รัฐประศาสนศาสตร์เชิงความชอบธรรมแบบพลวัต Dynamic Legitimacy-Based Public Administration (DLBPA)

รัฐประศาสนศาสตร์เชิงความชอบธรรมแบบพลวัต Dynamic Legitimacy-Based Public Administration (DLBPA) ผู้เขียน รองศาสตราจารย์ ดร.ธิติวุฒิ หมั่นมี สาขารัฐประศาสนศาสตร์

บทคัดย่อ บทความวิชาการฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อนำเสนอแนวคิดใหม่ทางรัฐประศาสนศาสตร์ที่เรียกว่า “รัฐประศาสนศาสตร์เชิงความชอบธรรมแบบพลวัต” (Dynamic Legitimacy-Based Public Administration : DLBPA) ซึ่งพัฒนาขึ้นเพื่อตอบสนองต่อข้อจำกัดของแนวคิดการบริหารภาครัฐกระแสหลักที่มักสมมติให้ความชอบธรรมของรัฐเป็นเงื่อนไขตั้งต้นที่มั่นคง บทความเสนอว่าความชอบธรรมของรัฐในบริบทสังคมร่วมสมัยมีลักษณะไม่คงที่ แปรผันตามการรับรู้ของประชาชน กระบวนการบริหาร การสื่อสารเชิงนโยบาย และพลวัตทางการเมือง แนวคิด DLBPA มองการบริหารภาครัฐในฐานะกระบวนการสร้าง รักษา ต่อรอง และฟื้นฟูความชอบธรรมอย่างต่อเนื่อง บทความใช้การทบทวนวรรณกรรมเชิงวิเคราะห์และการสังเคราะห์เชิงทฤษฎีเป็นวิธีวิจัยหลัก พร้อมทั้งเสนอกรอบแนวคิดห้ามิติของความชอบธรรมเชิงการบริหาร และอภิปรายถึงนัยเชิงนโยบายสำหรับการปฏิรูประบบราชการในรัฐกำลังพัฒนา

คำสำคัญ: ความชอบธรรมของรัฐ, รัฐประศาสนศาสตร์, การบริหารภาครัฐ, ความไว้วางใจสาธารณะ, การเมืองเชิงบริหาร

บทนำ ในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา การบริหารภาครัฐทั่วโลกกำลังเผชิญกับความท้าทายเชิงโครงสร้างและเชิงคุณค่าอย่างไม่เคยปรากฏมาก่อน ความซับซ้อนของปัญหาสาธารณะ ความไม่แน่นอนทางเศรษฐกิจ การเมืองที่มีลักษณะขัดแย้งสูง และอิทธิพลของสื่อดิจิทัล ได้บั่นทอนความเชื่อมั่นและความไว้วางใจของประชาชนต่อรัฐและระบบราชการอย่างต่อเนื่อง แม้รัฐจะสามารถดำเนินนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพในเชิงเทคนิค แต่กลับไม่อาจรักษาความยอมรับและความร่วมมือจากสังคมได้ในระยะยาว แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์กระแสหลัก เช่น การบริหารภาครัฐแบบดั้งเดิม การจัดการภาครัฐแนวใหม่ และการบริการสาธารณะใหม่ ล้วนมีส่วนช่วยพัฒนาศักยภาพของรัฐในมิติที่แตกต่างกัน อย่างไรก็ตาม แนวคิดเหล่านี้ยังคงมีข้อจำกัดร่วมกันสำคัญประการหนึ่ง คือการมอง “ความชอบธรรมของรัฐ” เป็นเงื่อนไขตั้งต้นที่มั่นคง อาศัยฐานทางกฎหมาย โครงสร้างอำนาจ หรือประสิทธิภาพของผลลัพธ์เป็นหลัก บทความนี้เสนอว่าการบริหารภาครัฐในสังคมร่วมสมัยไม่อาจตั้งอยู่บนสมมติฐานดังกล่าวได้อีกต่อไป ความชอบธรรมของรัฐได้กลายเป็นทรัพยากรที่เปราะบาง เปลี่ยนแปลงได้รวดเร็ว และต้องได้รับการจัดการอย่างเป็นระบบ ด้วยเหตุนี้ ผู้เขียนจึงเสนอแนวคิด “รัฐประศาสนศาสตร์เชิงความชอบธรรมแบบพลวัต” เพื่ออธิบายและกำหนดกรอบการบริหารภาครัฐที่สอดคล้องกับความเป็นจริงทางสังคมและการเมืองร่วมสมัย

ความชอบธรรมกับรัฐประศาสนศาสตร์ แนวคิดเรื่องความชอบธรรม (legitimacy) มีรากฐานสำคัญในทฤษฎีรัฐศาสตร์และสังคมวิทยาการเมือง โดยมักเชื่อมโยงกับการยอมรับอำนาจของรัฐจากประชาชน นักคิดคลาสสิกอย่าง Weber อธิบายความชอบธรรมผ่านรูปแบบอำนาจเชิงจารีต เชิงบารมี และเชิงเหตุผล-กฎหมาย ขณะที่นักวิชาการร่วมสมัยมองความชอบธรรมในฐานะกระบวนการทางสังคมที่เกี่ยวข้องกับการรับรู้ การประเมิน และการยินยอมของประชาชน ในทางรัฐประศาสนศาสตร์ ความชอบธรรมมักถูกกล่าวถึงในลักษณะรองจากประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการบริหาร แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ให้ความสำคัญกับผลลัพธ์ การแข่งขัน และการวัดผล ในขณะที่การบริการสาธารณะใหม่เน้นคุณค่าประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วม อย่างไรก็ตาม ทั้งสองแนวคิดยังคงตั้งอยู่บนสมมติฐานว่าหากรัฐดำเนินการอย่างถูกต้องตามหลักการ ความชอบธรรมจะเกิดขึ้นตามมาโดยอัตโนมัติ งานวิจัยร่วมสมัยจำนวนมากเริ่มชี้ให้เห็นว่าความชอบธรรมไม่ได้เป็นผลลัพธ์โดยตรงของประสิทธิภาพเพียงอย่างเดียว แต่เป็นผลรวมของประสบการณ์ การสื่อสาร และการรับรู้ของประชาชนต่อรัฐในมิติต่าง ๆ ช่องว่างทางทฤษฎีดังกล่าวเป็นจุดตั้งต้นสำคัญของแนวคิด DLBPA

