เหลียวหลังแลหน้าการปลดล็อกท้องถิ่นคงเป็นความฝันไปอีกนาน

30 ธันวาคม 2565

: ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น) [1]

 

ว่ากันว่าเป็นความจงใจของการร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 ฉบับนี้ที่ล็อกไว้ให้แก้ไขยากขึ้น ในประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายลายลักษณ์อักษรนั้น การแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงมิใช่เรื่องง่าย มันมีกระบวนการตรวจสอบที่ค่อนข้างเข้มงวด นอกจากนี้ยังมีกระบวนการพิทักษ์ปกป้องที่เรียกว่า “ตุลาการภิวัตน์”[2] (Judicial Review, Judicial Activism) การใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 ที่ผ่านมามีการแก้ไขบทบัญญัติเกี่ยวกับการเลือกตั้ง หลังการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 นอกจากนี้ยังพบว่า มีข้อขัดข้องมากมายเกี่ยวกับบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญที่ต้องตีความ[3] เช่น การคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อ จนเกิด ส.ส.ปัดเศษขึ้น เป็นต้น จากประเด็นนี้นำไปสู่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ[4] มาตรา 83 และมาตรา 91

 

ร่าง “ปลดล็อกท้องถิ่น” ของ คณะก้าวหน้าถูกรัฐสภาโหวตคว่ำ

ถือเป็นการท้าทายระบอบอำนาจนิยม[5] (Authoritarianism, Autocrat = Totalitarianism) ก้าวต่อไปในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 คือการ “ปลดล็อกท้องถิ่น” ใน “ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ...) พุทธศักราช …”[6] แก้ไขรัฐธรรมนูญ หมวด 14 การปกครองท้องถิ่น (มาตรา 249-254) รณรงค์โดยคณะก้าวหน้า มีประชาชนร่วมลงชื่อที่ตรวจสอบความถูกต้องแล้วจำนวน 76,591 คน เป็นผู้เสนอ จากจำนวนประชาชนที่เข้าชื่อจำนวนทั้งสิ้น 80,772 คน ภายใต้ชื่อแคมเปญ “ขอคนละชื่อปลดล็อกท้องถิ่น” [7] 

เหตุผลสำคัญหลัก 5 ประเด็น ได้แก่ (1) ภารกิจส่วนใหญ่ยังอยู่ที่การปกครองส่วนกลาง (2) การถ่ายโอนภารกิจให้แก่ท้องถิ่นไม่มีสภาพบังคับ (3) องค์กรที่มีอำนาจตรวจสอบมีแนวโน้มตีความจำกัดอำนาจส่วนท้องถิ่น (4) การดำเนินงานท้องถิ่นเป็นไปอย่างยากลำบากทั้งในด้านอำนาจหน้าที่ การบริหารจัดการ และ (5) งบประมาณที่จำกัดของท้องถิ่นอันมาจากข้อจำกัดในการจัดเก็บภาษีและจัดการเงินอุดหนุน เป็นต้น

เนื้อหาสาระสำคัญ ได้แก่ (1) ท้องถิ่นมีอำนาจทำทุกเรื่อง ยกเว้นเรื่องที่ให้ส่วนกลางจัดทำเท่านั้น (2) ให้ท้องถิ่นได้งบประมาณร้อยละ 50 ภายในสามปี (3) สภาและผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น (4) ห้ามส่วนกลางก้าวก่าย จะเพิกถอนคำสั่งต้องไปศาลปกครอง (5) ประชาชนเข้าชื่อ 3 ใน 4 ขอถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น มีผลทันที (6) ทำประชามติยกเลิกส่วนภูมิภาคในห้าปี

เมื่อวันที่ 7 ธันวาคม 2565 รัฐสภามีการโหวตลงมติในวาระ 1 ด้วยวิธีการขานชื่อ ผลการนับคะแนน ปรากฏว่าที่ประชุมมีมติไม่รับหลักการ[8] ดัวยเสียง 245 ต่อ 254 เสียง งดออกเสียง 129 คะแนน คะแนนรับหลักการน้อยกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกรัฐสภาทั้งหมด (ส.ส.+ส.ว.722 เสียง) คือ 361 คะแนน และมี ส.ว.เห็นชอบ 6 เสียง น้อยกว่า 1 ใน 3 ของ ส.ว. หรือน้อยกว่า 83 เสียงของ ส.ว. ร่างดังกล่าวจึงไม่ผ่านชั้นรับหลักการ

 

ประเด็นการปฏิรูปท้องถิ่นยังเป็นความฝันและยังฮอตอยู่ตลอดกาล

น่าแปลกใจหลังจากสภาไม่รับร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มีเวทีสัมมนาวิชาการ สื่อวิพากษ์เรื่องนี้กันมาก หรือว่าเป็นเพียงกระแสก่อนการเลือกตั้ง “การกระจายอำนาจท้องถิ่น” ยังไม่เป็นเนื้อเป็นหนัง เป็นประเด็นข้อวิพากษ์ที่ไม่ตกยุค หลังจากที่เริ่มต้นพยายามมาตั้งแต่ “ยุคทอง” [9] รัฐธรรมนูญ ปี 2540 ในช่วงระหว่างปี 2542-2546 แต่สุดท้ายต้องมานับหนึ่งใหม่ ตามแผนการปฏิรูปประเทศ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ดังนั้นการปลดล็อกท้องถิ่นในระยะเวลาอันใกล้นี้ จึงเป็นความฝัน เพราะต้องฝ่า 2 ด่านสำคัญ คือ 

