การแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง รายนายชนินทร์ และนายเบียะอ่อ ตอนที่ 2

4 กุมภาพันธ์ 2558

ประเด็นวิเคราะห์นายชนินทร์ และนายเบียะอ่อ หรือยาว ไม่มีนามสกุล [1]

จากคดีแม่อายเมื่อวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2545 นายอำเภอแม่อายได้ออกประกาศจำหน่ายชื่อชาวบ้าน ในพื้นที่ ต.ท่าตอน อ.แม่อาย จ.เชียงใหม่ จำนวน 1,243 คนออกจากทะเบียนบ้าน จนกระทั่งศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ 30 สิงหาคม พ.ศ.2548 เพื่อเพิกถอนประกาศการถอนชื่อของอำเภอแม่อายฉบับดังกล่าว (คดีหมายเลขแดงที่ อ.117/2548 อ่านเมื่อวันที่ 8 กันยายน 2548) [2] ก็คงมาถึงคดีท่าสองยางใน พ.ศ.2558 จากกรณีที่นายอำเภอท่าสองยาง จ.ตากได้ปฏิเสธ ไม่อนุมัติคำร้องเมื่อวันที่ 24 ธันวาคม 2557 ของนายนายชนินทร์ และนายเบียะอ่อ ไม่มีนามสกุล บุคคลเลข "6" มีชื่อในทะเบียนบ้าน ท.ร.13 ที่ได้ยื่นคำร้อง "ขอแก้ไขรายการในเอกสารแบบพิมพ์ประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง" เนื่องจากมีความคลาดเคลื่อนไม่ถูกต้องตามข้อเท็จจริง โดยเฉพาะ "สถานที่เกิด" เพื่อจะดำเนินการยื่นคำขอลงรายการสัญชาติตามมาตรา 23 แห่ง พรบ.สัญชาติ ฉบับที่ 4 พ.ศ. 2551

ผู้เขียนได้นำเสนอข้อมูลการขอแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง รายนายนายชนินทร์ และนายเบียะอ่อ ไม่มีนามสกุล เมื่อวันที่ 5 มกราคม 2558 เรื่อง "พยานสมรู้ร่วมคิดในการสอบพยานเพื่อรับรองตัวบุคคลในการแก้ไขรายการในทะเบียนราษฎร" เพื่อเป็นกรณีศึกษา และให้กำลังใจแก่บรรดานักกฎหมายสิทธิมนุษยชนที่ทำงานปิดทองหลังพระทั้งหลาย

จากคำปฏิเสธของนายอำเภอท่าสองยางที่ไม่อนุมัติคำร้องขอแก้ไขรายการในทะเบียนประวัติฯ ทั้งสองรายของนายนายชนินทร์ และนายเบียะอ่อ ไม่มีนามสกุล เกิดเป็น "กรณีศึกษา" (Case Study) ได้ในหลายแง่มุม เพราะนับจากวันที่ผู้ร้องทั้งสองรายได้ยื่นคำ "อุทธรณ์คำสั่งไม่อนุมัติแก้ไขรายการในทะเบียนประวัติฯ" แล้ว ต่อไปกำลังจะมีเหตุการณ์ และผลอื่นใดเกิดขึ้นตามมาหลายประการ โดยเฉพาะในช่วงระยะพิจารณาคำอุทธรณ์ครบภายใน 30 วันนี้ (ครบกำหนด 30 วัน ในวันที่ 7 กุมภาพันธ์ 2558) เนื่องจากผู้ร้องทั้งสองได้ยื่นอุทธรณ์คำสั่งฯ ที่ไม่อนุมัติให้แก้ไขฯ ต่อนายอำเภอท่าสองยาง เมื่อวันที่ 8 มกราคม 2558