ช่องว่างทางทฤษฎีและปัญหาการอธิบายของแนวคิดเดิม แม้แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่จะมีพัฒนาการอย่างต่อเนื่องในการพยายามเชื่อมโยงการบริหารภาครัฐเข้ากับคุณค่าประชาธิปไตย ความรับผิดชอบ และการมีส่วนร่วมของประชาชนมากขึ้น แต่ในเชิงทฤษฎี แนวคิดเหล่านี้ยังคงประสบกับข้อจำกัดสำคัญในการอธิบายพลวัตของการบริหารภาครัฐภายใต้เงื่อนไขที่ “ความชอบธรรมของรัฐ” มิได้มีลักษณะมั่นคง หากแต่ถูกท้าทาย เปลี่ยนแปลง และสั่นคลอนอยู่ตลอดเวลา แนวคิดกระแสหลักจำนวนมากยังคงตั้งอยู่บนสมมติฐานเชิงโครงสร้างว่า หากรัฐมีฐานอำนาจทางกฎหมายที่ถูกต้อง และระบบราชการสามารถดำเนินนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพ ความชอบธรรมจะเกิดขึ้นและดำรงอยู่โดยอัตโนมัติ สมมติฐานดังกล่าวสะท้อนมุมมองเชิงกลไก (mechanistic view) ต่อความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคม ซึ่งไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงของการเมืองและการบริหารในสังคมร่วมสมัยในกรอบของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ความชอบธรรมของรัฐมักถูกลดทอนให้เป็นผลพลอยได้ของประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และความคุ้มค่าของการใช้ทรัพยากร แนวคิดดังกล่าวถือว่าประชาชนเป็นผู้บริโภคบริการสาธารณะ และประเมินรัฐจากคุณภาพของผลลัพธ์เชิงเทคนิคเป็นหลัก อย่างไรก็ตาม ประสบการณ์เชิงประจักษ์ในหลายประเทศชี้ให้เห็นว่ารัฐที่สามารถส่งมอบบริการได้อย่างมีประสิทธิภาพในเชิงตัวเลข มิได้หมายความว่าจะได้รับการยอมรับหรือความไว้วางใจจากประชาชนเสมอไป โดยเฉพาะในบริบทที่การตัดสินใจเชิงนโยบายกระทบต่อคุณค่า ความเป็นธรรม หรืออัตลักษณ์ทางสังคมของประชาชนกลุ่มต่าง ๆ ข้อจำกัดนี้สะท้อนให้เห็นว่าแนวคิด NPM ขาดกรอบการอธิบายมิติทางการเมืองและเชิงคุณค่าของความชอบธรรมอย่างเป็นระบบในขณะที่แนวคิดการบริการสาธารณะใหม่ (New Public Service) และการจัดการคุณค่าสาธารณะ (Public Value Management) พยายามขยับการวิเคราะห์ไปสู่การมีส่วนร่วม การสร้างคุณค่าร่วม และบทบาทของพลเมืองในฐานะผู้ร่วมกำหนดทิศทางการบริหาร แนวคิดเหล่านี้ยังคงมีข้อจำกัดในเชิงการอธิบายความขัดแย้ง ความไม่ลงรอย และความไม่สมดุลของอำนาจในสังคมร่วมสมัย กล่าวคือ แนวคิดเหล่านี้มักตั้งอยู่บนอุดมคติของความร่วมมือและฉันทามติ โดยมิได้ให้ความสำคัญอย่างเพียงพอกับสภาวะที่สังคมแตกแยก มีความไม่ไว้วางใจเชิงโครงสร้าง และมีการตั้งคำถามต่อความของรัฐอย่างต่อเนื่อง กล่าวได้ว่าช่องว่างทางทฤษฎีที่สำคัญอีกประการหนึ่ง คือการขาดการมองความชอบธรรมในฐานะ “กระบวนการ” มากกว่าผลลัพธ์ แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์เดิมจำนวนมากมองความชอบธรรมเป็นสถานะ (state) ที่รัฐมีหรือไม่มี โดยผูกโยงกับกรอบกฎหมายหรือผลสัมฤทธิ์ของนโยบาย แต่ในความเป็นจริง ความชอบธรรมของรัฐมีลักษณะเป็นกระบวนการทางสังคมที่ถูกสร้าง ต่อรอง และประเมินซ้ำอย่างต่อเนื่องผ่านประสบการณ์ของประชาชน การสื่อสารของรัฐ และการตอบสนองต่อวิกฤติหรือความผิดพลาด การขาดกรอบแนวคิดที่อธิบายพลวัตดังกล่าว ทำให้รัฐประศาสนศาสตร์กระแสหลักไม่สามารถอธิบายปรากฏการณ์ความไม่ไว้วางใจ การต่อต้านนโยบาย และการเสื่อมถอยของความของรัฐได้อย่างรอบด้าน