ผลข้างเคียงของยาที่ชื่อ"กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น"

โดย ธนะจักร เย็นบำรุง

สถาบันวิจัยและพัฒนา มหาวิทยาลัยขอนแก่น

ปัจจุบัน หมู่บ้านหรือชุมชนอีสาน มีการปรับตัวไปค่อนข้างมาก โดยเฉพาะความเจริญก้าวหน้าทางด้านวัตถุ ตลอดจนระบบสาธารณูปโภค ที่เรานิยมเรียกกันว่า "โครงสร้างพื้นฐาน" 

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ อปท. ที่ได้รับงบประมาณพัฒนาท้องถิ่นเข้ามาโดยตรง อันส่งผลให้หน่วยราชการที่รับผิดชอบด้านการพัฒนาชนบท ที่เคยทรงอำนาจในการจัดสรรงบฯพัฒนาด้านการก่อสร้างต่างๆ แก่ชุมชนต้องยุติบทบาท หรือปรับตัวให้เป็นหน่วยสนับสนุน แทนเป็น "หัวหมู่ทะลวงฟัน" ที่มักฟัน (เปอร์เซ็นต์) การก่อสร้างกันเป็นล่ำเป็นสัน 

การโอนอำนาจการตัดสินใจและงบประมาณการพัฒนามาให้ท้องถิ่น แม้จะเป็นการ "กระจายอำนาจแก่ชุมชนท้องถิ่น" อย่างเป็นรูปธรรม และเป็นการให้ท้องถิ่นมีโอกาสพัฒนาภายใต้กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนมากกว่าการสั่งการจากส่วนกลาง

อาจกล่าวได้ว่าคุณูปการของรูปแบบการปกครองแบบ Bottom up ที่เราเรียกร้องกันมาโดยตลอด ทำให้อำนาจการตัดสินใจการพัฒนาได้กลับมาอยู่ที่ประชาชน และมี อปท.หลายแห่งที่พัฒนาศักยภาพการบริหารจัดการจนสามารถสร้างความเจริญก้าวหน้าและพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนในชุมชนท้องถิ่นให้ดีขึ้นอย่างเห็นได้ชัด 

แต่อีกด้านหนึ่ง ในช่วงเกือบทศวรรษของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นที่ผ่านมา มีปรากฏการณ์หลายอย่างที่แสดงให้เห็นถึง "ข้อบกพร่องและความไม่พร้อมของท้องถิ่น" ในการรองรับภารกิจที่หลากหลายดังกล่าว 

ช่วงรอยต่อระหว่างการปรับตัวและการพัฒนาศักยภาพผู้นำในการบริหารจัดการของท้องถิ่น รวมทั้งการสร้างระบบตรวจสอบของภาคประชาชนต่อ "ตัวแทนท้องถิ่น" นั้น กลับมีผลข้างเคียงที่ไม่พึงประสงค์ (Side Effect) ที่เกิดขึ้นจากการกระจายอำนาจท้องถิ่นให้เราเห็นเป็นระยะๆ อย่างต่อเนื่อง 

คงไม่ต้องทบทวนถึงเหตุการณ์การทะเลาะเบาะแว้ง ชกต่อยกันในที่ประชุมสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกระดับ ตั้งแต่เทศบาล อบจ. อบต. บางองค์กรดุถึงขนาดลากปืนเข้าไปจ่อหัวยิงกันสมองกระจายกลางที่ประชุม ยังกะหนังไทยสมัยก่อน! 

สาเหตุส่วนใหญ่ไม่มาจากการหักหน้า แย่งอำนาจ ก็มักจะมาจาก "การจัดสรรผลประโยชน์ไม่ลงตัว" และแน่นอน ผลประโยชน์ที่ว่าก็มักจะไม่ใช่ผลประโยชน์ส่วนตัวเสียด้วย 

ส่วนจะเป็นผลประโยชน์ส่วนไหน? นั้น...ไม่ต้องบอกคงพอเดาได้กินอยู่... 