ผู้ร้องทั้งสองได้ยื่นคำร้องขอแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง คือ (1) วันเดือนปีเกิด (2) สถานที่เกิด (3) ห้วงเวลาการเข้ามาในประเทศไทยของหัวหน้าครอบครัว ต่อนายอำเภอท่าสองยาง เมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม 2557 แต่ได้รับแจ้งการไม่อนุมัติให้แก้ไขฯ ตามหนังสืออำเภอท่าสองยางที่ ตก 0518.2/5175-5176 เรื่องหารือการแก้ไขรายการในทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงถึงนายชนินทร์ ไม่มีนามสกุล และนายเบียะอ่อหรือนายยาว ไม่มีนามสกุล ลงวันที่ 24 ธันวาคม 2557 โดยแจ้งเหตุผลความเห็นประกอบไว้รวม 3 - 4 ประการ คือ (1) เอกสารทะเบียนประวัติฯจัดทำในรูปของคณะทำงานมีกำนัน/ผู้ใหญ่บ้าน/เจ้าของพื้นที่/เจ้าหน้าที่ผู้ตรวจสอบประวัติของอำเภอและหัวหน้าชุดปฏิบัติการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่จากส่วนกลางเป็นผู้สอบประวัติและลงนามรับรองเอกสารแบบพิมพ์ประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง อีกทั้งการระบุข้อมูลมีความสอดคล้องกันในรายการต่าง ๆ ทุกรายการ , (2) การรับฟังพยานบุคคล และพยานบุคคลมีน้อย ไม่มีพยานที่เห็นการเกิดชัดเจนและไม่มีพยานแวดล้อมอื่น ๆ เพิ่มเติม อีกทั้งให้การไม่ชัดเจนบางรายการให้การขัดแย้งกัน ในกรณีของนายเบียะอ่อ มารดาให้การว่าให้ยึดถือวันเดือนปีเกิดตามที่ศูนย์พัฒนาสังคมหน่วยที่ 16 จ.ตากได้บันทึกไว้ เมื่อคราวนายอำเภอท่าสองยางลงพื้นที่เผชิญสืบพยาน และ (3) ความน่าเชื่อถือของพยานบุคคล พยานบุคคลมีลักษณะเป็น "พยานสมรู้ร่วมคิด" ในกรณีของนายชนินทร์ มารดาให้การไม่ตรงกันในประเด็นจำนวนบุตร เมื่อคราวนายอำเภอท่าสองยางลงพื้นที่เผชิญสืบพยาน (4) เปรียบเทียบน้ำหนักระหว่างความถูกต้องสมบูรณ์และชัดแจ้งของเอกสารกับปากคำพยานบุคคลแล้วเห็นว่าปากคำพยานบุคคลมีน้อยไม่เพียงพอที่จะหักล้างความถูกต้องสมบูรณ์และชัดแจ้งของเอกสาร และแจ้งสิทธิให้ผู้ร้องทั้งสองอุทธรณ์หรือโต้แย้งคำสั่งของนายอำเภอท่าสองยางได้ภายใน 15 วัน นับแต่วันได้รับแจ้งคำสั่งของนายอำเภอท่าสองยาง ซึ่งคำอุทธรณ์ต้องทำเป็นหนังสือโดยระบุข้อโต้แย้งและข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่อ้างอิงประกอบด้วยมาตรา 3 มาตรา 40 และมาตรา 44 แห่ง พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

มีประเด็นน่าสนใจติดตามในผลของการดำเนินการในขั้นตอนต่อไป ลองมาพิจารณาดูแง่มุมต่างๆ (เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน)

ประเด็นที่ 1 คำสั่งไม่อนุมัติให้แก้ไขรายการในทะเบียนประวัติฯ เป็นคำสั่งทางปกครองทางปกครองหรือไม่ และเป็นคำสั่งฯที่ "กระทบสิทธิ" ของคู่กรณี หรือไม่อย่างไร

เห็นว่า คำสั่งไม่อนุมัติให้แก้ไขรายการในทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงของนายกอำเภอท่าสองยางเป็น "คำสั่งทางปกครอง" ตามมาตรา 5 [3] แห่ง พรบ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

กล่าวคือเป็นคำสั่งทางปกครองที่ "ปฏิเสธการยืนยันการก่อตั้งสิทธิ" เพราะ "คำสั่งที่ไม่รับคำขอ" (รวมทั้งไม่รับอุทธรณ์) เช่นนี้เรียกว่า "คำสั่งปฏิเสธสิทธิ" ถือเป็นคำสั่งทางปกครองที่ "กระทบสิทธิ" ของคู่กรณีแล้ว ไม่ว่าจะเป็นคำสั่งยืนยันสิทธิ หรือ คำสั่งที่ก่อตั้งสิทธิ

