คนชายขอบ (Marginal People) ในความหมายของ ICCPR Country Report
คำว่า “คนชายขอบ” เป็นคำที่ใช้กันมากในแวดวงทางวิชาการ เมื่อเราพบใครคนหนึ่งที่ “ด้อยโอกาส” เรามักเรียกเขาว่า “คนชายขอบ (Marginal People)” ทั้งนี้ เพราะเราเข้าใจว่า คนที่ไม่ด้อยโอกาส ก็คือ คนที่อยู่ในศูนย์กลางของการพัฒนาและได้รับความเอาใจใส่จากสังคมและรัฐ มนุษย์ที่ไม่ด้อยโอกาสย่อมมี “ต้นทุน” ที่บริโภคและอุปโภคได้อย่างความเท่าเทียมกับบุคคลอื่นๆ
เรามักจะจำแนกธรรมชาติของความด้อยโอกาสที่ทำให้มนุษย์ตกเป็นคนชายขอบไว้ ๓ กรณีด้วยกัน กล่าวคือ (๑) ความด้อยโอกาสทางเศรษฐกิจและสังคม (๒) ความด้อยโอกาสทางการศึกษา และ (๓) ความด้อยโอกาสทางกฎหมาย
แล้วความด้อยโอกาสของมนุษย์คืออะไร ? และมาจากไหน ? คำตอบก็คือ ความด้อยโอกาสอาจมีที่มาจากหลายสาเหตุ อาทิ (๑) เพราะอาศัยอยู่ในชนบทห่างไกล จึงมิได้เรียนสูงๆ จึงขาดการศึกษา อันทำให้ขาดโอกาสที่จะทำงานที่ดี และมีรายได้ที่ดี หรือ (๒) เพราะร่างกายพิการ จึงไม่อาจเรียนได้ จึงไม่ทำงานได้ หรือแม้เรียนได้ ก็ยังมีข้อจำกัดในการทำงาน (๓) เพราะเป็นคนในกลุ่มชาติพันธุ์ ที่มีข้อจำกัดทางภาษาและวัฒนธรรม จนไม่อาจขาดโอกาสทางการศึกษาและการทำงาน
เราจึงพบว่า คนที่ด้อยโอกาสทางสังคมมักจะด้อยโอกาสทางเศรษฐกิจ หรือในทางกลับกัน คนที่ด้อยโอกาสทางเศรษฐกิจมักด้อยโอกาสทางสังคม ท่ามกลางความด้อยโอกาสที่ทำให้มนุษย์ขาดความเท่าเทียมกับกับบุคคลอื่นทางเศรษฐกิจหรือสังคม กฎหมายก็อาจช่วยขจัดหรือลดข้อจำกัดที่ทำให้ขาดความเท่าเทียมทางโอกาสที่จะพัฒนาชีวิต กฎหมายระหว่างประเทศและกฎหมายภายในจำนวนหนึ่งจึงกำหนดให้รัฐหรือองค์การระหว่างรัฐใช้ “กฎหมาย” ในการจัดการความด้อยโอกาสให้แก่มนุษย์ที่ตกไปอยู่ใน “ชายขอบแห่งการพัฒนาของสังคม”
แต่อย่างไรก็ตาม กฎหมายซึ่งน่าจะเป็นกลไกในการแก้ปัญหาความด้อยโอกาสให้แก่มนุษย์ ก็อาจแปรเปลี่ยนมาเป็น “กลไกที่สร้างความด้อยโอกาส” ให้แก่มนุษย์ได้อีกเช่นกัน และเมื่อด้อยโอกาสทางกฎหมาย ก็จะประสบความด้อยโอกาสในทุกด้านติดตามมา กล่าวคือ ขาดโอกาสทางเศรษฐกิจ ขาดโอกาสทางสังคม ขาดโอกาสทางการศึกษา
เพราะเหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น ?
