แต่ในกรณีของมหาวิทยาลัยของรัฐซึ่งเป็นนิติบุคคลเช่นกัน ( เฉพาะมหาวิทยาลัยที่เป็นนิติบุคคลในสายการบังคับบัญชา )  แม้กฎหมายจัดตั้งของแต่ละมหาวิทยาลัยจะกำหนดรับรองอำนาจหน้าที่และความเป็นอิสระ

ของมหาวิทยาลัยไว้  รวมทั้งมาตรา ๓๖  แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒  กำหนดให้สถานศึกษาของรัฐที่จัดการศึกษาระดับปริญญาเป็นนิติบุคคลดำเนินกิจการได้โดยอิสระ     แต่เนื่องจากมหาวิทยาลัยจัดเป็นส่วนราชการ ( กรม )  ในราชการบริหารส่วนกลาง  ความคล่องตัวและเป็นอิสระในการบริหารงานจึงต้องเป็นไปตามที่กฎหมายจัดตั้งกำหนด  และไม่ขัดต่อระบบการบริหารราชการในส่วนกลาง

                สำหรับกรณีของโรงเรียน  แม้จะมีฐานะเป็นนิติบุคคลเช่นเดียวกับมหาวิทยาลัยของรัฐ  แต่ก็ยังเป็นหน่วยงานในสังกัดเขตพื้นที่การศึกษา  ซึ่งเป็นบริหารราชการส่วนกลาง  และมิได้เป็นส่วนราชการตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ  หรือกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน     เพราะฉะนั้น ความเป็นนิติบุคคลหรือความเป็นอิสระของโรงเรียนจึงมีความแตกต่างจากความเป็นนิติบุคคลของมหาวิทยาลัยของรัฐ  ตลอดจนกระทรวงทบวงกรมต่างๆ

            อย่างไรก็ดี  ความเป็นนิติบุคคลของโรงเรียนอาจจะเทียบเคียงได้กับความเป็นนิติบุคคลของจังหวัดในฐานะราชการส่วนภูมิภาค  กล่าวคือ  แม้จังหวัดจะมีฐานะเป็นนิติบุคคล  แต่ในการบริหารงาน  จังหวัดจะต้องปฎิบัติตามนโยบายจากส่วนกลาง  ตลอดจนการดำเนินการต่างๆก็ยังคงอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ที่กำหนดจากส่วน กลาง เช่นการจัดซื้อจัดจ้าง  ก็ต้องดำเนินการภายใต้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ  การจัดทำงบประมาณ  ก็ต้องดำเนินการภายใต้กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ  การเบิกจ่ายก็ต้องเป็นไปตามระเบียบกระทรวงการคลังเป็นต้น  ดังนั้นการเป็นนิติบุคคลของโรงเรียนจึงไม่ได้หมายความว่า  โรงเรียนจะมีความเป็นอิสระในการบริหารงานหรือมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยปราศจากขอบเขตของกฎหมายแต่อย่างใด 

                ด้วยเหตุนี้ ในการพิจารณากำหนดการบริหารจัดการและขอบเขตการปฎิบัติหน้าที่ของโรงเรียนที่เป็นนิติบุคคล  จึงต้องคำนึงถึงลักษณะเฉพาะของความเป็นนิติบุคคลของโรงเรียนที่กล่าวมาแล้วข้างต้น  ประกอบกับหลักการกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษาตามมาตรา ๓๙ แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่ง

ชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒  โดยแนวปฎิบัติและขอบเขตอำนาจหน้าที่ของโรงเรียนที่เป็นนิติบุคคล  ควรประกอบด้วย

๑.       การกำหนดให้ผู้อำนวยการสถานศึกษาเป็นนิติบุคคล

การเป็นนิติบุคคลของโรงเรียนนำมาซึ่งสิทธิและหน้าที่ต่างๆ  เช่นเดียวกับบุคคลธรรมดา  อาทิ  การ

ทำนิติกรรมสัญญา  การถือกรรมสิทธิ์  หรือแม้แต่การดำเนินคดีทางศาล  เป็นต้น  แต่เนื่องจากนิติบุคคลเป็นสิ่งที่กฎหมายสมมุติขึ้น  การแสดงเจตนาหรือความประสงค์ในการทำกิจการใดๆ ของนิติบุคคลจึงไม่อาจกระทำได้เอง  แต่ต้องแสดงออกโดยผ่านผู้แทนนิติบุคคล   ซึ่งในกรณีของโรงเรียนนั้น  มาตรา ๓๙( ๓ )   แห่งพระราช บัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖  กำหนดให้ผู้อำนวยการสถานศึกษาเป็นผู้แทนของสถานศึกษาในกิจการทั่วไป

                ดังนั้น เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการบริหารจัดการของสถานศึกษาที่เป็นนิติบุคคล  รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการจึงควรกำหนดให้ผู้อำนวยการสถานศึกษาเป็นผู้แทนของนิติบุคคลสถานศึกษาในกิจการทั่วไปของสถานศึกษาที่เกี่ยวกับบุคคลภายนอกอีกด้วย

๒.     การดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินที่มีผู้อุทิศให้สถานศึกษา

ภายใต้ข้อบังคับมาตรา  ๕๙  แห่งกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ  เมื่อโรงเรียนมีฐานะเป็นนิติ

บุคคล  จึงย่อมจะมีสิทธิ์และหน้าที่ในการปกครอง  ดูแล  บำรุงรักษา  ใช้ และจัดหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินของสถานศึกษาได้เอง  เช่น  ใช้ชื่อในการจดทะเบียนรถ  ที่ดิน  หรือทรัพย์สินที่ได้รับจากการบริจาคมาใช้ในการดำเนินงานของโรงเรียน  เป็นต้น  แต่เนื่องจากทรัพย์สินบางประเภท  ได้แก่  ที่ราชพัสดุ  หรือทรัพย์สินของแผ่นดิน  จะต้องดำเนินการตามที่กฎหมายว่าด้วยที่ราชพัสดุหรือระเบียบฯ พัสดุกำหนดไว้     ดังนั้น ทรัพย์สินของสถานศึกษาตามนัยของมาตรา ๕๙  ที่กำหนดให้โรงเรียนมีฐานะเป็นนิติบุคคลสามารถมีสิทธิและหน้าที่ในการดำเนินการโดยอิสระ  จึงหมายความถึง  “ ทรัพย์สินที่มีผู้อุทิศให้แก่โรงเรียน”  เท่านั้น

 

แหล่งอ้างอิง    http: //www.Cmtca.or.th