ปรากฏการณ์การประท้วงต่อต้านนโยบาย การไม่ยอมรับคำสั่งของรัฐ หรือการตั้งคำถามต่อความของสถาบันราชการในหลายประเทศ สะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนว่าปัญหาการบริหารภาครัฐในยุคปัจจุบันมิได้จำกัดอยู่ที่ประสิทธิภาพเชิงเทคนิคหรือการออกแบบโครงสร้างองค์กร หากแต่อยู่ที่ความล้มเหลวในการจัดการความสัมพันธ์เชิงอำนาจ การสื่อสารเชิงความหมาย และการสร้างความยอมรับทางสังคมอย่างต่อเนื่อง ช่องว่างทางทฤษฎีดังกล่าวจึงเรียกร้องให้เกิดกรอบแนวคิดใหม่ที่สามารถเชื่อมโยงรัฐประศาสนศาสตร์เข้ากับการเมืองเชิงความชอบธรรมได้อย่างเป็นระบบและสมจริง ด้วยเหตุนี้ การพัฒนาแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์เชิงความชอบธรรมแบบพลวัตจึงมิใช่เพียงการเพิ่มเติมมิติใหม่ให้กับการบริหารภาครัฐ หากแต่เป็นความพยายามในการตอบสนองต่อข้อจำกัดเชิงโครงสร้างของแนวคิดเดิม และเปิดพื้นที่ทางทฤษฎีให้รัฐประศาสนศาสตร์สามารถอธิบายและนำทางการบริหารภาครัฐในบริบทของความไม่แน่นอน ความขัดแย้ง และความเปราะบางของความชอบธรรมได้อย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์เชิงความชอบธรรมแบบพลวัต (DLBPA) แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์เชิงความชอบธรรมแบบพลวัต (Dynamic Legitimacy-Based Public Administration : DLBPA) เป็นกรอบแนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ที่เสนอการมอง “ความชอบธรรมของรัฐ” ในฐานะทรัพยากรเชิงการเมืองและสังคมที่มีลักษณะเปลี่ยนแปลงได้ ไม่คงที่ และต้องได้รับการบริหารจัดการอย่างต่อเนื่อง แนวคิดนี้ตั้งคำถามต่อสมมติฐานพื้นฐานของรัฐประศาสนศาสตร์กระแสหลักที่มักถือว่าความชอบธรรมเป็นเงื่อนไขตั้งต้นที่รัฐมีอยู่โดยอัตโนมัติจากฐานอำนาจทางกฎหมายหรือโครงสร้างรัฐธรรมนูญ โดยเสนอว่าความชอบธรรมในสังคมร่วมสมัยเป็นผลของกระบวนการทางสังคม การเมือง และการบริหารที่ซับซ้อน ซึ่งต้องอาศัยการสร้าง การธำรงรักษา การต่อรอง และการฟื้นฟูอย่างต่อเนื่อง DLBPA มองว่าการบริหารภาครัฐมิใช่เพียงกระบวนการเชิงเทคนิคหรือเชิงองค์กร หากแต่เป็นกิจกรรมทางการเมืองในตัวของมันเอง กล่าวคือ ทุกการตัดสินใจเชิงนโยบาย การออกแบบกระบวนการบริหาร และการปฏิบัติราชการล้วนมีผลต่อการรับรู้ การประเมิน และการตัดสินของประชาชนต่อความของรัฐ แนวคิดนี้จึงปฏิเสธมุมมองแบบ “การบริหารที่เป็นกลาง” (neutral administration) และชี้ให้เห็นว่าข้าราชการและผู้บริหารภาครัฐมีบทบาทเชิงการเมืองโดยหลีกเลี่ยงไม่ได้ ในฐานะผู้กระทำที่มีส่วนโดยตรงต่อการสร้างหรือบ่อนทำลายความชอบธรรมของรัฐในสายตาสาธารณะในเชิงทฤษฎี DLBPA วางอยู่บนการบูรณาการระหว่างรัฐประศาสนศาสตร์ รัฐศาสตร์ และสังคมวิทยาการเมือง โดยมองความชอบธรรมเป็นกระบวนการเชิงสัมพันธ์ (relational process) ระหว่างรัฐกับสังคม มากกว่าจะเป็นคุณสมบัติเฉพาะตัวของสถาบันรัฐ แนวคิดนี้ชี้ให้เห็นว่าความชอบธรรมไม่ได้ถูกกำหนดจากบนลงล่างเพียงฝ่ายเดียว แต่ถูกสร้างขึ้นผ่านปฏิสัมพันธ์ซ้ำ ๆ ระหว่างรัฐ ประชาชน กลุ่มผลประโยชน์ และพื้นที่สาธารณะ โดยเฉพาะในบริบทของสื่อดิจิทัลที่เปิดโอกาสให้การประเมินรัฐเกิดขึ้นแบบเรียลไทม์และข้ามพรมแดนสถาบัน หัวใจสำคัญของ DLBPA คือการมองความชอบธรรมในลักษณะ “พลวัต” (dynamic) กล่าวคือ ความชอบธรรมของรัฐสามารถเพิ่มขึ้น ลดลง หรือเปลี่ยนรูปแบบได้ตามบริบทและช่วงเวลา รัฐอาจมีความชอบธรรมสูงในช่วงหนึ่งจากผลสำเร็จเชิงนโยบาย แต่กลับสูญเสียความชอบธรรมอย่างรวดเร็วเมื่อเผชิญกับวิกฤติ การสื่อสารที่ล้มเหลว หรือการตัดสินใจที่ถูกมองว่าไม่เป็นธรรม แนวคิดนี้จึงเน้นว่าการบริหารภาครัฐต้องให้ความสำคัญกับการติดตาม ประเมิน และตอบสนองต่อการรับรู้ของประชาชนอย่างต่อเนื่อง