ร่างข้อเสนอนโยบายต่อคนข้ามชาติและคนไร้รัฐในประเทศไทยจากเวทีระดมความคิดเห็นของภาควิชาการและองค์กรประชาสังคม : ข้อเสนอด้านวิธีคิดต่อการมองคนข้ามชาติและคนไร้รัฐ

          วันนี้ MWG เชิญ อ.แหววไปวิจารณ์ “ร่างข้อเสนอนโยบายต่อคนข้ามชาติและคนไร้รัฐในประเทศไทยจากเวทีระดมความคิดเห็นของภาควิชาการและองค์กรประชาสังคมฉบับลงวันที่ ๑๒ พฤษภาคม พ.ศ.๒๕๕๑” แต่ อ.แหววไปไม่ได้ จึงขอส่งความเห็นมาทางแทนค่ะ        

          MWG ขอให้ อ.แหววมีความเห็นในส่วน “ข้อเสนอด้านวิธีคิดต่อการมองคนข้ามชาติและคนไร้รัฐ”  ซึ่งมีใจความว่า

“1.   รัฐต้องยอมรับความเป็นจริงว่าคนข้ามชาติและคนไร้รัฐคือคนที่เข้าเมืองผิดกฎหมายและคนที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยแต่ถูกถือว่าเข้าเมืองผิดกฎหมายเพราะไม่มีเอกสารพิสูจน์ตน  ได้แก่  กลุ่มแรงงานข้ามชาติและผู้ติดตาม คนไร้รัฐหรือบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน [1] และผู้ลี้ภัย (refugees and asylum seekers)

2. รัฐต้องมีนโยบายและมาตรการทั้งในระยะสั้น ระยะกลางและระยะยาวในการบริหารจัดการกลุ่มบุคคลที่ได้กล่าวในข้อ 1 โดยต้องครอบคลุมสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานต่อไปนี้ สิทธิสถานะบุคคล สิทธิในการทำงาน สิทธิในการเข้าถึงบริการสุขภาพ การศึกษา สวัสดิการสังคม และกระบวนการยุติธรรม

3. รัฐต้องมีโครงสร้างระดับชาติและระดับปฏิบัติการ รองรับนโยบายและการบริหารจัดการที่ได้กล่าวไว้ในข้อ 2 โดยคำนึงถึงหลักการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน และการกระจายอำนาจในการกำหนดกรอบนโยบายการบริหารจัดการ ซึ่งต้องบูรณาการแนวคิดเรื่องสิทธิมนุษยชนและการพัฒนาด้านแรงงาน สาธารณสุข การศึกษา เศรษฐกิจ การจัดการสถานะบุคคล และความมั่นคงของชาติ”

อ.แหวว เห็นด้วยกับแนวคิดและวิธีคิดที่นำเสนอมานี้ เป็นไอเดียที่ดีมาก จับหลักได้ ๓ เรื่อง ก็คือ

ในประการแรก อ.แหววเห็นด้วยที่เสนอให้รัฐไทยยอมรับที่จะคิดบนความเป็นจริง กล่าวคือ คนที่ถูกเรียกว่าแรงงานต่างด้าวเหล่านี้มักมีลักษณะเป็น “คนไร้รัฐ” นั่นก็คือ “ไร้เอกสารพิสูจน์ตนที่ออกโดยรัฐเจ้าของตัวบุคคล (Personal State)” ซึ่งอาจจะมาจากสาเหตุที่แตกต่างกัน อันทำให้ไม่อาจจะนำไปสู่การขออนุญาตเข้าเมืองไทยอย่างถูกต้องตามกฎหมาย ความเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมายนั้นเกิดขึ้นจากความจำเป็นในการแสวงหาทางทำมาหากินเท่านั้น ความผิดกฎหมายเข้าเมืองของคนเหล่านี้จึงมิใช่ “อาชญากรรม” โดยธรรมชาติของการกระทำนั้น ในหลายกรณีของคนจากพม่า ยังเป็นการหนีภัยความตายอีกด้วย แต่สิ่งที่ปฏิเสธไม่ได้อีกประการ ก็คือ การเข้ามาทำงานของเราในประเทศไทย ก็เป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจของรัฐไทยอย่างไม่อาจปฏิเสธได้เลย