(1) ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ.2561-2580) [10] ตามรัฐธรรมนูญ หมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 65 รวม 6 ยุทธศาสตร์ ถือเป็นยุทธศาสตร์ชาติฉบับแรกของประเทศไทยซึ่งจะต้องนำไปสู่ การปฏิบัติเพื่อให้ประเทศไทยบรรลุวิสัยทัศน์ “ประเทศไทยมีความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน เป็นประเทศพัฒนาแล้ว ด้วยการพัฒนาตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจ พอเพียง” และ (2) แผนการปฏิรูปประเทศ พ.ศ.2561-2580[11] ตามรัฐธรรมนูญ หมวด 16 การปฏิรูปประเทศ รวม 13 ด้าน คือ (1) ด้านการเมือง (2) ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน (3) ด้านกฎหมาย (4) ด้านกระบวนการยุติธรรม (5) ด้านเศรษฐกิจ (6) ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (7) ด้านสาธารณสุข (8) ด้านสื่อสานมวลชน เทคโนโลยีสารสนเทศ (9) ด้านสังคม (10) ด้านพลังงาน (11) ด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ (12) ด้านการศึกษา (13) ด้านวัฒนธรรม กีฬาแรงงาน และการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์

ซึ่งตามแผนการปฏิรูปประเทศไม่ปรากฏ[12] “คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่น” แต่อย่างใด แต่ด้านการปกครองท้องถิ่น เป็นเพียงส่วนย่อยหนึ่งของ คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านการเมือง, คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน และ คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย

 

เหลียวหลังแลหน้าท้องถิ่นในปี 2565 และปีหน้า 2566 

ในรอบปีที่ผ่านมาการบริหารงาน อปท.ถือว่าล้มเหลว แบบล้มเหลวซ้ำซากมาตลอดตั้งแต่หลังปี 2546 เป็นต้นมา ขอยกตัวอย่างอาทิเช่น (1) เรื่องการสรรหาบุคคลกร ทำให้อัตราขาดแคลน โดยเฉพาะ อบต. ขาดสายงานผู้บริหารมาก[13] ซึ่งปัจจุบัน ก.กลาง และกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น มีคดีบุคคลค้างศาลปกครองเป็นจำนวนมาก[14] (2) เรื่อง อปท.ถูกสั่งการใช้งานมอบนโยบายจากส่วนกลาง มท.สถ. สารพัด เช่น ขยะเปียก 100% โควิด ยาเสพติด รำวงมหาดไทย (3) เรื่อง งานฝากต่างๆ ของส่วนกลาง เช่น งานติดตามผู้ต้องขัง (ราชทัณฑ์) (4) เรื่อง พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2565[15] (กฎหมายใหม่ใช้บังคับตั้งแต่ 17 ตุลาคม 2565 เป็นตันไป) การห้ามสั่งให้ข้าราชการตำรวจที่สังกัดสถานีตำรวจไปปฏิบัติหน้าที่ในส่วนราชการอื่นที่มีใช่สถานีตำรวจ ฉะนั้น การใช้กำลังตำรวจช่วยงานในท้องถิ่นจึงมิอาจทำได้ เช่น งานเทศกิจ หรือคณะกรรมการประจำศูนย์ท้องถิ่นฯ ซึ่งขัดต่อหลักการกระจายอำนาจ เพราะ งานตำรวจบางอย่างต้องถ่ายโอนให้ท้องถิ่น เช่น งานจราจร นอกจากนี้ เรื่องการทุจริตของ อปท.ก็ยังเป็นประเด็น ที่เล่าขานกันอยู่

ลองมาดูวิวัฒนาการในนวัตกรรมของท้องถิ่นว่ามีอะไรในท้องถิ่น (อบต.อบจ.เทศบาล) บ้างที่หายไปแล้วทำให้คุณคิดถึง มีคำตอบที่น่าสนใจในสิ่งที่หายไปหรือเหลืออยู่ปัจจุบัน[16] อาทิ (1) ความเจริญก้าวหน้าในหน้าที่ราชการของตำแหน่งที่ไม่ใช่ปลัด ของสายวิชาการและสายทั่วไป (สายงานผู้ปฏิบัติ) แต่สายปลัดสูง น่าอิจฉา (2) โบนัส 3-5 เท่าหายไป แบบไม่ต้องมีงบลงทุน 10% มาเป็นข้อแม้ (3) ทุนการศึกษา ป.ตรี ป.โท (4) ความสามัคคี การกีฬา ความดี ความจริงใจ ความรัก การต่อสู้แบบสามทหารเสือ เพื่อนแท้ (5) ระบบซี ระบบเลื่อนขั้น (6) การเลือกตั้งไม่ซื้อเสียง (7) อำนาจนายกการใช้อำนาจแบบบารมีของนายกหายไป แต่มีอำนาจทางการเมืองสูงขึ้น (8) เทคโนโลยีเปลี่ยนหมด เลิกเครื่องพิมพ์ Olympia ตลับผ้าหมึก และชุดกระดาษโรเนียว (9) แผนพัฒนาที่ไม่ยืดหยุ่นเหมือนอดีต มีเงื่อนไขมากขึ้น (10) งานบุคคลที่ง่ายๆ ไม่ซับซ้อนยุ่งยากเหมือนยุคนี้ ที่มีเงื่อนไขเยอะ (11) ความซื่อสัตย์ โปร่งใส สุจริต ยังไม่หายไป บางแห่งเหนียวแน่น มากขึ้น คิดถึงเงินทอน ลดสเปคงาน การทุจริตซื้อ 100 เขียนใบเสร็จ 150 เยอะแยะที่คิดถึง โดยเฉพาะคิดถึง ป.ป.ช.ที่ ล่าช้า (12) การแตะซี 6 ใน 1 วันสามารถยื่นหนังสือขอกรรมการเปิดสอบเป็นรองปลัดได้เลย การเลื่อนระดับแบบเลื่อนไหล/การสอบคัดเลือกสายบริหารระบบเดิม การคัดเลือกการเลื่อนระดับที่ดำเนินการเองแตะครบเลื่อน เป็นต้น

 