ปัญหาที่เกิดขึ้นดังกล่าว ทุกฝ่ายมักพุ่งเป้าไปที่ "ผู้นำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ที่ส่วนหนึ่งกลายมาเป็นคนผูกขาดอำนาจต่อจากข้าราชการหรือหน่วยงานภาครัฐ แทนที่จะเป็นตัวแทนของชุมชนท้องถิ่น หรือชาวบ้านอย่างแท้จริง เหมือนที่เจตนารมณ์ของกระบวนการกระจายอำนาจมุ่งมาตรปรารถนา 

จึงพบว่า อบต. (บางแห่ง...ฟังอีกครั้ง...บางแห่ง!) ที่ควรจะเป็นองค์กรของชุมชนท้องถิ่น เพื่อคนในท้องถิ่น กลายเป็นหน่วยงานที่ตั้งตนเป็นตัวแทนอำนาจรัฐ สร้างกฎระเบียบ และ "ความขลัง" จนชาวบ้านเกรงขามไปทั่ว กลายเป็น "เจ้านายคนใหม่" ที่เข้ามาสวมหัวโขนแทนเจ้านายจากส่วนกลางที่เพิ่งถอนร่นเข้าไปตั้งหลักกันอยู่แถวที่ว่าการอำเภอ 

ต่อสังคมภายนอก...ขณะที่ผู้นำดังกล่าว (บางคน) ได้ดำรงสถานภาพ "ทั่นนายก" ที่ส่วนราชการ หรือ "คนนอก" เกรงใจมากขึ้น ไปไหนมาไหนมีแต่ "ทั่นนายก" กันทั้งเมือง 

ระยะหลังผู้เขียนออกจะเกร็งมากๆ เมื่อไปร่วม หรือต้องจัดประชุมที่ต้องเรียนเชิญผู้นำองค์กรปกครองท้องถิ่นจำนวนมากๆ มาร่วมเวที

บรรยากาศที่มีการทักทาย ยกมือไหว้เสียงเรียก "ทั่นนายกไปไหน?" "ทั่นนายกสบายดีหรือเปล่า?" "ทั่นนายกแผนพัฒนาปีหน้าเสร็จหรือยัง?"

และทั่นนายกๆๆๆๆๆ

ทำเอาผู้เขียนที่ไม่ได้เป็นนายก (และคงไม่สามารถเป็นนายกที่ไหนได้ในชาตินี้) รู้สึกตัวลีบตัวเล็กลงถนัดใจ...และต้องพลอยเปลี่ยนคำนำหน้าเรียก พ่อใหญ่ดำ พ่อชาลี พ่อประสาน แม่มาลี พี่บุญนำ (นามสมมุติ) เป็น ทั่นนายกดำ ทั่นนายกชาลี ทั่นนายกบุญนำ ฯลฯ ตามคนอื่นเขา

และถ้าตาไม่ฝาดหรือรู้สึกไปเอง ---พ่อ แม่ พี่ เหล่านั้นดูเหมือนจะพึงพอใจคำเรียกสถานภาพใหม่ไม่น้อย แต่สำหรับผู้เขียนกลับรู้สึกสะท้อนใจว่า ความสนิทสนมนับถือกันแบบญาติผู้ใหญ่กับผู้นำเหล่านั้น ที่มีความผูกพันและรู้จักกันมานับสิบปี กำลังถูก "คำนำหน้านามชื่อ" แบบที่ว่าแบ่งแยกขีดขั้นไปเสียแล้ว

นับประสาอะไรกับชาวบ้านด้วยกัน....

นี่คืออีกตัวอย่างของผลข้างเคียงที่ไม่พึงประสงค์ของการกระจายอำนาจ หรือเป็นความรู้สึกแปลกแยกของปัจเจกชนคนเดียวก็พิจารณาเอาแล้วกัน....