มีความเห็นต่างว่า "การกระทบสิทธิ" ต่างจาก "การปฏิเสธสิทธิ" ในประเด็นนี้ผู้เขียนเห็นว่า ไม่ว่าจะเป็นคำสั่งยืนยันสิทธิ หรือ คำสั่งที่ก่อตั้งสิทธิ ก็ถือเป็นคำสั่งทางปกครองที่ "กระทบสิทธิ" ของคู่กรณีแล้ว ผู้เห็นต่างให้ความเห็นว่า "ตามมาตรา 30 พรบ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ใช้คำว่า "กระทบสิทธิ" ต่างจาก "ปฏิเสธสิทธิ" หมายถึง บุคคลผู้ที่ถูกกระทบสิทธิจากคำสั่งทางปกครองนั้นโดยตรง เป็นคำสั่งทางปกครองที่ปฏิเสธสิทธิของเขาที่ควรมี แต่ยังไม่ถือว่าคำสั่งดังกล่าวไปกระทบสิทธิของเขา เพราะเขายังไม่เคยได้รับสิทธินั้นมาก่อนในความเป็นจริง ไม่ว่าจะถูกต้องหรือไม่ แต่ถ้าเดิมเขามีสิทธินั้นอยู่ก่อน และต่อมามีคำสั่งทางปกครองออกมา อย่างนี้ถือว่าออกมากระทบสิทธิของเขา" [4]

ประเด็นที่ 2 นายอำเภอท่าสองยางมีแนวทางในการรับหรือไม่รับคำอุทธรณ์คำสั่งไม่อนุมัติให้แก้ไขรายการในทะเบียนประวัติฯ แนวทางใดบ้าง

ในประเด็นนี้ เมื่อผู้ร้องได้ยื่นคำอุทธรณ์คำสั่งฯแล้ว นายอำเภอท่าสองยาง (ผู้ออกคำสั่งฯ) เห็นว่าครบเงื่อนไขการอุทธรณ์แล้ว ต้อง (1) รับคำอุทธรณ์ หรือ (2) ไม่รับคำอุทธรณ์ กล่าวคือ ผู้ร้องทั้งสองคนยื่นคำอุทธรณ์คำสั่งฯ เป็นหนังสือภายใน 15 วัน มีรายการครบถ้วนตาม มาตรา 3 มาตรา 40 และมาตรา 44 แห่ง พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งผู้ร้องทั้งสองได้ยื่นหนังสืออุทธรณ์คำสั่งฯ ต่อนายอำเภอท่าสองยางแล้วเมื่อวันที่ 8 มกราคม 2558 [5] (ยื่นในระยะวันที่ 15 จากกำหนดระยะเวลา 15 วัน) ซึ่งในขั้นตอนนี้นายอำเภอท่าสองยางต้องมีคำสั่งรับหรือไม่รับคำอุทธรณ์ หรือไม่ อย่างไรในทางปฏิบัติเมื่อผู้ร้องได้ยื่นหนังสืออุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่และเจ้าหน้าที่ได้ลงรับหนังสือแล้ว ก็ถือว่าผู้ออกคำสั่งได้รับคำอุทธรณ์แล้ว ยกเว้นมีเหตุบกพร่องบางประการ ก็ควรนำมาตรา 27 [6] แห่ง พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาใช้บังคับเพื่อการแก้ไขแนะนำคำร้องให้ถูกต้องต่อไป

กล่าวคือ ถ้าคำขอหรือคำแถลงมีข้อบกพร่องหรือมีข้อความที่อ่านไม่เข้าใจหรือผิดหลงอันเห็นได้ชัดว่าเกิดจากความไม่รู้ หรือความเลินเล่อของคู่กรณี ให้เจ้าหน้าที่แนะนำให้คู่กรณีแก้ไขเพิ่มเติมให้ถูกต้องภายใน 7 วัน โดยให้ผู้บังคับบัญชาดังกล่าวดำเนินการตรวจสอบข้อเท็จจริงโดยพลัน หากเห็นว่าเป็นความบกพร่องของเจ้าหน้าที่ให้ดำเนินการทางวินัยต่อไป นอกจากนี้เมื่อเจ้าหน้าที่ได้สั่งให้แก้ไขแล้วแต่ผู้อุทธรณ์ไม่แก้ไข ถือว่าผู้ขออุทธรณ์ไม่ประสงค์จะขออุทธรณ์ แต่เจ้าหน้าที่ต้องแจ้งสิทธิอุทธรณ์แก่ผู้ร้องด้วย

