การแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง รายนายชนินทร์ และนายเบียะอ่อ ตอนที่ 10

ประเด็นวิเคราะห์นายชนินทร์ และนายเบียะอ่อ หรือยาว ไม่มีนามสกุล [1]

1 เมษายน 2558

ผู้เขียนได้นำเสนอความเห็นไว้แล้วรวม 9 ตอน พบว่า มีผู้สนใจติดตามในตอนที่ 7 และตอนที่ 2 เป็นจำนวนมากกว่า 80 – 90 ครั้ง อาจเพราะเป็นตอนที่ว่าด้วยคดีความทางปกครอง

ความท้ายตอนที่ 9 ผู้เขียนเห็นว่าประเด็นการนับ "ระยะเวลา 30 วัน" ในการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองของฝ่ายปกครอง ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 39/1 [2] ก็คือ (1) ระยะเวลาในการดำเนินการของฝ่ายปกครองครบกำหนด 30 วันหรือยัง ? หรือ (2)การนับระยะเวลา 30 วัน จะเริ่มนับจากวันใด ?

ปัญหาการนับระยะเวลา 30 วัน ซึ่งนายอำเภอท่าสองยางจะ "ต้อง" พิจารณา(ออกคำสั่งทางปกครอง)อนุมัติคำร้องแก้ไขรายการในทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง ตามมาตรา 39/1 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จะนับระยะเวลา 30 วันเริ่มต้นจากวันใด เพราะองค์ประกอบหนึ่งในการนับระยะเวลาของมาตรา 39/1 ต้องเป็นกรณีมี" เอกสารถูกต้องครบถ้วน"

ในความเห็นส่วนตัว เห็นว่า ในเรื่องนี้สำนักทะเบียนกลางยัง ไม่ได้กำหนดระยะเวลาดำเนินการตามกฎหมายของสำนักทะเบียนอำเภอไว้แต่อย่างใดจึงต้องพิจารณาระยะเวลาในการดำเนินการในสองขั้นตอน คือ (1) ขั้นตอนระยะเวลาในการดำเนินการของนายทะเบียนอำเภอท่าสองยาง และ (2) ขั้นตอนระยะเวลาในการดำเนินการของนายอำเภอท่าสองยาง

(1) ประเด็นที่ 1 พิจารณาระยะเวลาในการดำเนินการของนายทะเบียนอำเภอท่าสองยางและระยะเวลาในการดำเนินการของนายอำเภอท่าสองยาง จะนับระยะเวลา (นับวัน) อย่างไร

เนื่องจากนายทะเบียนอำเภอท่าสองยางซึ่งมิใช่ผู้ออกคำสั่งทางปกครอง จะใช้ระยะเวลาการรวบรวมเอกสารและความเห็นเพื่อเสนอต่อนายอำเภอท่าสองยางภายในกรอบระยะเวลาได้กี่วัน

เนื่องจากผู้ออกคำสั่งทางปกครองคือ นายอำเภอท่าสองยาง ฉะนั้น จึงมีความเห็นว่า ในเรื่องนี้ยังไม่มีการกำหนดระยะเวลาตามกฎหมายของสำนักทะเบียนอำเภอไว้แต่อย่างใด แต่พอจะเทียบเคียงระยะเวลาที่ใกล้เคียงที่สุดตามระเบียบสำนักทะเบียนกลาง ว่าด้วยการปฏิบัติงานการทะเบียนราษฎรเพื่อประชาชน พ.ศ. 2535 [3] ข้อ 10 ตามตารางแนบท้ายขั้นตอนและระยะเวลาการปฏิบัติงานการทะเบียนราษฎร แนบท้ายระเบียบสำนักทะเบียนกลางฯ เรื่องที่ 7 การแก้ไขเปลี่ยนแปลงรายการทะเบียนราษฎร กรณีไม่มีเอกสารราชการแสดงฯ นายทะเบียนอำเภอ มีระยะเวลาดำเนินการ 30 วันทำการ นายอำเภอมีระยะเวลาดำเนินการ 5 วันทำการ

อย่างไรก็ตามมาตรา 39/1 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ได้กำหนด "เจ้าหน้าที่ออกคำสั่งทางปกครองนั้นให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่เจ้าหน้าที่ได้รับคำขอและเอกสารถูกต้องครบถ้วน" ฉะนั้น ในกรณีดังกล่าวข้างต้น ผู้เขียนเห็นว่า เป็นระยะเวลาการพิจารณาดำเนินการของเจ้าหน้าที่ใน "กรณีพิเศษ" (มิใช่กรณีตามปกติ)เพราะ ผู้ร้องทั้งสองคน หรือเรียกว่า "คู่กรณีทั้งสองคน" ได้ยื่นอุทธรณ์คำสั่ง "ไม่รับคำร้องของนายอำเภอท่าสองยาง" มาแล้ว เป็นการผ่านพ้นห้วงระยะเวลาการดำเนินการใน "กรณีปกติ" มาแล้ว และการพิจารณาดำเนินการในห้วงเวลานี้ จึงเป็นการพิจารณาทบทวนเพื่อออกคำสั่งทางปกครองใหม่ฉะนั้น ระยะเวลาในการดำเนินการของ "นายทะเบียนอำเภอ" จึงไม่ต้องนำมาพิจารณาตามความในมาตรา 39/1 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แต่อย่างใด

เพราะฉะนั้น ในขั้นตอนการพิจารณาทบทวนเพื่อออกคำสั่งทางปกครองในกรณีนี้ นายอำเภอท่าสองยางจึงมีระยะเวลาพิจารณา 30 วัน โดยไม่จำเป็นต้องนับระยะเวลาในการดำเนินการของนายทะเบียนอำเภอท่าสองยางแต่อย่างใดโดยถือว่าระยะเวลาขั้นตอนในการดำเนินการนี้เป็นระยะเวลาการดำเนินการของ "นายอำเภอท่าสองยาง"

(2) ประเด็นที่ 2 พิจารณาคำว่า "เอกสารถูกต้องครบถ้วน" ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 39/1 นั้น ต้องถูกต้องครบถ้วนตั้งแต่เมื่อใด

เมื่อไม่มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาตามประเด็นที่ (1) ประเด็นปัญหาต่อมาก็คือ คำว่าเอกสารถูกต้องครบถ้วน ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 39/1 นั้น ต้องถูกต้องครบถ้วนตั้งแต่เมื่อใด ฉะนั้น ในกรณีนี้ เมื่อ "นายทะเบียนอำเภอท่าสองยาง" ได้นำเสนอความเห็นต่อ "นายอำเภอท่าสองยาง" เพื่อพิจารณาอนุมัติคำร้องฯ (ออกคำสั่งทางปกครอง) จึงมีแนวทางพิจารณาใน 2 กรณี คือ

กรณีที่ 1 ใน "กรณีปกติ" เอกสารได้ถูกต้องครบถ้วนแล้ว ณ วันที่ยื่นคำร้อง คือวันที่ 25 กรกฎาคม 2557 เนื่องจากนายอำเภอท่าสองยางมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง "ไม่อนุมัติคำร้อง" เมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2558 และมีคำสั่งให้ "รับคำร้องฯไว้" จึงถือว่า เอกสารได้ถูกต้องครบถ้วนแล้ว ณ วันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2558

กรณีที่ 2 ใน "กรณีพิเศษ" เอกสารถูกต้องครบถ้วน ณ วันที่มีการยื่นเอกสาร หรือมีการสอบสวนพยานบุคคลเพิ่มเติมแล้วเสร็จ ตามการร้องขอของฝ่ายผู้ร้อง (ฝ่ายคู่กรณี) [4] หรือ ตามการร้องขอของฝ่ายปกครองและโดยความยินยอมของฝ่ายผู้ร้อง ซึ่งมีระยะเวลาตามความเห็นที่มีความเห็นโต้แย้งกัน ดังนี้