คำตอบ ก็คือ เมื่อกฎหมายระหว่างประเทศรับรองให้รัฐชาติสมัยใหม่มีอำนาจอธิปไตยเหนือดินแดน (territory) และประชากร (population) รัฐนี้จึงมีปกติประเพณีที่จะรับรองว่า “มนุษย์ที่ปรากฏตัวในทะเบียนราษฎร (Civil Registration) ของตนเท่านั้น ที่จะมีสถานะเป็น “ราษฎร (Civilian)” หรือ “ประชาชน (People)” หรือ “พลเมือง (Citizen)” ของตน
ดังนั้น มนุษย์ซึ่งไม่อยู่ในการบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐใด จึงตกอยู่ในความด้อยโอกาสเมื่อปรากฏตัวในรัฐนั้น อาทิ เมื่อฟังว่า นายจอบิไม่มีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย นายจอบิจึงประสบความด้อยโอกาสทางกฎหมายในรัฐไทย รัฐไทยย่อมไม่รับรู้ในความมีอยู่ของนายจอบิ และไม่รับรู้ที่จะสร้างความเท่าเที่ยมทางเศรษฐกิจและสังคมให้แก่นายจอบิ ซึ่งหากนายจอบิตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐไทย แต่ก็มีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐพม่า นายจอบิก็อาจไม่ตกเป็นคนด้อยโอกาสในประเทศพม่า แต่เมื่อข้อเท็จจริงกลับปรากฏว่า ในขณะที่เกิด นายจอบิไม่ปรากฏมีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐใดเลยบนโลก เราจึงต้องสรุปว่า นายจอบิตกเป็น “คนไร้รัฐ” ในประชาคมโลก กล่าวคือ ไม่มีรัฐใดเลยบนโลกรับรู้ “ความมีตัวตนทางกฎหมาย (legal entity) ของนายจอบิ[1]
ความด้อยโอกาสอันเกิดจากความไร้ตัวตนทางกฎหมายนี้เองซึ่งเป็น “ความห่วงใยของ ICCPR”
ความไร้สถานะทางกฎหมายทะเบียนราษฎรนี้เองที่ผลักให้มนุษย์ตกอยู่ในความเป็นคนชายขอบของการพัฒนาของสังคม ทั้งนี้ เพราะเมื่อไม่มีรัฐใดยอมรับรองจุดเกาะเกี่ยวที่บุคคลมีอยู่กับรัฐ บุคคลในสถานการณ์ที่ไร้การยืนยันจุดเกาะเกี่ยวก็ย่อมไร้สัญชาติ ซึ่งทำให้ตกเป็นคนต่างด้าว (alien) ซึ่งมีความด้อยสิทธิกว่าคนชาติ (national) และในยุคที่รัฐทุ่มเทที่จะให้สวัสดิการทางสังคมและเศรษฐกิจแก่คนชาติของตน คนที่เป็นคนต่างด้าวก็ย่อมขาดโอกาสที่จะได้รับการเติมเต็มทางสวัสดิการ สัญชาติของรัฐเจ้าของถิ่นที่เป็นภูมิลำเนาของบุคคลจึงเป็นสิ่งที่มนุษย์ที่อาศัยอยู่ในดินแดนนั้นต้องการอย่างสุดจิตสุดใจ
กลับมากล่าวถึงนายจอบิ[2] ซึ่งถูกบันทึกชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยใน พ.ศ.๒๕๔๘ แม้เขาจะได้รับการยอมรับว่า มีข้อเท็จจริงครบองค์ประกอบของคนสัญชาติไทยโดยการเกิดโดยหลักดินแดน[3] แต่เมื่อรัฐไทยยังไม่ยอมบันทึกชื่อเขาในทะเบียนราษฎรในสถานะ “คนสัญชาติไทย”[4] เขาก็จะยังเข้าไม่ถึงสิทธิในสวัสดิการสังคมที่รัฐไทยให้แก่คนสัญชาติไทย[5] จะเห็นว่า จอบิและชาวเขาสัญชาติไทยจำนวนไม่น้อยถูกอำเภอบันทึกสถานะทางทะเบียนราษฎรว่า เป็นคนต่างด้าว พวกเขาจึงมีสถานะเป็นเสมือน “คนต่างด้าว” และเมื่อพวกเขาไม่ได้รับการยอมรับว่า มีสัญชาติของประเทศใดเลยบนโลก พวกเขาจึงยังมีสถานะเสมือนเป็น “คนไร้สัญชาติ” และเข้าไม่ถึงสิทธิหลายประการ