ราชการส่วนภูมิภาคเป็นหอกข้างแคร่ หรือผู้สนับสนุนราชการส่วนท้องถิ่นกันแน่

ข้อโต้แย้งว่ายังจำเป็นต้องมีราชการส่วนภูมิภาคอีกหรือไม่ เพราะตามหลักการบริหารราชการแผ่นดินและการกระจายอำนาจแก่ท้องถิ่น (Local Decentralization) ให้มีอำนาจอิสระในการบริหารจัดการตนเอง การจัดบริการสาธารณะ (Public Service) และการดำเนินกิจกรรมสาธารณะ แก่ประชาชนในพื้นที่นั้น ยังต้องมีการกำกับดูแล การควบคุมที่เหมาะสมจากส่วนกลางด้วย (คือจาก ราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาค) นอกจากนี้ ราชการส่วนท้องถิ่นต้องมีขนาดองค์กรที่เหมาะสม และมีภารกิจที่ชัดเจน 

ปัญหาการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ที่เรียกว่า “การปกครองท้องที่” ก็เป็นปัญหาการบริหารงานที่ซับซ้อน และทับซ้อนกับการปกครองส่วนท้องถิ่น การเพิ่มฐานอำนาจให้แก่การปกครองท้องที่ถือเป็นการเพิ่มฐานอำนาจให้แก่ราชการส่วนภูมิภาคและราชการส่วนกลาง เพราะผู้กำกับบังคับบัญชากำนัน ผู้ใหญ่บ้านโดยตรงคือ กระทรวงมหาดไทย โดยกรมการปกครอง เรียกว่า “การปกครองท้องที่คือติ่งราชการส่วนภูมิภาค” นั่นเอง ด้วยมีกฎหมายอย่างน้อย 2 ฉบับที่ขัดแย้งกัน คือ (1) พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457[17] (2) พ.ร.บ.จัดตั้ง อปท.โดยเฉพาะ พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2496[18] ที่ว่าด้วยการยกเลิกกำนันผู้ใหญ่บ้านในเขตเทศบาลเมือง และ เทศบาลนคร ซึ่งนักวิชาการบอกว่า “โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นไทย” นั้น ถูกออกแบบให้มีความขัดแย้งกันมาตลอด[19] นับแต่การใช้รูปแบบ “ผู้บริหารที่มีอำนาจมาก” [20] (Strong Mayor Executive) เป็นเบื้องแรก

 

ภาพลักษณ์ของท้องถิ่นในสายตาคนนอกมีภาพลบถือเป็นอุปสรรคยิ่งต่อการปลดล็อก

(1) ภาพลักษณ์ว่านายกท้องถิ่น เช่นว่า (1.1) เป็นนักเลง คนคดโกง กลุ่มผลประโยชน์ เกี่ยวข้องการการบริหารงานที่มีสีเทา สีดำ อิทธิพล การเมืองบ้านใหญ่ นอมินี (1.2) มีความรู้น้อย ซึ่งมีผลต่อข้าราชการที่จะถ่ายโอน รับไม่ได้ ฯลฯ 

(2) อปท.มีความโปร่งใสตามระบบการตรวจสอบ LPA[21], ITA[22]จริงหรือไม่ เพียงใด เพราะบางแห่งถูกตรวจสอบการบริหารงานซ่อนเร้น ไม่โปร่งใส ทำให้มีคดีละเมิด คดีอาญากันมาก นายก อปท.ถูกหน่วยตรวจสอบเล่นงานแบบหมดทางแก้ไขต้องติดคุก ชดใช้ละเมิด แต่ที่ห่วงยิ่งคือผลคดีมันลากข้าราชการส่วนท้องถิ่นรับเคราะห์ร่วม ยิ่งเสียดายหากมีข้าราชการน้ำดีติดกับดักร่วมไปด้วย ส่งผลว่าพวกข้าราชการคนชั่ว คดโกง ได้ดี ลอยหน้า ลอยตา ไร้ความสามารถ แต่มีตำแหน่งสูง เพราะมีการซื้อขายตำแหน่ง ระบบ “ตั๋วช้าง” หรือ การเข้าสู่ตำแหน่งตาม “ทฤษฎีรถบัส” [23] ที่คนไม่มีตั๋วต้องรอก่อน ยังมีอยู่ทั่วไป ระบบความรู้ความสามารถอยู่ยาก

(3) ภารกิจหน้าที่ อปท.ที่ปฏิบัติอยู่ในปัจจุบันถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ กล่าวคือ เป็นไปตามกฎหมายจัดตั้ง ตามกฎหมายแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ (กฎหมายถ่ายโอน) ซึ่งถือเป็นภารกิจหน้าที่ของ อปท.หรือไม่ เพียงใด เมื่อลองสำรวจงานที่ อปท. ทำมีหลายภารกิจที่อยู่นอกอำนาจหน้าที่ หรือ ทำงานภารกิจที่มิใช่อำนาจหน้าที่โดยตรง แต่เป็นงานฝากทำ งาน mou งานนโยบาย งานจังหวัด อำเภอ ฝากให้ทำต่างๆ ล้วนเป็นงานที่ อปท.ไม่มีอำนาจ หรือมีอำนาจ แต่อำนาจไม่เต็มตามกฎหมาย เพราะมีหน่วยงานส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคต้องทำหน้าที่อยู่แล้ว อาทิเช่น งานราชทัณฑ์ งานคุมประพฤติ งานไกล่เกลี่ยข้อพิพาท งานยาเสพติด งานปศุสัตว์ งานบริบาลคนภาวะพึ่งพิง งานเด็กและเยาวชน งานการพัฒนาสตรี งานกองทุนหมู่บ้าน งานศูนย์สงเคราะห์ประจำหมู่บ้าน งานผู้สูงอายุ และรวมถึงงานที่ผ่านมา ทั้งโควิด งานโคกหนองนาโมเดล งานขยะเปียกลดโลกร้อน งานสงครามยาเสพติด งานประกวดรำวงมหาดไทย เป็นต้น