ประเด็นที่ 3 ต่อไปนายอำเภอท่าสองยางมีแนวทางในการพิจารณาคำอุทธรณ์คำสั่งไม่อนุมัติให้แก้ไขรายการในทะเบียนประวัติฯ แนวทางใดบ้าง

(1) หากนายอำเภอท่าสองยางไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์

กรณีนายอำเภอท่าสองยางผู้พิจารณาอุทธรณ์ ไม่เห็นด้วย และ ผู้ว่าราชการจังหวัดตากผู้พิจารณาอุทธรณ์เห็นด้วย ตามมาตรา 3 [7] มาตรา 40 [8] และมาตรา 44 [9] แห่ง พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2540) ออกตามความใน พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ข้อ 2 [10] ผลก็คือ "ทำให้การอุทธรณ์ไม่เป็นผล" นายอำเภอท่าสองยางก็จะพิจารณายกคำอุทธรณ์ฯ

และ หากกรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดตากผู้พิจารณาอุทธรณ์ไม่เห็นด้วย กล่าวคือมีความเห็นกลับความเห็นของนายอำเภอท่าสองยาง ผู้ว่าราชการจังหวัดตากก็จะแจ้งให้นายอำเภอท่าสองยางรับคำอุทธรณ์ไว้พิจารณาดำเนินการ เพื่อพิจารณาอนุมัติคำร้องขอแก้ไขรายการทะเบียนประวัติฯ อันเป็นการแก้ไขเยียวยาต่อไป

มิใช่เป็นกรณีตาม "กฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการโต้แย้งหรือชี้แจงข้อเท็จจริง การอุทธรณ์และการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งของนายทะเบียน พ.ศ. 2551" ในกรณีมีเหตุอันควรสงสัย ว่าการดำเนินการแจ้ง การรับแจ้ง การบันทึก หรือการลงรายการเพื่อจัดทำหลักฐานทะเบียนราษฎรใดดำเนินการไปโดยมิชอบด้วย กฎหมาย ระเบียบ หรือโดยอำพรางข้อเท็จจริง หรือมีรายการข้อความผิดจากความเป็นจริง

(2) หากนายอำเภอท่าสองยางเห็นด้วยกับคำอุทธรณ์

นายอำเภอท่าสองยางก็จะมีคำสั่งให้รับคำร้องขอแก้ไขรายการในทะเบียนประวัติฯ ของผู้ร้องทั้งสองคนไว้พิจารณาดำเนินการต่อไปหมายความว่าการอุทธรณ์เป็นผล ผู้ร้องทั้งสองคน (นายชนินทร์ และนายเบียะอ่อ ไม่มีนามสกุล) ก็จะได้รับการพิจารณาเพื่อแก้ไขรายการในทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงต่อไป อันจะทำให้ผู้ร้องทั้งสองเข้าสู่ขั้นตอนที่ใกล้ความจริงในการขอลงรายการสัญชาติไทย ตามมาตรา 23 แห่ง พรบ.สัญชาติ ฉบับที่ 4 พ.ศ. 2551 ต่อไป

ประเด็นที่ 4 ประเด็นต่อมาคือ นายอำเภอท่าสองยาง ต้องพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองในกรณีพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งไม่ "อนุมัติแก้ไขรายการทะเบียนประวัติฯ" ภายในกี่วัน

เห็นว่า ตาม มาตรา 39/1 [11] แห่ง พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่แก้ไขเพิ่มเติมโดย ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2557 นายอำเภอท่าสองยาง ต้องพิจารณาออกคำสั่งฯ ให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน หากไม่ดำเนินการให้แล้วเสร็จตามกำหนดก็ได้ เนื่องจากมีเหตุผลความจำเป็นที่สามารถอ้างได้ เพราะระยะเวลาดำเนินการดังกล่าวเป็นเพียง "ระยะเวลาเร่งรัด" มิใช่ "ระยะเวลาบังคับ" ตามกฎหมายแต่อย่างใด แต่กำหนดเงื่อนเวลาในการทำคำสั่งภายใน 30 วันดังกล่าว เท่ากับว่าเป็นเงื่อนไขในการฟ้อง "ละเลย ล่าช้า" ตามนัยมาตรา 9 วรรคแรก (2) [12] แห่ง พรบ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 จากเดิมที่ต้องอาศัยคำวินิจฉัยของศาลปกครองพิจารณาวินิจฉัยว่านานเพียงใดจึงเป็นการละเลย ล่าช้า