(2.1) ครบถ้วน ณ วันที่ 7 เมษายน 2558 ซึ่งเป็นวันที่ผู้ร้องฯ ได้นำพยานบุคคลมาสอบเพิ่มเติมครบจำนวน 10 คนแล้ว ตามแผนที่ผู้ร้องได้นำเสนอต่อนายอำเภอท่าสองยาง

(2.2) ครบถ้วน ณ วันที่ 10 มีนาคม 2558 ซึ่งเป็นวันที่ผู้ร้องได้ยื่นเสนอแผนการสอบสวนพยานบุคคล

(2.3) ครบถ้วน ณ วันที่ 2 มีนาคม 2558 ซึ่งเป็นวันที่นำพยานบุคคล 3 คนไปให้ถ้อยคำต่อนายทะเบียนอำเภอท่าสองยางแล้ว

(3) ประเด็นที่ 3 ข้อสังเกตในการพิจารณาของนายอำเภอท่าสองยาง (เจ้าหน้าที่ออกคำสั่งทางปกครอง) อาจไม่ผูกพันตามความเห็นของ "นายทะเบียนอำเภอท่าสองยาง" (นายทะเบียนอำเภอ โดยความเห็นของผู้ช่วยนายทะเบียนอำเภอ)

แต่นายอำเภอท่าสองยางต้องพิจารณาดำเนินการเพื่อออกคำสั่งทางปกครองภายใน 30 วัน ตามกรอบระยะเวลาที่กล่าวข้างต้น กล่าวคือ นายอำเภอท่าสองยางอาจ (1) ไม่เห็นด้วยตามความเห็นของนายทะเบียนอำเภอ (2) แก้ไข เปลี่ยนแปลง เพิ่มเติม ตัดทอน ความเห็นของนายทะเบียนอำเภอ (3) สั่งให้นายทะเบียนอำเภอสอบสวนเพิ่มเติมหรือแก้ไขประการใดใหม่ หรือทบทวนใหม่ และ (4) เนื่องจากนายอำเภอเป็นพนักงานสอบสวนฝ่ายปกครองในคดีอาญาบางประเภท ฉะนั้นนายอำเภอท่าสองยางจึงมีอำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาได้

จากกำหนดวันข้างต้น จะถือว่าฝ่ายปกครองกระทำการละเลยล่าช้า (ไม่อนุมัติภายใน 30 วัน) ตั้งแต่วันที่พ้นระยะ 30 วันนับจากวันหรือวันถัดไปใน กรณีที่ 1 หรือ กรณีที่ 2 ข้อ (2.3) (2.2) (2.1) คือวันที่ 4 มีนาคม 2558, 1 เมษายน 2558, 9 เมษายน 2558 และ 6 พฤษภาคม 2558 ตามลำดับ

ตัวอย่างการนับระยะเวลาการยื่นฟ้องคดีปกครองจากวันที่กำหนดข้างต้น

หากนับวันที่ฝ่ายปกครองได้รับเอกสารถูกต้องครบถ้วนในวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2558 นายอำเภอท่าสองยางต้องอนุมัติ 30 วันภายในวันที่ 3 มีนาคม 2558 และนับจากวันที่ 4 มีนาคม 2558 ไปอีกไม่เกินกว่า 90 วัน คือภายในวันที่ 2 มิถุนายน 2558 คือ ระยะเวลาการยื่นฟ้องคดีปกครองกรณีละเลยล่าช้า ตามมาตรา 9 วรรคแรก (2) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ซึ่งในความเห็นส่วนตัว เนื่องจากกรณีนี้เป็น "หลักการใหม่" หรือ "เรื่องใหม่" ในคดีปกครอง กล่าวคือ ระยะเวลาที่กำหนดไว้ใน มาตรา 39/1 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เป็น "ระยะเวลาบังคับ" หรือ "ระยะเวลาเร่งรัด" ตามกฎหมายตามที่ผู้เขียนได้แสดงความเห็นไว้ในบทความตอนที่ 7 [5]