(4) ปัญหาการดองเค็มท้องถิ่น เกิดจากการบริหารราชการแบบรวมศูนย์[24] ก็เท่ากับต้นไม้กลวงใน หาแก่นสารได้น้อย คือ ผู้มีอำนาจประเทศนี้กลัวอย่างถึงที่สุดว่าท้องถิ่นจะเจริญ ผูกขาดอำนาจไว้คนเดียวและคิดว่าบ้านเมืองเป็นของตนที่จะสั่งไปทางไหนก็ได้ ซึ่งคนท้องถิ่นเขาก็คิดว่าบ้านเมืองเป็นของเขาเช่นกัน มีคำถามว่าการกระจายอำนาจถึงมือ ประชาชน กี่เปอร์เซ็นต์ ไปตกค้างอยู่ในมือเจ้าหน้าที่รัฐ นักการเมืองท้องถิ่น เท่าใด นี่คือความล้มเหลวของการถ่ายโอนภารกิจ สิ่งที่ส่วนกลางกลัวอีกอย่างคือ การเติบโตของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ในเมื่อมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(ฝืนไม่ได้) จึงมีแนวคิดให้ส่วนภูมิภาค มาเป็นหูเป็นตาดูแลคอยสอดส่องแทนส่วนกลาง จึงมีคำว่า “การกำกับดูแล”(Tutelle) ขึ้น ซึ่งมิใช่ “การควบคุมบังคับบัญชา” (Hierarchy of Control) แต่สาระสำคัญของการกระจายอำนาจ คือ “การปกครองตนเอง” (Local Government) ที่อาจแยกได้ในหลายๆ ระดับ[25] ได้แก่ (1) Local self Government (2) Devolution (3) Privatization เป็นต้น ซึ่งไม่เกี่ยวข้องกับความเป็นรัฐเดี่ยว (Unitary State) [26] หรือรัฐแบบสหพันธรัฐ (Federation State) หรือแบบสมาพันธรัฐ (Confederation State) แต่อย่างใด เพราะเป็นการปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีได้ในทุกระบบ ในทุกรูปแบบการปกครอง แม้แต่ในระบบสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ หรือเผด็จการอำนาจนิยมก็มีเขตการปกครองปกครองตนเอง หรือเขตการปกครองพิเศษ ตรรกะการปลดล็อกท้องถิ่นนี้จึงไม่เป็นไปตามหลักอารยะสากล

(5) รัฐต้องจัดสรรงบประมาณรายได้ให้ท้องถิ่นตามกฎหมาย 35% ซึ่งเป็นเรื่องการจัดสรรทรัพยากร (Resources Allocation) ตามหลักการกระจายอำนาจ (Decentralization) กรณีเงินอุดหนุนจากภาครัฐ (subsidy) แบบให้เปล่า มีหลายวิธี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อชดเชยรายได้ให้แก่ท้องถิ่น ที่มีรายได้น้อย ที่ไม่เพียงพอ มีขนาดพื้นที่ และสภาพพื้นที่ที่แตกต่างกัน โดยมีฐานวิธีคิด ด้วยอัตราการจัดสรรที่เท่ากันทั้งหมด จากฐานภาษีที่จัดเก็บได้ เช่น ปัจจุบันใช้ฐานรายได้ต่อหัวประชากร ปัจจุบันรัฐจัดสรรงบประมาณให้แก่ อปท. ได้สัดส่วนเพียง 29.58% (ข้อมูลปี 2565) [27] แต่ตามกฎหมายมาตรา 35 แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542[28] บัญญัติล็อกว่า “ในการจ่ายเงินเดือน ประโยชน์ตอบแทนอื่นและเงินค่าจ้างของข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น และลูกจ้างที่นำมาจากเงินรายได้ที่ไม่รวมเงินอุดหนุนและเงินกู้หรือเงินอื่นใดนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งจะกำหนดสูงกว่าร้อยละสี่สิบของเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี ขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นไม่ได้” ตามมาตรา 30(4) แห่ง พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ.2542 แก้ไข (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2549[29] บัญญัติว่า “กำหนดการจัดสรรภาษีและอากร เงินอุดหนุน และรายได้อื่นให้แก่ อปท.เพื่อให้สอดคล้องกับการดำเนินการตามอำนาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทอย่างเหมาะสม โดยตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ.2550 เป็นต้นไป ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบห้า และโดยมีจุดมุ่งหมายที่จะให้ อปท.มีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละสามสิบห้า โดยการจัดสรรสัดส่วนที่เป็นธรรมแก่ อปท.และคำนึงถึงรายได้ของ อปท.นั้นด้วย” ปัจจุบันยังไม่มีการแก้ไขมาตรา 30 (4) และยังไม่ได้กำหนดระยะเวลาที่จะให้งบ 35% ท้องถิ่นว่าในปีใด เช่น ภายในปี 2568 (35%) เป็นต้น นับแต่ปี 2549 รัฐได้โยกโย้หลีกเลี่ยงการแก้ไขบทบัญญัติตามกฎหมายนี้มาตลอดถึงปัจจุบันรวมกว่า 16 ปีแล้ว

การเหลียงหลังดูพัฒนาการ “ในนวัตกรรมของท้องถิ่น” จะเป็นตัวชี้ถึงอนาคต (แลหน้า) นี่แหละคือ ดัชนี หรือตัวชี้วัดว่า “การปกครองท้องถิ่น” หรือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) จะสามารถก้าวผ่านด่านต่างๆ ที่ล้วนเป็นวาทกรรมและมายาคติต่างๆ ที่เป็นขวากหนามอุปสรรคที่ลดทอนการเจริญเติบโตก้าวหน้าดังกล่าวไปได้อย่างไร คงเป็นมหากาพย์ที่จะเล่าขานกันอีกนาน เพราะเรื่องมันยาวจบยาก