          แต่ อ.แหววมีข้อเสนอในการปรับภาษาในการนำเสนอดังนี้ค่ะ

“1.รัฐต้องยอมรับความเป็นจริงว่า คนข้ามชาติและคนไร้รัฐที่เราพบเป็นส่วนใหญ่ในประเทศไทยเป็นคนที่อพยพเข้ามาในประเทศไทย โดยไม่มีเอกสารพิสูจน์ตนที่ออกโดยรัฐเจ้าของถิ่นอันเป็นต้นทางของบุคคล ดังนั้น บุคคลในสถานการณ์ดังกล่าวจึงตกเป็นคนที่เข้าเมืองผิดกฎหมาย โดยไม่คำนึงว่า พวกเขาอาจจะอาศัยอยู่ในประเทศไทยมานานมากแล้วหรือเป็นบุคคลที่เกิดในประเทศไทย ทั้งนี้ เพราะกฎหมายไทยกำหนดว่า บุคคลดังกล่าวถูกถือว่าเข้าเมืองผิดกฎหมาย ตัวอย่างก็คือ    กลุ่มแรงงานข้ามชาติและผู้ติดตาม คนไร้รัฐหรือบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน [2] และผู้ลี้ภัย (refugees and asylum seekers) การทำให้พวกเขากลายเป็นคนถูกกฎหมาย อาจทำได้ ๒ ทาง กล่าวคือ (๑) การให้สถานะบุคคลที่ชอบด้วยกฎหมายไทย และ (๒) การร่วมมือเพื่อพิสูจน์สัญชาติของแรงงานต่างด้าวหรือคนไร้รัฐกับรัฐเจ้าของตัวบุคคลของคนเหล่านี้”

ในประการที่สอง อ.แหววเห็นด้วยที่เสนอให้รัฐไทยคิดถึงวิธีจัดการคนที่มีปัญหาสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยนี้ในมาตรฐานของหลักสิทธิมนุษยชน  การจัดการของรัฐไทยน่าจะมีทั้งในระยะสั้น ระยะกลางและระยะยาว และควรจะต้องครอบคลุมสิทธิมนุษยชนที่สำคัญและจำเป็นสำหรับชีวิตมนุษย์ ๔ ลักษณะ กล่าวคือ (๑) สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมาย (๒) สิทธิในการดำรงชีวิตให้อยู่รอดและพัฒนาคุณภาพ อันได้แก่ สิทธิในการประกอบอาชีพ อันหมายถึง สิทธิในการทำงาน และสิทธิในการลงทุน (๓) สิทธิในความมั่นคงทางสังคม อันหมายถึงสิทธิในบริการสุขภาพ สิทธิในบริการการศึกษา สิทธิในสวัสดิการสังคมอื่นๆ และ (๔) สิทธิในกระบวนการยุติธรรม

สิทธิมนุษยชนที่จำเป็นสำหรับคนมีอยู่ ๔ กลุ่ม ไม่ว่าจะเป็นคนที่มีปัญหาสถานะบุคคลตามกฎหมายหรือไม่ แต่คนที่มีปัญหาสถานะบุคคลตามกฎหมายจะเผชิญอุปสรรคอย่างมากในการเข้าถึงสิทธิทั้ง ๔ กลุ่มนี้  

มีข้อเสนอในการปรับภาษาไหม ? ไม่ปรับปรุงอะไรเลยก็ได้ อ่านแล้วเข้าใจได้ เพียงแต่การยกตัวอย่างประเภทของสิทธิไปนะ ก็ทำได้ แต่การจับกลุ่มประเภทของสิทธิก็อาจจะทำให้มีความชัดเจนมากขึ้นไำด้ สิทธิแต่ละกลุ่มส่งผลต่อมนุษย์ในลักษณะที่แตกต่างกัน