อย่างไรก็ตามวรรคท้ายมาตรา 39/1 ได้กำหนดมาตรการกรณีไม่ปฏิบัติให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน โดยไม่มีเหตุผลไว้ว่า "เป็นหน้าที่ของผู้บังคับบัญชาชั้นเหนือขึ้นไปของเจ้าหน้าที่ ที่จะกำกับดูแลให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามวรรคหนึ่ง" ซึ่งเจ้าหน้าที่อาจถูกดำเนินการทางวินัย (ข้าราชการ) ได้

ในประเด็นนี้ หากเป็นประเด็นที่ 3 (2) ในกรณีที่นายอำเภอท่าสองยางเห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ ผู้เขียนเห็นว่า นายอำเภอท่าสองยางควรพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน ตาม มาตรา 39/1 แห่ง พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่แก้ไขเพิ่มเติมโดย ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2557

แต่หากเป็นประเด็นที่ 3 (1) ในกรณีที่หนึ่ง กรณีที่นายอำเภอท่าสองยางไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ และผู้ว่าราชการจังหวัดตากเห็นด้วยตามความเห็นของนายอำเภอท่าสองยาง (ผู้ว่าราชการจังหวัดตากมีความเห็นยืน) และ ในกรณีที่สอง กรณีที่นายอำเภอท่าสองยางไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ และผู้ว่าราชการจังหวัดตากไม่เห็นด้วยตามความเห็นของนายอำเภอท่าสองยาง (ผู้ว่าราชการจังหวัดตากมีความเห็นแย้ง) ผู้เขียนเห็นว่า ในกรณีนี้มีผู้พิจารณาคำอุทธรณ์(คำร้อง)อยู่สองชั้น คือนายอำเภอท่าสองยาง และ ผู้ว่าราชการจังหวัดตาก ฉะนั้น ระยะเวลาพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 30 วันในชั้นของนายอำเภอท่าสองยางควรพิจารณาภายในระยะเวลา 30 วัน แต่ในชั้นของผู้ว่าราชการจังหวัดตากมิใช่การพิจารณา "คำขอ" ให้ออกคำสั่งทางปกครอง แต่เป็นการพิจารณา "อุทธรณ์คำสั่ง" ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2540) ออกตามความใน พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ข้อ 2 และตามมาตรา 45 วรรคสอง แห่งพรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดตากต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 30 วันนับแต่วันที่ตนได้รับรายงาน แต่ในกรณีถ้ามีเหตุจำเป็นฯให้ขยายระยะเวลาพิจารณาอุทธรณ์ออกไปได้ ซึ่งพิจารณาแล้ว เห็นว่าระยะเวลาที่กำหนดไว้เป็น "ระยะเวลาเร่งรัด" และไม่ได้กำหนดระยะเวลาในการพิจารณาไว้ ควรนำระยะเวลาที่เหมาะสมที่ศาลปกครองได้เคยวินิจฉัยไว้ว่าไม่เกินกว่า 90 วันมาเป็นมาตรฐานบังคับ

แต่อย่างไรก็ตามในฟ้องคดีปกครอง "กรณีละเลยล่าช้า" ตามความในมาตรา 9 วรรคแรก(2) แห่ง พรบ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 นั้น ต้องฟ้องเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาที่ได้แก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหาย(แก้ไขเยียวยา) แล้ว ปกติหากไม่มีกฎหมายกำหนดระยะเวลาไว้ ให้ถือว่าเมื่อพ้น 90 วันไป ตามนัยมาตรา 42 วรรคสอง แห่ง พรบ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 (หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด) ปัญหาการนับระยะเวลาสิทธิในการฟ้องคดีปกครองในกรณีนี้ (กรณีละเลยล่าช้า) ต้องนับระยะเวลาที่พ้น 90 วันจากวันที่ได้ยื่นคำอุทธรณ์คำสั่ง(ไม่รับคำร้องขอแก้ไขรายการในทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง) ต่อนายอำเภอท่าสองยาง คือนับตั้งแต่วันที่ 8 มกราคม 2558 เป็นต้นไป มิได้นับจากวันที่ผู้ว่าราชการจังหวัดตากได้รับรายงานจากนายอำเภอท่าสองยางในกรณีที่ไม่เห็นด้วยในคำอุทธรณ์ของผู้ร้องทั้งสอง