 

[1]Phachern Thammasarangkoon & Watcharin Unarine & Ong-art Saibutra, ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น), บทความพิเศษ, สยามรัฐออนไลน์, 30 ธันวาคม 2565, https://siamrath.co.th/n/411280 

[2]ตุลาการภิวัตน์ (judicial activism)ใช้เรียกกรณีที่อำนาจตุลาการต้องสงสัยว่าบังคับใช้กฎหมายตามความเชื่อส่วนบุคคลหรือการเมือง แทนที่จะอิงตามกฎหมายที่บัญญัติไว้ พจนานุกรมกฎหมายของแบล็ค ให้คำจำกัดความไว้ว่า "แนวคิดที่ตุลาการให้ความเชื่อส่วนบุคคลเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน นอกเหนือไปจากปัจจัยอื่นๆ มาชี้นำการตัดสินของตน", วิกิพีเดีย

ฝ่ายตุลาการมีอำนาจ “Judicial Review”คือ ศาลมีอำนาจ ตรวจสอบว่า กฎหมายใดขัดกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ (Judicial Review of Administrative Action) ซึ่งการปรากฏของคำวินิจฉัยในคดี Marbury v. Madison ปี 1803 นั้นคล้ายคลึงกับกรณีที่ศาลฎีกาของไทยมีคำพิพากษา กรณีพระราชบัญญัติอาชญากรสงคราม พ.ศ.2488 (ปี 1945)

[3]ข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญเสนอโดยประชาชน "5 ยกเลิก 5 แก้ไข", โดย iLaw, 8 พฤศจิกายน 2563, https://ilaw.or.th/node/5780

5 ยกเลิก คือ ยกเลิก 1 ช่องทางนายกฯ คนนอกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ยกเลิก 2 แผนยุทธศาสตร์ 20 ปี ที่ คสช. เขียนขึ้น คิดแทนอนาคต กดทับรัฐบาลทุกชุด ยกเลิก 3 แผนปฏิรูปประเทศ ที่ คสช.​ เขียนขึ้น ความยาวรวมกว่า 3,000 หน้า ยกเลิก 4 ท้องถิ่นพิเศษ ที่เปิดช่องผู้บริหารไม่ต้องมาจากการเลือกตั้ง ยกเลิก 5 นิรโทษกรรม คสช. ที่ช่วยคนทำรัฐประหาร ทำอะไรไว้ไม่มีทางผิด

5 แก้ไข คือ แก้ไข 1 แก้ระบบบัญชีว่าที่นายกฯ​ เขียนให้ชัด นายกฯ ต้องเป็น ส.ส. แก้ไข 2 เปลี่ยน ส.ว. ชุดพิเศษคนของเขา เป็น ส.ว. จากการเลือกตั้งของประชาชน แก้ไข 3 เปลี่ยนที่มาองค์กรที่ไม่ทำงาน สร้างระบบสรรหาองค์กรอิสระแบบใหม่ ให้คนที่นั่งอยู่พ้นจากตำแหน่ง แก้ไข 4 ปลดล็อกวิธีแก้ไขรัฐธรรมนูญ ​ใช้เสียงครึ่งหนึ่งของสภา ไม่ต้องมีอำนาจพิเศษของ ส.ว. แก้ไข 5 ตั้ง สสร. ชุดใหม่จากการเลือกตั้งทั้งหมด เปิดทางสร้างการเมืองแบบใหม่ สังคมแบบใหม่

[4]ตาม มาตรา 83 และมาตรา 91 ให้ยกเลิกความในมาตรา 83 มาตรา 86 มาตรา 91 ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พุทธศักราช 2564, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 138 ตอนที่ 76 ก วันที่ 21 พฤศจิกายน 2564 หน้า 1-4, https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2564/A/076/T_0001.PDF& ร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. มีเนื้อหารวม 32 มาตรา ทว่าจุดที่เป็นข้อถกเถียงคือ มาตรา 23 ซึ่งออกมาเพื่อแก้ไขเนื้อหาของมาตรา 128 แห่ง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. ปี 2561 เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมปี 2564 ดู สูตรคำนวณปาร์ตี้ลิสต์ : มติรัฐสภา 392:160 คว่ำสูตรหาร 100 หนุนสูตรหาร 500 ตามจุดยืน พล.อ. ประยุทธ์ โดย หทัยกาญจน์ ตรีสุวรรณ ผู้สื่อข่าวบีบีซีไทย, BBC Thai, 5 กรกฎาคม 2565, https://www.bbc.com/thai/thailand-62049916

[5]อำนาจนิยม (Authoritarianism)เป็นระบอบการเมืองที่มีฐานอยู่บนอุดมการณ์ทางการเมืองแบบเผด็จการชนิดที่ผู้ปกครองสามารถใช้อำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเหนือรัฐ หรือกลุ่มคนใดๆ ในการดำรงไว้ซึ่งเป้าหมายสูงสุด คือ การรักษาอำนาจของตน (Kurian, 2011: 103) โดยมักจะไม่คำนึงถึงสิทธิ เสรีภาพของประชาชน ปิดกั้นการแสดงความคิดเห็นที่เป็นปฏิปักษ์กับผู้นำ ควบคุมสื่อมวลชน ผูกขาดการใช้อำนาจและจำกัดการตรวจสอบ, วิกิพีเดีย

[6]‘พริษฐ์’ ขอรัฐสภารับร่างปลดล็อกท้องถิ่น ถกรายละเอียดกันต่อวาระสอง ยันข้อเสนอไม่สุดโต่ง แค่ต้องการให้ไทยวิ่งตามทันโลก, สยามรัฐออนไลน์, 7 ธันวาคม 2565, https://siamrath.co.th/n/405423 & รัฐสภาโหวตคว่ำ ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ปลดล็อกท้องถิ่น ของคณะก้าวหน้า, ประชาชาติธุรกิจ, 7 ธันวาคม 2565, https://www.prachachat.net/politics/news-1141758 & รัฐสภา โหวตคว่ำ "ร่างปลดล็อกท้องถิ่น" ดับฝัน "คณะก้าวหน้า", สยามรัฐออนไลน์, 7 ธันวาคม 2565, https://siamrath.co.th/n/405503 