อย่างไรก็ตามแนวทางในการนับระยะเวลาดังกล่าวมีผลต่อการดำเนินการทั้งในมิติของเจ้าหน้าที่ (ฝ่ายปกครอง) และของ "คู่กรณี" (ฝ่ายผู้ยื่นคำร้องฯ) เพราะหากมีการนับระยะเวลาที่บัญญัติไว้ตามกฎหมายผิดพลาด อาจทำให้คู่กรณีสูญเสียสิทธิในการเรียกร้องตรวจสอบจากฝ่ายตุลาการ (ศาลปกครอง) ได้ และจะมีผลต่อการเรียกร้องให้ดำเนินการ "ทางวินัย" ต่อเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบ หรือ การเรียกค่าเสียหายใน "มูลละเมิด" หรือ ในทางอื่นใดจากผู้เกี่ยวข้อง (ในฐานะ "เจ้าหน้าที่" เป็นการส่วนตัว และหรือ "หน่วยงานของรัฐ" ในความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่) เป็นต้น

(เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน ไม่ผูกพันบุคคลอื่นใด)

ตอนต่อไปจะพิเคราะห์ดูหลักการและเหตุผล และผลกระทบที่ตามมาจากการกระทำ "ละเลยล่าช้า" ของฝ่ายปกครอง

[1] "พยานสมรู้ร่วมคิดในการสอบพยานเพื่อรับรองตัวบุคคลในการแก้ไขรายการในทะเบียนราษฎร", 5 มกราคม 2558, https://www.gotoknow.org/posts/583457&ศิวนุชสร้อยทอง, การรับรองความน่าเชื่อถือของ "พยานหลักฐานในการพิสูจน์การเกิดเพื่อแก้ไขทะเบียนประวัติ ฯ ของนายชนินทร์" : ปลาทอง นักกม.โครงการ4หมอ, 1 มกราคม 2558, https://www.facebook.com/notes/1030676490283094& รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์กาญจนจิตราสายสุนทร, "มาช่วยกันพิสูจน์ข้อเท็จจริงของชนินทร์และครอบครัวกันเถอะค่ะ ...ความพยายามของมวลมิตรเพื่อชนินทร์ค่ะ", 30 สิงหาคม 2557, https://www.gotoknow.org/posts/575406

[2] "มาตรา 39/1 การออกคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือในเรื่องใด หากมิได้มีกฎหมายหรือกฎกำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้นไว้เป็นประการอื่น ให้เจ้าหน้าที่ออกคำสั่งทางปกครองนั้นให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่เจ้าหน้าที่ได้รับคำขอและเอกสารถูกต้องครบถ้วน

ให้เป็นหน้าที่ของผู้บังคับบัญชาชั้นเหนือขึ้นไปของเจ้าหน้าที่ ที่จะกำกับดูแลให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามวรรคหนึ่ง" (มาตรา 39/1 เพิ่มเติมโดย ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2557)

[3] ระเบียบสำนักทะเบียนกลาง ว่าด้วยการปฏิบัติงานการทะเบียนราษฎรเพื่อประชาชน พ.ศ. 2535, http://www.dopabook.com:8085/ebook/view.jsp?id_PageBook=4308&booktype=2

[4] มาตรา 5 "คู่กรณี" หมายความว่า ผู้ยื่นคำขอหรือผู้คัดค้านคำขอ ผู้อยู่ในบังคับหรือจะอยู่ในบังคับของคำทางปกครอง และผู้ซึ่งได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณาทางปกครองเนื่องจากสิทธิของผู้นั้นจะถูกกระทบกระเทือนจากผลของคำสั่งทางปกครอง (พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539)

[5] "การแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง รายนายชนินทร์ และนายเบียะอ่อ ตอนที่ 7", 21 กุมภาพันธ์ 2558, https://www.gotoknow.org/posts/586629