ประเด็นที่ 5 มีประเด็นคิดต่อไปว่า กรณีตามที่สันนิษฐานข้างต้นตามประเด็นที่ 3 ข้อ (1) ในกรณีที่นายอำเภอท่าสองยางไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ และผู้ว่าราชการจังหวัดตากเห็นด้วยตามความเห็นของนายอำเภอท่าสองยาง (ผู้ว่าราชการจังหวัดตากมีความเห็นยืน) นั้น ผู้ร้องทั้งสองคน ได้รับการกระทบสิทธิใน "สถานะของบุคคล" ตามมาตรา 52 วรรคแรก [13] แห่ง พรบ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 หรือไม่เพียงใด

ในประเด็นนี้ เห็นว่า เมื่อผู้ร้องทั้งสองคนยังไม่ได้ยื่นคำร้องขอลงรายการสัญชาติไทย อันเป็นเป้าหมายสุดท้าย ฉะนั้น กระบวนการก่อนหน้านั้น คือ การขอแก้ไขรายการในทะเบียนประวัติฯ จึงเป็นเพียง การพิจารณาทางปกครอง ที่อาจมีการพิจารณาทางปกครองที่มีลักษณะเป็น "คำสั่งทางปกครอง" ด้วยก็ได้ เช่น การปฏิเสธสิทธิ เป็นต้น จึงยังไม่ถือว่าเป็น "คำสั่งทางปกครอง" ที่กระทบ "สิทธิในสถานะของบุคคล" แต่อย่างใด การปฏิเสธสิทธิดังกล่าวเป็นเพียง "คำสั่งทางปกครอง" ที่กระทบ "สถานะแห่งสิทธิ" เท่านั้น ตามความใน มาตรา 5 แห่ง พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

ในตอนต่อไปผู้เขียนจะได้นำเสนอบทวิเคราะห์ในความเห็นส่วนตัวในเนื้อหาของการแก้ไขรายการในทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง ในแง่มุมต่าง ๆ เพื่อเป็นการแลกเปลี่ยนประสบการณ์การเรียนรู้ในอีกทางหนึ่ง

หมายเหตุ

บทความนี้เขียนในขณะที่ยังไม่ทราบผลการพิจารณาอุทธรณ์ของนายอำเภอท่าสองยาง และ ได้นำบทวิเคราะห์ลงภายหลังจากที่ นายอำเภอท่าสองยางได้ "ยกเลิกคำสั่ง" ไม่อนุมัติให้แก้ไขรายการในทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงแล้ว ตาม

หนังสือแจ้งผลการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองของอำเภอท่าสองยาง

ถึงถึงนายชนินทร์ ไม่มีนามสกุล และนายเบียะอ่อ ไม่มีนามสกุล

เลขที่ ตก 0518.2/406,407 ลงวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2558

[1] "พยานสมรู้ร่วมคิดในการสอบพยานเพื่อรับรองตัวบุคคลในการแก้ไขรายการในทะเบียนราษฎร"

, 5 มกราคม 2558, https://www.gotoknow.org/posts/583457 & ศิวนุช สร้อยทอง, การรับรองความน่าเชื่อถือของ "พยานหลักฐานในการพิสูจน์การเกิดเพื่อแก้ไขทะเบียนประวัติ ฯ ของนายชนินทร์" : ปลาทอง นักกม.โครงการ4หมอ, 1 มกราคม 2015, https://www.facebook.com/notes/1030676490283094

[2] "คนแม่อายเฮ ศาลปกครองชี้ขาดได้สัญชาติไทย", สำนักข่าวประชาธรรม, 13 กันยายน 2548,

http://www.manager.co.th/Politics/ViewNews.aspx?NewsID=9480000125056 & "ลำดับความเป็นมา กรณีชาวแม่อายถูกถอดสัญชาติ", 7 กันยายน 2548, http://www.prachatai.com/journal/2005/09/21404 & รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, "กรณีพิสูจน์สัญชาติของชาวแม่อาย", 14 มิถุนายน 2554, http://salweennews.org/home/?p=704

[3] "มาตรา 5 ในพระราชบัญญัตินี้

"คำสั่งทางปกครอง" หมายความว่า

(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่นการสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

(2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง"