[7]คณะก้าวหน้า เปิดแคมเปญ "ขอคนละชื่อ ปลดล็อกท้องถิ่น" เริ่ม 1 เม.ย.นี้ ดันแก้ร่างรธน., สำนักข่าวอินโฟเควสท์, 15 มีนาคม 2565, 08:55 น., https://www.ryt9.com/s/iq02/3306497

[8]รัฐสภาโหวตคว่ำ ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ปลดล็อกท้องถิ่น ของคณะก้าวหน้า, ประชาชาติธุรกิจ, 7 ธันวาคม 2565, อ้างแล้ว & รัฐสภา โหวตคว่ำ "ร่างปลดล็อกท้องถิ่น" ดับฝัน "คณะก้าวหน้า", สยามรัฐออนไลน์, 7 ธันวาคม 2565, อ้างแล้ว

[9]ดร.วีรศักดิ์ เครือเทพ แบ่งยุคของการกระจายอำนาจในประเทศไทยออกเป็น 3 ยุค ยุคที่หนึ่ง ยุคทองสั้นๆ ในปี 2540-2544 ก่อนเริ่มถูกชะลอตั้งแต่ปี 2545 และเจอรัฐประหารในปี 2549 ยุคที่สอง ตั้งแต่ประมาณปี 2550-2556 เสื่อมถอย-ขาลง ยุคที่สาม ตั้งแต่ปี 2557 ถึงปัจจุบัน ไม่ใช่แค่ถอยหลังลงคลอง แต่ท้องถิ่นยังถูกทำให้กลายเป็นผู้ร้ายของสังคม

ดู 3 ทศวรรษกระจายอำนาจ ท้องถิ่นไทยเจออะไรบ้าง? (คืนอำนาจท้องถิ่น ตอนที่ 1) โดยวีรศักดิ์ เครือเทพ, ในเวบคณะก้าวหน้า, Progressive Movement, 12 พฤษภาคม 2565, https://progressivemovement.in.th/article/7362/

[10]ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี คืออะไร เข้าใจกันแบบย่อๆ, iLaw, 19 กรกฎาคม 2560, https://ilaw.or.th/node/4570 & 

ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี พ.ศ.2561-2580, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 135 ตอนที่ 82 ก วันที่ 13 ตุลาคม 2561 หน้า 1, https://drive.google.com/file/d/1XSBMp8OCsauJqECOB-XZLB91-cRrNsEV/view & (ฉบับย่อ) https://drive.google.com/file/d/12scnWUn0XxmgoxpJ_b1CrLILbkMqATaF/view 

[11]แผนการปฏิรูปประเทศ, มีนาคม 2561, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 135 ตอนที่ 24 ก วันที่ 6 เมษายน 2561 หน้า 1-2, http://nscr.nesdc.go.th/cr/

[12]ตามยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี และ แผนปฏิรูปประเทศ 11 ด้าน และเพิ่มอีก 2 ด้านตามรัฐธรรมนูญ(ด้านการศึกษาและด้านวัฒนธรรม กีฬาแรงงาน และการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์) รวมทั้งหมด 13 ด้าน ไม่ปรากฏแผนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่นแต่อย่างใด

[13]สมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประทศไทยยื่นหนังสือ ต่อประธาน ก กลาง วันที่ 22 ธันวาคม 2565 กรณีข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นสายงานทั่วไปและสายงานวิชาการ  ขอ​ ก.กลางแก้มาตรฐานตำแหน่งสอบ​ผอ.ต้น​ ที่ว่าง​ 6,800 อัตรา เพื่อแก้ขาดแคลนหัวหน้าส่วน

[14]การสอบคัดเลือก/คัดเลือกสายงานบริหารครั้งที่ 3 สอบครั้งล่าสุด(ปี 2564) ประกาศรับสมัครลงวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2564 สอบข้อเขียนเมื่อ 30 ตุลาคม 2564 สัมภาษณ์เมื่อ 14 ธันวาคม 2564 ประกาศผลสอบเมื่อ 10 มกราคม 2565 ตามมติ คณะอนุกรรมการสรรหาพนักงานส่วนท้องถิ่นให้ดำรงตำแหน่งสายงานผู้บริหาร ในการประชุมครั้งที่ 1/2565 เมื่อ 7 มกราคม 2565 สรุปว่า การสอบครั้งนี้อาจโมฆะได้ จากการที่มีผู้เข้าสอบกว่า 500 คน ไปร้องศาลปกครอง 15 ศาลทั่วประเทศ และหนึ่งใน 15 ศาลได้สั่งอายัดข้อสอบมาเพื่อตรวจสอบข้อเท็จจริง, อ้างจากเฟซบุ๊ก พิพัฒน์ วรสิทธิดำรง, 16 กุมภาพันธ์ 2565 

[15]พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2565, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 139 ตอนที่ 64 ก วันที่ 16 ตุลาคม 2565 หน้า 1-80, https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2565/A/064/T_0001.PDF

[16]ชญาณเกียรติ ชมภูพาน ในเวทีท้องถิ่น นี่แหละชีวิต, อ้างข้อมูลจากเฟซบุ๊ก 19 ธันวาคม 2565

[17]พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2552 ให้ไว้ ณ วันที่ 23 ธันวาคม พ.ศ.2552, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 126 ตอนที่ 100 ก วันที่ 30 ธันวาคม 2552 หน้า 1, http://web.senate.go.th/lawdatacenter/includes/FCKeditor/upload/Image/b/new/new36.pdf