มิใช่เพียงการดำเนินงานให้บรรลุเป้าหมายเชิงเทคนิคตามแผนที่กำหนดไว้ล่วงหน้า DLBPA ยังเสนอการขยายบทบาทของผู้บริหารภาครัฐจาก “ผู้จัดการนโยบาย” ไปสู่การเป็น “ผู้จัดการความชอบธรรมสาธารณะ” (public legitimacy manager) กล่าวคือ ผู้บริหารต้องตระหนักว่าหน้าที่ของตนมิได้จำกัดอยู่ที่การใช้ทรัพยากรให้มีประสิทธิภาพหรือการปฏิบัติตามกฎระเบียบ หากแต่รวมถึงการสร้างความไว้วางใจ การอธิบายเหตุผลของนโยบาย การรับฟังข้อวิพากษ์ และการยอมรับความผิดพลาดเมื่อจำเป็น การบริหารในกรอบ DLBPA จึงเป็นการบริหารที่ต้องอาศัยทั้งความสามารถเชิงเทคนิคและความสามารถเชิงการเมืองในเวลาเดียวกัน ในบริบทของรัฐร่วมสมัยที่เผชิญกับความแตกแยกทางสังคม ความไม่ไว้วางใจเชิงโครงสร้าง และความท้าทายจากปัญหาสาธารณะที่ซับซ้อน แนวคิด DLBPA เสนอกรอบการมองการบริหารภาครัฐในฐานะกระบวนการเชิงปรับตัว (adaptive process) ซึ่งรัฐต้องเรียนรู้จากปฏิกิริยาของสังคมและปรับเปลี่ยนแนวทางการบริหารอย่างยืดหยุ่น การยึดติดกับแบบแผนการบริหารที่มองความชอบธรรมเป็นสิ่งคงที่อาจนำไปสู่ความล้มเหลวในการจัดการวิกฤติความไว้วางใจและการต่อต้านนโยบายในระยะยาว กล่าวโดยสรุป แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์เชิงความชอบธรรมแบบพลวัตมิได้เป็นเพียงการเพิ่มคำอธิบายใหม่ให้กับทฤษฎีการบริหารภาครัฐ หากแต่เป็นการปรับฐานคิดเชิงทฤษฎีเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ การบริหาร และสังคมอย่างลึกซึ้ง โดยเปิดพื้นที่ให้รัฐประศาสนศาสตร์สามารถอธิบายและนำทางการบริหารภาครัฐในยุคที่ความชอบธรรมไม่มั่นคง ถูกตั้งคำถาม และต้องได้รับการสร้างซ้ำอย่างต่อเนื่องในทุกมิติของการบริหาร

กรอบแนวคิดห้ามิติของความชอบธรรมแบบพลวัต ภายใต้กรอบแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์เชิงความชอบธรรมแบบพลวัต (DLBPA) ความชอบธรรมของรัฐมิได้ถูกมองเป็นคุณลักษณะเชิงเดี่ยวหรือสถานะที่รัฐมีอยู่โดยถาวร หากแต่เป็นปรากฏการณ์เชิงซ้อนที่ประกอบด้วยหลายมิติซึ่งมีปฏิสัมพันธ์และเปลี่ยนแปลงไปตามบริบททางสังคม การเมือง และการบริหาร เพื่อให้สามารถอธิบายและจัดการความชอบธรรมของรัฐได้อย่างเป็นระบบ แนวคิด DLBPA จึงเสนอกรอบวิเคราะห์ห้ามิติของความชอบธรรมแบบพลวัต ซึ่งสะท้อนทั้งกระบวนการบริหาร ผลลัพธ์เชิงนโยบาย และความสัมพันธ์เชิงความหมายระหว่างรัฐกับสังคม มิติแรก คือ ความชอบธรรมเชิงกระบวนการ Procedural Legitimacy (PL–DLBPA) ซึ่งหมายถึงการที่การตัดสินใจและการดำเนินนโยบายของรัฐเป็นไปตามหลักความโปร่งใส ความเป็นธรรม การมีส่วนร่วม และการตรวจสอบได้ ความชอบธรรมในมิตินี้มิได้พิจารณาจากผลลัพธ์ปลายทางเพียงอย่างเดียว หากแต่เน้นไปที่ “วิธีการ” ที่รัฐใช้ในการใช้อำนาจและจัดการทรัพยากรสาธารณะ ในสังคมร่วมสมัย ประชาชนให้ความสำคัญอย่างยิ่งต่อการรับรู้ว่าตนเองมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจหรือไม่ ได้รับการปฏิบัติอย่างเป็นธรรมหรือไม่ และสามารถตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐได้เพียงใด แม้ผลลัพธ์เชิงนโยบายจะมีประสิทธิภาพ แต่หากกระบวนการขาดความโปร่งใสหรือกีดกันการมีส่วนร่วม ความชอบธรรมของรัฐก็อาจถูกตั้งคำถามอย่างรุนแรง มิติที่สอง คือ ความชอบธรรมเชิงผลลัพธ์ Performance Legitimacy (PeL–DLBPA) ซึ่งเกี่ยวข้องกับความสามารถของรัฐในการแก้ไขปัญหาสาธารณะและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนอย่างเป็นรูปธรรม ความชอบธรรมในมิตินี้สะท้อนความคาดหวังของสังคมต่อรัฐในฐานะผู้จัดการปัญหาและผู้ส่งมอบคุณค่าที่จับต้องได้ อย่างไรก็ตาม ภายใต้กรอบ DLBPA ความชอบธรรมเชิงผลลัพธ์มิได้ถูกมองอย่างแยกขาดจากมิติอื่น หากแต่ต้องพิจารณาร่วมกับบริบททางคุณค่าและการรับรู้ของประชาชน กล่าวคือ ผลลัพธ์ที่มีประสิทธิภาพในเชิงเทคนิคอาจไม่เพียงพอ หากประชาชนมองว่าผลลัพธ์นั้นไม่เป็นธรรม ไม่ครอบคลุม หรือสร้างผลกระทบเชิงลบต่อกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งอย่างไม่สมเหตุสมผล มิติที่สาม คือ ความชอบธรรมเชิงคุณค่า Normative Legitimacy (NL–DLBPA) ซึ่งสะท้อนความสอดคล้องระหว่างการบริหารภาครัฐกับค่านิยม ศีลธรรม และบรรทัดฐานทางสังคมของประชาชน มิตินี้มีความสำคัญอย่างยิ่งในสังคมที่มีความหลากหลายทางวัฒนธรรมและอัตลักษณ์ เนื่องจากนโยบายหรือการตัดสินใจของรัฐอาจถูกประเมินไม่เพียงจากประสิทธิภาพหรือกระบวนการ หากแต่จากความรู้สึกว่า “ถูกต้อง” หรือ “เหมาะสม” ตามกรอบคุณค่าของสังคม ความล้มเหลวในการคำนึงถึงมิตินี้อาจนำไปสู่การต่อต้านนโยบาย แม้รัฐจะดำเนินการอย่างถูกต้องตามกฎหมายและมีเหตุผลเชิงเทคนิคก็ตาม มิติที่สี่ คือ ความชอบธรรมเชิงการสื่อสาร Communicative Legitimacy (CL–DLBPA) ซึ่งเป็นมิติที่มีบทบาทเพิ่มขึ้นอย่างมากในยุคสื่อดิจิทัลและสังคมเครือข่าย ความชอบธรรมในมิตินี้ไม่ได้เกิดจากการตัดสินใจของรัฐเพียงลำพัง แต่เกิดจากความสามารถของรัฐในการอธิบายเหตุผล สื่อสารความหมาย และตอบสนองต่อคำถามหรือข้อวิพากษ์ของสาธารณะอย่างจริงใจและต่อเนื่อง การบริหารภาครัฐที่ขาดการสื่อสารที่มีคุณภาพ แม้จะมีเจตนาหรือเนื้อหานโยบายที่ดี ก็อาจนำไปสู่ความเข้าใจผิด ความไม่ไว้วางใจ และการบ่อนทำลายความชอบธรรมโดยไม่จำเป็น มิติที่ห้า คือ ความชอบธรรมเชิงการปรับตัวAdaptive Legitimacy (AL–DLBPA) ซึ่งสะท้อนความสามารถของรัฐในการเรียนรู้จากความล้มเหลว ยอมรับข้อผิดพลาด และปรับเปลี่ยนนโยบายหรือแนวทางการบริหารให้สอดคล้องกับบริบทที่เปลี่ยนแปลงไป มิตินี้ถือเป็นหัวใจของความเป็น “พลวัต” ในกรอบ DLBPA เนื่องจากความชอบธรรมของรัฐในสังคมร่วมสมัยมิได้ขึ้นอยู่กับความสมบูรณ์แบบ หากแต่อยู่ที่ความจริงใจและความยืดหยุ่นในการปรับตัวต่อเสียงสะท้อนจากสังคม รัฐที่ยึดติดกับความถูกต้องเชิงอำนาจหรือปฏิเสธการทบทวนตนเอง มักเผชิญกับการเสื่อมถอยของความชอบธรรมในระยะยาว กรอบแนวคิดห้ามิตินี้มิได้มีลักษณะเป็นลำดับขั้น หากแต่เป็นโครงข่ายของมิติที่เชื่อมโยงและเสริมส่งกัน ความเข้มแข็งของความชอบธรรมของรัฐขึ้นอยู่กับความสมดุลระหว่างทั้งห้ามิติ การเน้นมิติใดมิติหนึ่งมากเกินไปโดยละเลยมิติอื่น อาจก่อให้เกิดความชอบธรรมที่เปราะบางและไม่ยั่งยืน ในกรอบ DLBPA การบริหารภาครัฐจึงถูกมองเป็นกระบวนการจัดการความชอบธรรมแบบองค์รวม ซึ่งต้องอาศัยทั้งความสามารถเชิงเทคนิค ความไวเชิงคุณค่า และความเข้าใจในพลวัตของสังคมร่วมสมัยอย่างลึกซึ้ง

การอภิปรายเชิงทฤษฎี แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์เชิงความชอบธรรมแบบพลวัต (Dynamic Legitimacy-Based Public Administration: DLBPA) มีนัยเชิงทฤษฎีที่สำคัญต่อการขยายขอบเขตการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์จากกรอบการวิเคราะห์เชิงเทคนิคและเชิงองค์กร ไปสู่การทำความเข้าใจการบริหารภาครัฐในฐานะกระบวนการทางการเมืองที่มีพลวัตและมีการต่อรองความหมายอย่างต่อเนื่อง แนวคิดนี้ท้าทายสมมติฐานคลาสสิกที่แยก “การเมือง” ออกจาก “การบริหาร” โดยชี้ให้เห็นว่าการบริหารมิได้เป็นกิจกรรมที่เป็นกลาง หากแต่เป็นพื้นที่ที่รัฐต้องเผชิญกับการประเมิน การตีความ และการตัดสินของสาธารณะอยู่ตลอดเวลา ในเชิงทฤษฎี DLBPA ทำให้เห็นว่าข้าราชการและผู้บริหารภาครัฐไม่อาจถูกมองเป็นเพียงผู้ปฏิบัติตามนโยบาย (policy implementers) หรือผู้จัดการเชิงเทคนิค (technical managers) เท่านั้น หากแต่เป็น “ผู้กระทำเชิงการเมือง” (political actors) ที่มีบทบาทสำคัญในการสร้าง รักษา หรือบ่อนทำลายความชอบธรรมของรัฐผ่านการตัดสินใจ การกระทำ และการสื่อสารในชีวิตประจำวัน