ดู มาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ประกอบประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง คำสั่งทางปกครองที่ต้องระบุเหตุผลไว้ในคำสั่งหรือเอกสารแนบท้ายคำสั่ง ประกาศในราชกิจจานุเบกษา วันที่ 23 สิงหาคม 2543 กำหนดให้คำสั่งทางปกครองที่เป็นการปฏิเสธการก่อตั้งสิทธิของคู่กรณี เช่น การไม่รับคำขอ ไม่อนุญาต ไม่อนุมัติ ไม่รับอุทธรณ์หรือไม่รับจดทะเบียน เป็นคำสั่งทางปกครองที่ต้องระบุเหตุไว้ในคำสั่งนั้นเองหรือเอกสารแนบท้าย

และดูใน หลักกฎหมายปกครองวันละเรื่อง, "สถานะทางกฎหมายของคำสั่งไม่รับคำขอ, คำสั่งไม่รับอุทธรณ์กับการจัดประเภทของคำสั่งทางปกครอง", 17 มกราคม 2558 เวลา 11:09 น.,

https://www.facebook.com/DroitAdministrative/posts/1024577734224803

[4] อ้างจาก สุรสิงห์ ปัญจสกุลวงศ์ ใน เฟสบุ๊ควันที่ 4-5 มกราคม 2558, ดู "มาตรา 30 ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน …", https://www.facebook.com/notes/1030670270283716

[5] ศิวนุช สร้อยทอง, "ร่างอุทธรณ์คำสั่งไม่อนุมัติให้แก้ไขรายการในทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง : นายชนินทร์ ไม่มีนามสกุล", 6 มกราคม 2558, https://www.gotoknow.org/posts/583498 & https://www.facebook.com/notes/1031490523535024/?pnref=story & ศิวนุช สร้อยทอง,
1. โต้แย้งว่าขั้นตอนและรูปแบบคำสั่งทางปกครองของท่านไม่ชอบด้วยกฎหมาย, 4 มกราคม 2558,

https://www.facebook.com/notes/1030670270283716 &

2. โต้แย้งข้อกม.ว่าทะเบียนประวัติอาจผิดพลาดและแก้ไขได้, 4 มกราคม 2558,

https://www.facebook.com/notes/1030676490283094 &

3. โต้แย้งการรับฟังพยานและชั่งน้ำหนักพยานบุคคล, 4 มกราคม 2558,

https://www.facebook.com/notes/1030911383592938/

[6] "มาตรา 27 ให้เจ้าหน้าที่แจ้งสิทธิและหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองให้คู่กรณีทราบตามความจำเป็นแก่กรณี

เมื่อมีผู้ยื่นคำขอเพื่อให้เจ้าหน้าที่มีคำสั่งทางปกครอง ให้เป็นหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ผู้รับคำขอที่จะต้องดำเนินการตรวจสอบความถูกต้องของคำขอและความครบถ้วนของเอกสาร บรรดาที่มีกฎหมายหรือกฎกำหนดให้ต้องยื่นมาพร้อมกับคำขอ หากคำขอไม่ถูกต้อง ให้เจ้าหน้าที่ดังกล่าวแนะนำให้ผู้ยื่นคำขอดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมเสียให้ถูกต้อง และหากมีเอกสารใดไม่ครบถ้วนให้แจ้งให้ผู้ยื่นคำขอทราบทันทีหรือภายในไม่เกินเจ็ดวันนับแต่วันที่ได้รับคำขอ ในการแจ้งดังกล่าวให้เจ้าหน้าที่ทำเป็นหนังสือลงลายมือชื่อของผู้รับคำขอและระบุรายการเอกสารที่ไม่ถูกต้องหรือยังไม่ครบถ้วนให้ผู้ยื่นคำขอทราบพร้อมทั้งบันทึกการแจ้งดังกล่าวไว้ในกระบวนพิจารณาจัดทำคำสั่งทางปกครองนั้นด้วย

เมื่อผู้ยื่นคำขอได้แก้ไขคำขอหรือจัดส่งเอกสารตามที่ระบุในการแจ้งตามวรรคสองครบถ้วนแล้วเจ้าหน้าที่จะปฏิเสธไม่ดำเนินการตามคำขอเพราะเหตุยังขาดเอกสารอีกมิได้ เว้นแต่มีความจำเป็น เพื่อปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายหรือกฎและได้รับความเห็นชอบจากผู้บังคับบัญชาเหนือตนขึ้นไปชั้นหนึ่งตามมาตรา 20 ในกรณีเช่นนั้นให้ผู้บังคับบัญชาดังกล่าวดำเนินการตรวจสอบข้อเท็จจริงโดยพลัน หากเห็นว่าเป็นความบกพร่องของเจ้าหน้าที่ให้ดำเนินการทางวินัยต่อไป