"มาตรา 3 บรรดาพระราชกำหนดกฎหมายแต่ก่อน บทใดข้อความขัดกับพระราชบัญญัตินี้ ให้ยกเลิกกฎหมายบทนั้นตั้งแต่วันที่ได้ใช้พระราชบัญญัตินี้ไป

การยกเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนันและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน จะกระทำมิได้"

พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2552, สาระสำคัญที่ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติม เนื่องจากกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนัน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน เป็นบุคคลในพื้นที่ที่มีความใกล้ชิดกับราษฎรในการปฏิบัติงานตามกฎหมายและแนวนโยบายของรัฐเป็นผู้ช่วยเหลือนายอำเภอซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของราชการบริหารส่วนภูมิภาคมีบทบาทอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 จึงได้เพิ่มความเป็นวรรคสองของมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 โดยการกำหนดให้ตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบลสารวัตรกำนัน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านยังคงมีอยู่ในทุกตำบล หมู่บ้านต่อไป

[18]พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2496 แก้ไขถึง (ฉบับที่ 14) พ.ศ.2562, https://www.phuketcity.go.th/news/detail/4437/data.html

มาตรา 12 ภายใต้บังคับมาตรา 9 มาตรา 10 และมาตรา 11 และมาตรา 12 การเปลี่ยนชื่อเทศบาลหรือการเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาล ให้กระทำโดยประกาศกระทรวงมหาดไทย

ในกรณีที่เป็นการเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร ให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน ในท้องถิ่นที่ได้เปลี่ยนแปลงเขตเป็นเทศบาลตามวรรคหนึ่งสิ้นสุดอำนาจหน้าที่เฉพาะในเขตที่ได้เปลี่ยนแปลงนั้นเมื่อพ้นกำหนดหนึ่งปีนับแต่วันที่ประกาศกระทรวงมหาดไทยเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลใช้บังคับเป็นต้นไป

(ความเดิมถูกยกเลิกและใช้ความใหม่แทน โดยมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล(ฉบับที่ 12) พ.ศ.2546)

[19]อ้างคำพูดจาก ดร.วุฒิสาร ตันไชย เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า

[20]รูปแบบนายกเทศมนตรี-สภา (the Council-Mayor Form)ปกติมี 2 รูปแบบคือ (1) รูปแบบนายกเทศมนตรีที่อ่อนแอ (Weak Mayor) โดยนายกเทศมนตรีจะมาจากสภา กับ (2) รูปแบบนายกเทศมนตรีที่เข้มแข็ง (Strong Mayor or Strong – Executive) มีจุดมุ่งหมายหลักคือ การเพิ่มอำนาจให้แก่ฝ่ายบริหาร ในรูปแบบนี้ นายกเทศมนตรีจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนจึงมีอำนาจเต็มที่ในการกำหนดนโยบายและการบริหาร

[21]การตรวจประเมิน LPA คือ การประเมินประสิทธิภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Local Performance Assessment : LPA) เป็นการประเมินผลการปฏิบัติราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในขั้นพื้นฐานประจำปี โดยแบ่งการประเมินฯ ออกเป็น 5 ด้าน ประกอบด้วย (1) ด้านการบริหารจัดการ (2) ด้านการบริหารงานบุคคลและกิจการสภา (3) ด้านการบริหารงานการเงินและการคลัง (4) ด้านการบริการสาธารณะ (5) ด้านธรรมาภิบาล

[22]การตรวจประเมิน ITA หรือการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (Integrity and Transparency Assessment : ITA) คือ การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (เป็นเครื่องมือการประเมินเชิงบวกเพื่อเป็นมาตรการป้องกันการทุจริต และเป็นกลไกในการสร้างความตระหนักให้หน่วยงานภาครัฐมีการดำเนินงานอย่างโปร่งใสและมีคุณธรรม ซึ่งประกอบด้วย 10 ตัวชี้วัด ดังนี้ ตัวชี้วัดที่ 1 การปฏิบัติหน้าที่ ตัวชี้วัดที่ 2 การใช้งบประมาณ ตัวชี้วัดที่ 3 การใช้อำนาจ ตัวชี้วัดที่ 4 การใช้ทรัพย์สินของทางราชการ ตัวชี้วัดที่ 5 การแก้ไขปัญหาการทุจริต ตัวชี้วัดที่ 6 คุณภาพการดำเนินงาน ตัวชี้วัดที่ 7 ประสิทธิภาพการสื่อสาร ตัวชี้วัดที่ 8 การปรับปรุงระบบการทำงาน ตัวชี้วัดที่ 9 การเปิดเผยข้อมูล ตัวชี้วัดที่ 10 การป้องกันการทุจริต