การเปลี่ยนกรอบมุมมองดังกล่าวมีผลอย่างลึกซึ้งต่อการทำความเข้าใจบทบาทของระบบราชการในสังคมประชาธิปไตยและสังคมที่กำลังเปลี่ยนผ่าน หนึ่งในคุณูปการเชิงทฤษฎีที่โดดเด่นของ DLBPA คือการทำให้ “การสื่อสาร” กลายเป็นแกนกลางของการอธิบายความชอบธรรมของรัฐผ่านมิติ ความชอบธรรมเชิงการสื่อสาร (Communicative Legitimacy: CL–DLBPA) ในแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์แบบดั้งเดิม การสื่อสารมักถูกมองเป็นกิจกรรมสนับสนุนหรือเครื่องมือเชิงบริหารที่ใช้เพื่อถ่ายทอดนโยบายหลังจากการตัดสินใจได้เกิดขึ้นแล้ว แต่ในกรอบ DLBPA การสื่อสารถูกยกระดับเป็นกระบวนการเชิงการเมืองที่มีผลโดยตรงต่อการรับรู้และการยอมรับของประชาชนต่อความของรัฐ CL–DLBPA ชี้ให้เห็นว่าความชอบธรรมมิได้เกิดจาก “เนื้อหานโยบาย” เพียงอย่างเดียว หากแต่เกิดจาก “กระบวนการสร้างความหมาย” (meaning-making process) ระหว่างรัฐกับสังคม กล่าวคือ นโยบายเดียวกันอาจได้รับการยอมรับหรือถูกต่อต้านอย่างสิ้นเชิง ขึ้นอยู่กับวิธีที่รัฐอธิบายเหตุผล แสดงความรับผิดชอบ และเปิดพื้นที่ให้สาธารณะตั้งคำถามหรือโต้แย้ง การบริหารภาครัฐจึงไม่อาจหลีกเลี่ยงมิติการสื่อสารเชิงอำนาจและเชิงความหมายได้อีกต่อไป ในบริบทของสังคมร่วมสมัยที่โครงสร้างการสื่อสารมีลักษณะกระจายตัวและเปิดกว้าง CL–DLBPA ยังช่วยอธิบายว่าความชอบธรรมของรัฐไม่ได้ถูกผลิตจากศูนย์กลางอำนาจเพียงฝ่ายเดียว หากแต่ถูกสร้างและท้าทายผ่านพื้นที่สาธารณะหลากหลายระดับ ไม่ว่าจะเป็นสื่อมวลชน สื่อสังคมออนไลน์ หรือการปฏิสัมพันธ์โดยตรงระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐกับประชาชน การขาดความสามารถในการสื่อสารอย่างมีเหตุผล จริงใจ และเคารพต่อสาธารณะ ย่อมทำให้รัฐสูญเสียความชอบธรรม แม้นโยบายจะมีฐานทางวิชาการหรือกฎหมายที่มั่นคงเพียงใดก็ตาม นอกจากนี้ DLBPA ยังเปิดพื้นที่ทางทฤษฎีให้เห็นความเชื่อมโยงระหว่าง CL–DLBPA กับมิติความชอบธรรมอื่น ๆ อย่างเป็นระบบ ความล้มเหลวในการสื่อสารสามารถบ่อนทำลายความชอบธรรมเชิงกระบวนการ (PL–DLBPA) โดยทำให้ประชาชนรู้สึกว่าถูกกีดกันจากการตัดสินใจ และอาจลดทอนความชอบธรรมเชิงผลลัพธ์ (PeL–DLBPA) เมื่อประชาชนไม่เข้าใจหรือไม่เชื่อมั่นในผลของนโยบาย ในทางกลับกัน การสื่อสารที่เปิดกว้างและตอบสนองต่อข้อวิพากษ์สามารถเสริมสร้างความชอบธรรมเชิงการปรับตัว (AL–DLBPA) ผ่านการยอมรับความผิดพลาดและการเรียนรู้ร่วมกับสังคม ในเชิงเปรียบเทียบกับแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์กระแสหลัก DLBPA โดยเฉพาะ CL–DLBPA ช่วยเติมเต็มช่องว่างในการอธิบายปรากฏการณ์ที่รัฐมีความสามารถเชิงเทคนิคสูง แต่กลับเผชิญกับวิกฤติความไว้วางใจอย่างต่อเนื่อง กรอบแนวคิดนี้ทำให้เห็นว่าปัญหาดังกล่าวมิได้เป็นผลจาก “ความล้มเหลวของนโยบาย” หากแต่เป็น “ความล้มเหลวของกระบวนการสื่อสารและการจัดการความหมาย” ระหว่างรัฐกับสังคม โดยสรุป การอภิปรายเชิงทฤษฎีภายใต้แนวคิด DLBPA ทำให้รัฐประศาสนศาสตร์สามารถก้าวข้ามการวิเคราะห์เชิงโครงสร้างและเชิงประสิทธิภาพ ไปสู่การทำความเข้าใจการบริหารภาครัฐในฐานะกระบวนการทางการเมืองที่มีพลวัตสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเน้นมิติ Communicative Legitimacy (CL–DLBPA) ช่วยอธิบายบทบาทใหม่ของข้าราชการและผู้บริหารภาครัฐในฐานะ “ผู้สื่อสารความชอบธรรม” (legitimacy communicators) ซึ่งมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการธำรงรักษาความของรัฐในยุคความไม่แน่นอนและความขัดแย้งทางสังคมร่วมสมัย