ผู้ยื่นคำขอต้องดำเนินการแก้ไขหรือส่งเอกสารเพิ่มเติมต่อเจ้าหน้าที่ภายในเวลาที่เจ้าหน้าที่กำหนดหรือภายในเวลาที่เจ้าหน้าที่อนุญาตให้ขยายออกไป เมื่อพ้นกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว หากผู้ยื่นคำขอไม่แก้ไขหรือส่งเอกสารเพิ่มเติมให้ครบถ้วน ให้ถือว่าผู้ยื่นคำขอไม่ประสงค์ที่จะให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการตามคำขอต่อไป ในกรณีเช่นนั้นให้เจ้าหน้าที่ส่งเอกสารคืนให้ผู้ยื่นคำขอพร้อมทั้งแจ้งสิทธิในการอุทธรณ์ให้ผู้ยื่นคำขอทราบ และบันทึกการดำเนินการดังกล่าวไว้"

(มาตรา 27 แก้ไขเพิ่มเติมโดย ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2557)

[7] "มาตรา 3 วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองตามกฎหมายต่าง ๆ ให้เป็นไปตามที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้ เว้นแต่ในกรณีที่กฎหมายใดกำหนดวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเรื่องใดไว้โดยเฉพาะและมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรม หรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการไม่ต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้

ความในวรรคหนึ่งมิให้ใช้บังคับกับขั้นตอนและระยะเวลาอุทธรณ์หรือโต้แย้งที่กำหนดในกฎหมาย"

[8] "มาตรา 40 คำสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้งต่อไปได้ ให้ระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้ง การยื่นคำอุทธรณ์หรือคำโต้แย้ง และระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งดังกล่าวไว้ด้วย

ในกรณีที่มีการฝ่าฝืนบทบัญญัติตามวรรคหนึ่ง ให้ระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งเริ่มนับใหม่ตั้งแต่วันที่ได้รับแจ้งหลักเกณฑ์ตามวรรคหนึ่ง แต่ถ้าไม่มีการแจ้งใหม่และระยะเวลาดังกล่าวมีระยะเวลาสั้นกว่าหนึ่งปี ให้ขยายเป็นหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่งทางปกครอง"

[9] "มาตรา 44 ภายใต้บังคับมาตรา 48 ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองใดไม่ได้ออกโดยรัฐมนตรี และไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองเป็นการเฉพาะ ให้คู่กรณีอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้น โดยยื่นต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าว

คำอุทธรณ์ต้องทำเป็นหนังสือโดยระบุข้อโต้แย้งและข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่อ้างอิงประกอบด้วย การอุทธรณ์ไม่เป็นเหตุให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครอง เว้นแต่จะมีการสั่งให้ทุเลาการบังคับตามมาตรา 56 วรรคหนึ่ง"

[10] ข้อ 2 "การพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองในกรณีที่เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ ให้เป็นอำนาจของเจ้าหน้าที่ ดังต่อไปนี้...

(8) ผู้ว่าราชการจังหวัด ในกรณีที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองเป็นหัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัด นายอำเภอ ..."

[11] "มาตรา 39/1 การออกคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือในเรื่องใด หากมิได้มีกฎหมายหรือกฎกำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้นไว้เป็นประการอื่น ให้เจ้าหน้าที่ออกคำสั่งทางปกครองนั้นให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่เจ้าหน้าที่ได้รับคำขอและเอกสารถูกต้องครบถ้วน

ให้เป็นหน้าที่ของผู้บังคับบัญชาชั้นเหนือขึ้นไปของเจ้าหน้าที่ ที่จะกำกับดูแลให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามวรรคหนึ่ง"

[12] "มาตรา 9 ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง ในเรื่องดังต่อไปนี้ ...

(2) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร..."

[13] "มาตรา 52 การฟ้องคดีปกครองที่เกี่ยวกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ หรือสถานะของบุคคลจะยื่นฟ้องคดีเมื่อใดก็ได้"