นอกจากนั้น เมื่อนายจอบิหรือชาวเขาสัญชาติไทยจำนวนไม่น้อยที่มีสถานการณ์เฉกเช่นนายจอบิ กล่าวคือ ถูกบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยในสถานะของ “คนต่างด้าว” พวกเขายังมีประสบปัญหาต่อไปอีก ทั้งนี้ เพราะว่า ตรรกวิทยาของความเป็นคนต่างด้าวย่อมจะต้องถูกตีค่าต่อไปโดยกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง โศกนาฏกรรมจึงเกิดขึ้นแก่ชาวเขาดั้งเดิมจำนวนไม่น้อยที่ไม่ได้รับพิสูจน์และยอมรับว่า มีสัญชาติไทย และไม่มีเอกสารแสดงการได้รับอนุญาตเข้ามาในประเทศไทย กล่าวคือ พวกเขาจะถูกตีค่าเป็น “คนต่างด้าวที่เข้าเมืองผิดกฎหมาย” ความไร้สถานะที่ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองจึงเกิดขึ้นเป็นผลพวงจากความไร้สถานะทางกฎหมายทะเบียนราษฎรและกฎหมายสัญชาติ [6]
อำเภอแก่งกระจานใช้เวลาอย่างมากในการเพิ่มชื่อจอบิในทะเบียนราษฎรในสถานะของคนสัญชาติไทย[7] แต่ในวันนี้ อำเภอนี้ก็ได้บันทึกชื่อจอบิแล้วในสถานะคนสัญชาติไทย แต่อย่างไรก็ตาม บุตรอีก ๔ คนของเขายังไม่ได้รับการเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้านในสถานะคนสัญชาติไทย ทั้งที่โดยหลักกฎหมายสัญชาติไทย บุตรย่อมได้สัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากบิดา จึงเป็นเรื่องแปลกแต่จริงที่จอบิผู้เป็นบิดามีชื่อในทะเบียนราษฎรในสถานะคนสัญชาติไทยแล้ว แต่บุตรยังมีสถานะเป็นคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย ทำไมความด้อยโอกาสทางกฎหมายจึงเกิดแก่บุตรของจอบิอยู่อีก
เหตุการณ์ที่เกิดแก่จอบิและชาวเขาดั้งเดิมในสถานการณ์เดียวกันย่อมเป็นสิ่งที่ขัดต่อ ICCPR อย่างแน่นอน ดังนั้น เราซึ่งได้รับมอบหมายจากกระทรวงยุติธรรมให้ทำรายงานเกี่ยวกับการปฏิบัติตาม ICCPR ของรัฐไทย จึงมีหน้าที่สำรวจสถานการณ์และบันทึกถึงสาเหตุของการเข้าไม่ถึงสิทธิของเหล่าชาวเขาดั้งเดิม ตลอดจนอุปสรรคที่รัฐไทยไม่อาจทำหน้าที่ตาม ICCPR ได้อย่างถูกต้อง
เราจะเห็นว่า HRC ใน พ.ศ.๒๕๔๘ ได้แสดงความห่วงกังวลในปัญหาความด้อยโอกาสทางกฎหมายที่เกิดแก่ชาวเขา ซึ่ง HRC เรียกว่า “ชนกลุ่มน้อย รวมทั้งชนบนพื้นที่สูงที่ประสบความไร้รัฐ” ดังที่ได้แสดงใน Concluding Observation
นอกจากนั้น HRC ยังแสดงความห่วงกังวลในคนชายขอบเพราะด้อยโอกาสทางกฎหมายอีกหลายกลุ่ม กล่าวคือ (๑) “ผู้ลี้ภัยชาวพม่า (Burmese Refugees)” (๒) “ชาวม้งที่จังหวัดเพชรบูรณ์” (๓) “คนต่างด้าวซึ่งเขาหรือเธอมีความเสี่ยงจะถูกกระทำทรมาน หรือได้รับการปฏิบัติที่เป็นอันตรายหากกลับประเทศของตน” (๔) “เด็กข้างถนน เด็กกำพร้า บุคคลไร้รัฐ ผู้อพยพ ชนกลุ่มน้อย และ ผู้ลี้ภัยที่ตกเป็นเหยื่อแห่งการค้ามนุษย์” (๕) “คนงานอพยพทั้งที่จดทะเบียนแรงงานและไม่ได้จดทะเบียนแรงงานในประเทศไทย” และ (๖) “เหยื่อคลื่นยักษ์สึนามิ”