นัยเชิงนโยบายและการปฏิรูประบบราชการ ภายใต้กรอบแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์เชิงความชอบธรรมแบบพลวัต (Dynamic Legitimacy-Based Public Administration: DLBPA) การปฏิรูประบบราชการไม่อาจจำกัดอยู่เพียงการปรับปรุงโครงสร้างองค์กร การเพิ่มประสิทธิภาพเชิงเทคนิค หรือการลดต้นทุนการบริหาร หากแต่ต้องขยายกรอบคิดไปสู่การจัดการ “ความชอบธรรมของรัฐ” ในฐานะทรัพยากรเชิงนโยบายที่มีความเปราะบางและต้องได้รับการดูแลอย่างเป็นระบบ แนวคิดนี้เสนอว่าการปฏิรูประบบราชการในสังคมร่วมสมัยควรให้ความสำคัญกับการออกแบบนโยบายและกลไกการบริหารที่สามารถสร้าง รักษา และฟื้นฟูความไว้วางใจของประชาชนควบคู่ไปกับการบรรลุผลสัมฤทธิ์เชิงประสิทธิภาพ ประการแรก ในเชิงนโยบาย DLBPA เสนอให้รัฐออกแบบระบบการประเมินผลการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐที่ก้าวข้ามกรอบตัวชี้วัดเชิงปริมาณแบบดั้งเดิม ไปสู่ระบบประเมินผลแบบพหุมิติซึ่งรวมเอาตัวชี้วัดด้านความไว้วางใจ การยอมรับ และการรับรู้ของประชาชนเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการประเมินผลอย่างเป็นทางการ การพึ่งพาตัวชี้วัดเชิงประสิทธิภาพเพียงอย่างเดียวอาจทำให้หน่วยงานรัฐบรรลุเป้าหมายเชิงตัวเลข แต่กลับละเลยผลกระทบเชิงคุณค่าและเชิงความสัมพันธ์กับสังคม ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญต่อความยั่งยืนของนโยบายในระยะยาว ประการที่สอง แนวคิด DLBPA ชี้ให้เห็นถึงความจำเป็นในการพัฒนาศักยภาพของข้าราชการและผู้บริหารภาครัฐให้สอดคล้องกับบทบาทใหม่ในฐานะ “ผู้จัดการความชอบธรรมสาธารณะ” การปฏิรูประบบราชการจึงควรมุ่งเน้นการพัฒนาทักษะที่มิใช่เพียงความเชี่ยวชาญเชิงเทคนิคหรือการปฏิบัติตามระเบียบ หากแต่รวมถึงทักษะด้านการสื่อสารเชิงนโยบาย การรับฟังอย่างมีความหมาย และการจัดการความขัดแย้งเชิงสาธารณะอย่างสร้างสรรค์ ข้าราชการในกรอบ DLBPA ต้องสามารถอธิบายเหตุผลของนโยบายอย่างชัดเจน เปิดพื้นที่ให้ประชาชนตั้งคำถาม และตอบสนองต่อข้อวิพากษ์อย่างเคารพและมีเหตุผล ประการที่สาม ในระดับโครงสร้างการบริหาร แนวคิด DLBPA เสนอให้รัฐออกแบบกลไกและสถาบันที่เอื้อต่อการมีส่วนร่วมและการสื่อสารแบบสองทางอย่างต่อเนื่อง การปฏิรูประบบราชการจึงควรส่งเสริมให้หน่วยงานรัฐมีช่องทางอย่างเป็นทางการในการรับฟังเสียงสะท้อนจากประชาชน ไม่ว่าจะเป็นเวทีสาธารณะ กระบวนการรับฟังความคิดเห็นเชิงนโยบาย หรือกลไกดิจิทัลที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจมากขึ้น กลไกเหล่านี้ไม่ควรถูกมองเป็นเพียงพิธีกรรมเชิงสัญลักษณ์ แต่ต้องถูกออกแบบให้มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจเชิงนโยบายอย่างแท้จริง ประการที่สี่ DLBPA เน้นย้ำถึงความสำคัญของความสามารถในการปรับตัวของระบบราชการ การปฏิรูประบบราชการภายใต้กรอบนี้จึงต้องส่งเสริมวัฒนธรรมองค์กรที่เปิดรับการเรียนรู้ การยอมรับความผิดพลาด และการปรับเปลี่ยนนโยบายตามบริบทที่เปลี่ยนแปลงไป ระบบราชการที่ยึดติดกับความถูกต้องเชิงระเบียบหรือการปกป้องอำนาจของตนเอง อาจรักษาเสถียรภาพในระยะสั้น แต่มีแนวโน้มจะสูญเสียความชอบธรรมและความไว้วางใจในระยะยาว ประการที่ห้า ในเชิงนโยบายสาธารณะ แนวคิด DLBPA ชี้ให้เห็นว่าการออกแบบนโยบายควรคำนึงถึงผลกระทบเชิงความชอบธรรมตั้งแต่ต้นกระบวนการ มิใช่เพียงประเมินผลหลังการดำเนินการแล้ว นโยบายที่ดีในกรอบ DLBPA คือ นโยบายที่ไม่เพียงตอบโจทย์ปัญหาสาธารณะในเชิงเทคนิค แต่ยังสามารถอธิบายเหตุผลได้อย่างสมเหตุสมผล สอดคล้องกับค่านิยมของสังคม และเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางและการปรับปรุงนโยบายอย่างต่อเนื่อง กล่าวโดยสรุป นัยเชิงนโยบายของแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์เชิงความชอบธรรมแบบพลวัต ชี้ให้เห็นว่าการปฏิรูประบบราชการในยุคปัจจุบันต้องก้าวข้ามการปฏิรูปเชิงโครงสร้างและเชิงประสิทธิภาพ ไปสู่การปฏิรูปเชิงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคม การสร้างระบบราชการที่มีประสิทธิภาพแต่ขาดความชอบธรรมย่อมไม่อาจดำรงอยู่ได้อย่างยั่งยืน ในขณะที่ระบบราชการที่สามารถบริหารจัดการความชอบธรรมควบคู่ไปกับการสร้างผลลัพธ์เชิงนโยบาย ย่อมมีศักยภาพในการเผชิญกับความท้าทายของสังคมร่วมสมัยได้อย่างมั่นคงและยั่งยืน