 ในประการที่สาม อ.แหววเห็นด้วยที่จะเสนอให้รัฐไทยต้องมีระบบการบริการจัดการแรงงานข้ามชาติและคนไร้รัฐที่มีประสิทธิภาพมากขึ้นกว่าที่ปัจจุบันมีอยู่  โครงสร้างของการบริหารจัดการควรจะมีทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น และควรจะมีทั้งในระดับนโยบายและระดับปฏิบัติการ นอกจากนั้น ในโครงสร้างการบริหารจัดการควรจะตั้งอยู่บน “หลักการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในสังคม”  แนวคิดในการบริหารจัดการนี้ควรจะต้องบูรณาการแนวคิดเรื่องสิทธิมนุษยชนที่หลากหลายและแนวคิดเรื่องความมั่นคงของรัฐให้ได้อย่างมีสมดุลย์” ขอให้ตระหนักว่า คำสำคัญในเรื่องนี้มีอยู่ ๗ คำ กล่าวคือ (๑) บริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ (๒) กระบวนการจัดการระดับชาติ (๓) กระบวนการจัดการระดับท้องถิ่น (๔) กระบวนการจัดการระดับนโยบาย และ (๕) กระบวนการจัดการระดับปฏิบัติการ (๖) หลักการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในสังคม และ (๗) หลักความสมดุลย์ระหว่างสิทธิมนุษยชนและความมั่นคงแห่งรัฐ ดังนั้น หากมีการนำเอาแนวคิดสำคัญเหล่านี้มาเรียงร้อยเป็น “ยุทธศาสตร์” ก็จะทำให้การจัดการชัดมากขึ้น จะเห็นว่า รัฐไทยมี “ยุทธศาสตร์เพื่อการจัดการปัญหาสถานะและสิทธิของบุคคล” อยู่แล้ว และยุทธศาสตร์นี้ก็นำไปสู่การปฏิรูปกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ[3]เพื่อการขจัดปัญหาความไร้รัฐและความไร้สัญชาติแก่คนที่มีปัญหาสถานะบุคคลได้แล้วระดับหนึ่ง กล่าวคือ การให้สถานะบุคคลที่ชอบด้วยกฎหมายไทยแก่คนที่มีปัญหาสถานะบุคคล อาทิ หากคนจากพม่าคนหนึ่งมาสู่ประเทศไทยในลักษณะที่ไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลโดยรัฐพม่า กฎหมายนี้ก็กำหนดให้มีการรับรองความเป็นบุคคลตามกฎหมายเอกชนในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยในระหว่างที่ยังประสบความไร้รัฐ หรือที่กรมการปกครองเรียกว่า “บุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน” ในระหว่างที่กระบวนการพิสูจน์สัญชาติกับประเทศต้นทางยังทำไม่ได้ และหากการพิสูจน์สัญชาติไม่ประสบความสำเร็จ คนที่ยังประสบความไร้รัฐก็จะกลับเข้าสู่กระบวนการตามยุทธศาสตร์นี้ที่จะขจัดความไร้รัฐและไร้สัญชาติโดยกฎหมายไทยต่อไป เริ่มจากความเป็นคนต่างด้าวที่ชอบด้วยกฎหมายไทยในชั้นแรก และความเป็นคนสัญชาติไทยในชั้นต่อไปเมื่อมีความกลมกลืนทางสังคมและวัฒนธรรมกับสังคมไทยอย่างสมบูรณ์

แนวคิดของข้อเสนอในประการที่สามนี้ของร่างฯ จึงเป็นสิ่งที่น่าจะถูกต้อง แต่ตัวอักษรนั้นก็อาจจะสื่อความคาดหวังของคณะผู้ร่างได้ระดับที่เป็นรูปธรรม แต่ในระดับนามธรรมนั้น ก็เป็นสิ่งที่สวยงาม น่าจะเพิ่มเติมไหมคะ การเขียนอะไรยาวเกินไปก็ไม่ดี สั้นไปก็ไม่เกิดจินตนาการ

ลองพิจารณาข้อเสนอของ อ.แหววในส่วนนี้ดูก็แล้วกัน

--------------------------------------------------------------------------------------

[1]

นิยามตามระเบียบสำนักทะเบียนกลาง ว่าด้วยการสำรวจและการจัดทำทะเบียนสำหรับบุคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ. 2548  “บุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน”  หมายถึง  บุคคลที่มีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรแต่ไม่มีรายการในทะเบียนบ้าน (ทร.13 และทร. 14) เนื่องจากไม่ปรากฎหลักฐานยืนยันถิ่นกำเนิด หรือประวัติของบุคคล หรือมีหลักฐานไม่เพียงพอที่นายทะเบียนจะพิจารณาเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน ทั้งนี้ไม่รวมถึงคนต่างด้าวที่เข้าเมืองโดยมีชอบด้วยกฎหมายที่ไม่อยู่ในการควบคุมของทางราชการ หรือรัฐไม่มีนโยบายผ่อนผันให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ

[2]

นิยามตามระเบียบสำนักทะเบียนกลาง ว่าด้วยการสำรวจและการจัดทำทะเบียนสำหรับบุคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ. 2548

“บุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน”  หมายถึง  บุคคลที่มีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรแต่ไม่มีรายการในทะเบียนบ้าน (ทร.13 และทร. 14) เนื่องจากไม่ปรากฎหลักฐานยืนยันถิ่นกำเนิด หรือประวัติของบุคคล หรือมีหลักฐานไม่เพียงพอที่นายทะเบียนจะพิจารณาเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน ทั้งนี้ไม่รวมถึงคนต่างด้าวที่เข้าเมืองโดยมีชอบด้วยกฎหมายที่ไม่อยู่ในการควบคุมของทางราชการ หรือรัฐไม่มีนโยบายผ่อนผันให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ

[3]

พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ และ พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