ขอให้ตระหนักว่า ความด้อยโอกาสที่เกิดขึ้นแก่บุคคลทั้ง ๖ กลุ่ม และหากรวม “ชนกลุ่มน้อย รวมทั้งชนบนพื้นที่สูงที่ประสบความไร้รัฐ” ก็จะเป็น ๗ กลุ่ม ย่อมจัดการได้โดยกฎหมาย หากรัฐไทยจะเข้าจัดการตามมาตรฐานที่กำหนดใน ICCPR ความด้อยโอกาสของพวกเขาเหล่านี้ก็จะหมดไป หรือลดลง แต่หากรัฐไทยเพิกเฉยที่จะใช้กฎหมายในการจัดการปัญหาความด้อยโอกาสของพวกเขา พวกเขาก็จะมีความด้อยโอกาสเพิ่มขึ้น อันได้แก่ ความด้อยโอกาสทางกฎหมาย อันทำให้พวกเขาตกเป็น “คนชายขอบ” ของสังคมที่พัฒนาแล้วหรือกำลังพัฒนาของรัฐไทย
ดังนั้น เพื่อที่จะรายงานผลความคืบหน้าที่รัฐไทยได้พยายามขจัดความด้อยโอกาสทางกฎหมายให้แก่มนุษย์ที่ตกอยู่ในชายขอบแห่งการพัฒนาในสังคมไทย คณะผู้จัดทำ ICCPR Country Report จึงเห็นชอบที่จะมีรายงานสำรวจสถานการณ์ด้านสิทธิของคนด้อยโอกาสทางกฎหมาย ๑ ฉบับ เพื่อใช้เป็นจุดเริ่มต้นของการรายงานความคืบหน้าในการปฏิบัติการตาม ICCPR ของรัฐไทยในช่วงพ.ศ.๒๕๔๘ – ๒๕๕๑ และเรียกคนด้อยโอกาสทางกฎหมายนี้ว่า “คนชายขอบ”
[1] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, จอบิ : คนสัญชาติพม่า ? คนไร้สัญชาติ ? คนสัญชาติไทย ? สิทธิในความสงบสุขของชีวิตมีไหม ?, เมื่อวันพุธที่ ๒๑ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๔๗, เผยแพร่ในหนังสือพิมพ์มติชนรายวัน ฉบับวันที่ ๒๖ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๔๗
http://www.archanwell.org/autopage/show_page.php?t=1&s_id=60&d_id=60
[2] ซึ่ง “เป็นคนไทย ชาติพันธุ์กะเหรี่ยงเผ่าสกอว์ รกรากบรรพบุรุษอยู่ในพื้นที่ต้นน้ำภาชี ซึ่งเป็นต้นน้ำที่เกิดจากเทือกเขาตะนาวศรี บิดาของนายจอบิ ชื่อนายพะวอ เกิดที่ห้วยสัตว์ใหญ่ ตำบลสองพี่น้อง อำเภอแก่งกระจาน จังหวัดเพชรบุรี (บิดาของนายพะวอเป็น บูคู้ หรือผู้นำศาสนาดั้งเดิมของชาวกะเหรี่ยง) นายพะวอสามารถพูดภาษาไทยได้ดี ส่วนมารดาของนายจอบิชื่อนางกิคุ๊ หรือนางกิโค (เป็นภรรยาคนที่ ๓ ของนายพะวอ) เกิดที่ป่าเด็ง บางกลอย อำเภอแก่งกระจาน จังหวัดเพชรบุรี นายจอบิเกิดที่ห้วยสัตว์ใหญ่ ตำบลห้วยแม่เพรียง จังหวัดกาญจนบุรี เมื่อวันที่ ๑๕ เมษายน พ.ศ.๒๕๑๐” (ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล, นายจอบิ (ไม่มีนามสกุล) : ตัวอย่างของคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลเพราะบุพการีไม่ได้แจ้งการเกิดต่อเจ้าหน้าที่อำเภอและตกสำรวจทางทะเบียนราษฎร, เมื่อวันพุธที่ ๑ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๔๘