ตัวอย่างสุดท้าย...เป็นเรื่องจริงที่ฟังมาจากการพูดคุยกับนายก อบต.ท่านหนึ่งที่ต่อต้านการใช้งบประมาณท้องถิ่นในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานกันอย่างไม่ลืมหูลืมตา งบประมาณส่วนใหญ่ของ อบต.ที่ท่านดูแลอยู่จึงมุ่งเน้นไปที่แผนงานพัฒนาอาชีพและสิ่งแวดล้อมชุมชน ที่เป็นความต้องการของคนส่วนใหญ่ในตำบล ขณะที่ท่านนายกเทศบาลตำบลที่มีอาณาเขตติดต่อกับ อบต.แห่งนี้ ไม่ได้เห็นเช่นนั้น

ท่านอนุมัติใช้งบฯก่อสร้างถนนในเขตชุมชนของท่านอย่างเมามัน...ทุกชุมชน ทุกแยก และเกือบทุกบ้าน ท่านจะตัดถนนเข้าถึงหมด เขตของท่านจึงเป็นเขตที่ "ไฟสว่าง น้ำไหล ไฟดี ถนนมีทุกหย่อมหญ้า"

แต่ว่ากันว่า คนในชุมชนท่านไม่ค่อยได้ใช้สิ่งอำนวยความสะดวกที่ท่านบรรจงสร้างสรรค์สักเท่าไหร่...

เพราะส่วนใหญ่ต่างอพยพไปหางานทำนอกชุมชนหมด!

วันดี คืนร้าย ท่านนายก อบต. กับ ท่านนายกเทศบาลตำบล ที่มีอาณาเขตติดกันโคจรมานั่งรถคันเดียวกัน เพื่อตระเวนดูผลงานพัฒนาในพื้นที่...เมื่อถึงทางแยกแห่งหนึ่ง นายก อบต.พูดขึ้นด้วยความแปลกใจว่า ถนนเส้นนี้ (ซึ่งอยู่ในเขต อบต.) เมื่อเดือนที่แล้วยังเป็นถนนลูกรังอยู่ วันนี้ไหงกลายเป็นถนนลาดยางใหม่เอี่ยมไปได้ ทั้งที่ก็จำได้ว่า งบฯ อบต.ปีนี้ ไม่ได้อนุมัติเรื่องก่อสร้างหรือปรับปรุงพื้นถนนเลยสักโครงการ...

ท่านนายกเทศบาลตำบลทำท่านึกได้ แล้วหันมาสะกิดนายก อบต.เบาๆ พูดไปยิ้มไปอย่างขวยเขินว่า

"ขอโทษทีท่านนายก (อบต.) ถนนเส้นนี้คงเกิดจากความผิดพลาดของลูกน้องผมเอง...มันคงนึกว่าถนนเส้นนี้อยู่ในเขตเทศบาล เลยสร้างถนนล้ำเขตเข้ามา...เพราะเขตเทศบาลของผมมันไม่มีถนนให้สร้างแล้ว...ขอโทษนะครับ..."

(ที่มา : มติชนออนไลน์ วันที่ 16 พฤศจิกายน พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10842)

[มณี ขิระนะ]

ทุกวันนี้บ้านเมืองของเราน่าเป็นห่วงมาก ทั้งเรื่องความสงบสุขของบ้านเมือง เรื่องเศรษฐกิจของประเทศและความเป็นอยู่ของประชาชน...หากผู้นำชุมชนและผู้นำของบ้านเมืองแก้ปัญหาไม่ถูกจุด  นำงบประมาณซึ่งได้มาจากภาษีของประชาชนมาใช้ในทางที่ไม่ถูกต้อง  บ้านเมืองของเราคงยากที่จะพัฒนาได้

[จอหงวน]

สวัสดีคุณครูธนิตย์

              เรื่องการกระจายอำนาจสู่ภาคประชาชน หากมองในเชิงทฤษฎีจะเป็นบวกมากกว่าเป็นลบ  แต่เมื่อนำมาสู่ภาคปฏิบัติมีทั้งบวกและลบ  ปัญหาการกระจายอำนาจภาคประชาชนจึงมีพบเห็นอยู่ทั่วไป  ปัญหาที่เกิดจึงเป็นเสมือนจุดระเบิดความคิดใหม่ๆของคนที่จะแก้ไขปัญหานั้น..ที่ใดมีปัญหาที่นั่นมีการวิจัย ที่ใดมีการวิจัยที่นั่นมีการพัฒนา...

              ขอบคุณครับกับความเคลื่อนไหวใหม่ๆ