บทสรุป บทความวิชาการฉบับนี้ได้นำเสนอแนวคิด รัฐประศาสนศาสตร์เชิงความชอบธรรมแบบพลวัต (Dynamic Legitimacy-Based Public Administration: DLBPA) ในฐานะกรอบทฤษฎีใหม่ที่มุ่งอธิบายและทำความเข้าใจการบริหารภาครัฐภายใต้เงื่อนไขของความไม่แน่นอน ความซับซ้อน และความเปราะบางของความไว้วางใจในสังคมร่วมสมัย โดยตั้งคำถามต่อสมมติฐานพื้นฐานของรัฐประศาสนศาสตร์กระแสหลักที่มักมองความชอบธรรมของรัฐเป็นเงื่อนไขตั้งต้นที่มั่นคง และเสนอให้มองความชอบธรรมในฐานะทรัพยากรเชิงการเมืองและสังคมที่ต้องได้รับการสร้าง รักษา ต่อรอง และฟื้นฟูอย่างต่อเนื่องผ่านกระบวนการบริหาร นโยบาย และการสื่อสารกับสาธารณะ ในเชิงทฤษฎี แนวคิด DLBPA ช่วยขยายขอบเขตการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ให้ก้าวข้ามการวิเคราะห์เชิงเทคนิคและเชิงโครงสร้าง ไปสู่การทำความเข้าใจการบริหารภาครัฐในฐานะกระบวนการทางการเมืองที่มีพลวัตสูง แนวคิดนี้ทำให้เห็นว่าการบริหารมิใช่กิจกรรมที่เป็นกลาง หากแต่เป็นพื้นที่ที่รัฐต้องเผชิญกับการประเมิน การตีความ และการตัดสินจากประชาชนอยู่ตลอดเวลา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การยกระดับบทบาทของข้าราชการและผู้บริหารภาครัฐจาก “ผู้ปฏิบัติตามนโยบาย” ไปสู่ “ผู้จัดการความชอบธรรมสาธารณะ” ถือเป็นการปรับฐานคิดสำคัญที่เชื่อมโยงรัฐประศาสนศาสตร์เข้ากับรัฐศาสตร์และสังคมวิทยาการเมืองอย่างเป็นระบบ กรอบแนวคิดห้ามิติของความชอบธรรมแบบพลวัตภายใต้ DLBPA ได้แก่ ความชอบธรรมเชิงกระบวนการ ความชอบธรรมเชิงผลลัพธ์ ความชอบธรรมเชิงคุณค่า ความชอบธรรมเชิงการสื่อสาร และความชอบธรรมเชิงการปรับตัว ได้แสดงให้เห็นว่าความชอบธรรมของรัฐมิได้เป็นปรากฏการณ์เชิงเดี่ยว หากแต่เป็นโครงข่ายของมิติที่เชื่อมโยงและเสริมส่งกันอย่างซับซ้อน การบริหารภาครัฐที่มุ่งเน้นเพียงมิติใดมิติหนึ่งโดยละเลยมิติอื่น ย่อมนำไปสู่ความชอบธรรมที่เปราะบางและไม่ยั่งยืน ในขณะที่การบริหารที่สามารถรักษาสมดุลระหว่างทั้งห้ามิติ มีแนวโน้มจะสร้างความไว้วางใจและการยอมรับจากสังคมได้ในระยะยาวในเชิงนโยบาย แนวคิด DLBPA เสนอกรอบการปฏิรูประบบราชการที่ก้าวข้ามการปรับปรุงเชิงโครงสร้างและเชิงประสิทธิภาพ ไปสู่การปฏิรูปเชิงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคม โดยเน้นการออกแบบระบบประเมินผลที่คำนึงถึงการรับรู้และความไว้วางใจของประชาชน การพัฒนาศักยภาพข้าราชการด้านการสื่อสาร การรับฟัง และการจัดการความขัดแย้งเชิงสาธารณะ รวมถึงการสร้างวัฒนธรรมการบริหารที่เปิดรับการเรียนรู้และการปรับตัวอย่างต่อเนื่อง แนวคิดนี้จึงมีศักยภาพในการเป็นกรอบอ้างอิงเชิงนโยบายสำหรับการปฏิรูประบบราชการในบริบทของรัฐกำลังพัฒนา ซึ่งมักเผชิญกับปัญหาความไม่ไว้วางใจ ความขัดแย้งทางสังคม และข้อจำกัดด้านความของรัฐ กล่าวโดยสรุป แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์เชิงความชอบธรรมแบบพลวัตมิได้เป็นเพียงการเติมเต็มช่องว่างทางทฤษฎีของรัฐประศาสนศาสตร์เท่านั้น หากแต่เป็นการเสนอทิศทางใหม่ในการทำความเข้าใจและนำทางการบริหารภาครัฐในยุคที่ความชอบธรรมไม่สามารถถือเป็นสิ่งที่มีอยู่โดยอัตโนมัติอีกต่อไป การยอมรับความจริงว่าความชอบธรรมเป็นสิ่งที่ต้องถูกสร้างซ้ำอย่างต่อเนื่องผ่านการบริหาร นโยบาย และการสื่อสาร อาจเป็นกุญแจสำคัญที่ช่วยให้รัฐสามารถดำรงอยู่และทำหน้าที่ได้อย่างมีเสถียรภาพและยั่งยืนท่ามกลางความไม่แน่นอนของสังคมร่วมสมัย