http://www.archanwell.org/autopage/show_page.php?t=1&s_id=151&d_id=152)
[3] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, จอบิ : สิทธิที่คนตกหล่นจากทะเบียนราษฎรจะร้องขอต่ออำเภอที่จะพิสูจน์ความเป็นราษฎรไทยมีหรือไม่ ?, เมื่อวันจันทร์ที่ ๑๘ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๔๙, เผยแพร่ในสาละวินโพสต์ ฉบับที่ ๓๕ (๑๖ พฤศจิกายน - ๓๑ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๔๙)
http://www.salweennews.org/law%20sp%2035.htm
http://www.archanwell.org/autopage/show_page.php?t=1&s_id=366&d_id=365
[4] ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล, เส้นทางการเป็นคนไทยที่วกวน.."จอบิ", โครงการเด็กไร้รัฐ มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ, เผยแพร่ในมติชน เมื่อวันที่ ๒๖ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๔๙ ปีที่ ๒๙ฉบับที่ ๑๐๒๔๒
http://www.archanwell.org/autopage/show_page.php?t=1&s_id=276&d_id=275
[5] ผู้จัดการออนไลน์, จอบิ ประสบอุบัติเหตุเปลือกตาฉีกขาด แพทย์หวั่นมีปัญหาท่อน้ำตา, เมื่อวันที่ ๒๒ พฤษภาคม พ.ศ.๒๕๕๐
http://www.karencenter.com/showstateless.php?id=2633&comm=det
[6] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, ชาวเขาดั้งเดิมในเขตพื้นที่สูงของประเทศไทย : พวกเขาเป็นคนสัญชาติไทยโดยผลของกฎหมายจริงหรือ ?, บทความอันเป็นผลมาจากการวิจัยและพัฒนาภายใต้โครงการเด็กไร้รัฐ มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ, เมื่อวันที่ ๑๓ เมษายน ๒๕๔๘, นำเสนอต่อที่ประชุมคณะกรรมการติดตามและประสานงานตามสั่งการของนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๙ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๔๘
http://www.archanwell.org/autopage/show_page.php?t=1&s_id=130&d_id=130
[7] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, นายอำเภอแก่งกระจาน : กรณีศึกษาหน้าที่ของรัฐไทยในกระบวนการพิสูจน์สัญชาติไทยของนายจอบิ ไม่มีนามสกุล คนกะเหรี่ยงแห่งเพชรบุรี, เขียนเสร็จเมื่อวันที่ ๑๗ มกราคม พ.ศ.๒๕๕๐, เผยแพร่ในสาละวินโพสต์ ฉบับที่ ๓๖ (๑ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๔๙ – ๑๕ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๐) http://www.archanwell.org/autopage/show_page.php?t=1&s_id=367&d_id=366
ความเห็น (1)
ตามมาอ่านคะ อาจารย์
รัตน์คิดว่าอาจารย์คงนำ case study ของคนทั้ง 6 กลุ่มมาใส่เอาไว้เหมือนกับกรณีจอบิ ซึ่งเป็นคนด้อยโอกาส ใช่ไม๊คะ ถ้าอย่างนั้นยก case ขึ้นมาไว้ใน introduction ของคนทั้ง 6 กลุ่มเลยดีไม๊คะ