หลักเกณฑ์การประเมิน ITAประกอบด้วย 3 เครื่องมือ โดยมีผลรวมคะแนน ร้อยละ 100 ดังนี้ (1) แบบวัดการรับรู้ของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายใน (Internal Integrity and Transparency Assessment :IIT) เป็นแบบวัดที่ให้ผู้ตอบเลือกคำตอบตามการรับรู้ของตนเอง โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเก็บข้อมูล จากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายใน เป็นการประเมินระดับการรับรู้ของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายในที่มีต่อหน่วยงานตนเองโดยวัดการรับรู้ 5 ตัวชี้วัด (ตัวชี้วัดที่ 1-ตัวชี้วัดที่ 5) โดยมีค่าน้ำหนักร้อยละ 30 (2) แบบวัดการรับรู้ของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายนอก (External Integrity and Transparency Assessment : EIT) เป็นแบบวัดที่ให้ผู้ตอบเลือกคำตอบตามการรับรู้ของตนเอง โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเก็บข้อมูลจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายนอก เป็นการประเมินระดับการรับรู้ของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายนอกที่มีต่อหน่วยงานที่ประเมิน โดยวัดการรับรู้ 3 ตัวชี้วัด (ตัวชี้วัดที่ 6-ตัวชี้วัดที่ 8) โดยมีค่าน้ำหนักร้อยละ 30 (3) แบบตรวจการเปิดเผยข้อมูลสาธารณะ (Open Data Integrity and Transparency Assessment : OIT) เป็นแบบวัดที่ให้ผู้ตอบเลือกตอบมีหรือไม่มีการเปิดเผยข้อมูล พร้อมทั้งระบุ URL เพื่อเชื่อมโยงไปสู่แหล่งที่อยู่ของการเปิดเผยข้อมูล โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเก็บข้อมูลจากเว็บไซต์ของหน่วยงาน เป็นการประเมินระดับการเปิดเผยข้อมูลสาธารณะของหน่วยงานเพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงเว็บไซต์หลักของหน่วยงานได้ ประกอบด้วย 2 ตัวชี้วัด (ตัวชี้วัดที่ 9-ตัวชี้วัดที่ 10) โดยมีค่าน้ำหนักร้อยละ 40 ดู องค์ความรู้ที่ 3 คุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (ITA) ประจำปีงบประมาณ พ.ศ2563, https://www.amlo.go.th/acoc/uploads/content_attachfile/5ebcb34429cd8.pdf

[23]ทฤษฎีรถบัส “ไม่มีตั๋วก็ให้รอไปก่อน จะขึ้นรถต้องมีตั๋ว ไม่มีตั๋วต้องมีตังค์ เพราะตังค์สามารถซื้อตั๋วได้ ถ้ามีทั้งตั๋วทั้งตังค์ เลือกที่นั่งได้เลย ไม่มีตั๋วไม่มีตังค์ ก็ยืนรอข้างทางไปก่อน จนกว่าจะมีโชเฟอร์ใจดีมารับไป จงรักษาชื่อเสียงเกียรติยศ จงสร้างชื่อให้ปรากฏเกียรติศักดิ์ จงปกป้องประชาชนคนที่รัก จงพิทักษ์สันติราษฎร์จนขาดใจ”, อ้างจาก พล.ต.ต.ไอยศูรย์ สิงหนาท, อดีตผู้บังคับการประจำกองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดน (ผบก. ประจำ ตชด.) อดีต รักษาราชการแทนผู้บัญชาการกองบังคับการตำรวจนครบาล 8 (บก.น.8) (2557)

[24]การรวมศูนย์อำนาจ (Centralization) ลักษณะสำคัญของการรวมศูนย์อำนาจปกครองเป็นการรวมอำนาจไว้ที่เดียว กล่าวคือ เป็นการรวมอำนาจตัดสินใจในภารกิจหลักๆของรัฐ อาทิ เช่น กำลังทหาร ตำรวจ อำนาจวินิจฉัยสั่งการ อนุมัติ ยกเลิก แก้ไข ระงับหรือเพิกถอนการกระทำต่างๆที่เกิดจากการบริหารราชการส่วนกลาง ซึ่งเป็นการบังคับบัญชาเจ้าหน้าที่แบบลดหลั่นกันไป (Hierarchy) ให้ทุกฝ่ายขึ้นอยู่กับส่วนกลาง ไม่มีความเป็นอิสระ เพื่อสะดวกและสามารถใช้อำนาจเหล่านี้ได้ทันท่วงที : ฐานข้อมูลการเมืองการปกครอง สถาบันพระปกเกล้า

[25]รูปแบบของการกระจายอำนาจ (Decentralizaiton)ได้ 5 ลักษณะด้วยกัน ได้แก่  (1) การกระจายอำนาจโดยจำเป็นหรือโดยปริยาย (Decentralization by default) (2) การแปรรูปกิจการของภาครัฐ (Privatization)  (3) การกระจายอำนาจภายใต้หลักการแบ่งอำนาจ (Deconcentration) (4) การกระจายอำนาจภายใต้หลักการมอบอำนาจ (Delegation) (5) การกระจายอำนาจภายใต้หลักการโอนอำนาจ (Devolution) 

Samuel Humes IV (1991: 3) เสนอว่า มันควรจะเป็นเรื่องของ “การจัดสรรแบ่งปันอำนาจ” (distribution of power) กล่าวคือ เมื่อเราพูดถึงการกระจายอำนาจภายใต้บริบทของการบริหารปกครองในพื้นที่ที่เรียกว่าท้องถิ่น (local governance)คำว่า “จัดสรร/แบ่งปันอำนาจ” ดูจะมีความสอดรับและอยู่ในขอบวงของแนวคิดต่างๆ ในเรื่องการกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่นมากกว่า ดังเช่นแนวคิดในเรื่อง (de)centralization, (de)concentration, devolution และ delegation อ้างอิง : ฐานข้อมูลการเมืองการปกครอง สถาบันพระปกเกล้า

[26]ระบบรัฐเดี่ยว (Unitary State) “รัฐเดี่ยว” เป็นรัฐที่มีศูนย์กลางอำนาจในการตรากฎหมาย การบริหารราชการแผ่นดิน และการกำหนดนโยบายในการบริหารประเทศเพียงแห่งเดียว ได้แก่ การมีรัฐบาล และรัฐสภาเดียว โดยภายในระบบแบบนี้ การใช้อำนาจ และการตัดสินใจต่างๆ ปรากฏว่าได้กำหนดออกมาจากศูนย์กลางเป็นสำคัญ ทั้งนี้ เพื่อทำให้รัฐนั้นมีเอกภาพ และถึงแม้ว่ารัฐเดี่ยวอาจจะมีลักษณะกระจายอำนาจ (Decentralized) ภายในอยู่ด้วยก็ตาม แต่รัฐก็เป็นองค์กรผู้ถืออำนาจสูงสุดไว้เพียงผู้เดียว ดังนั้น การจัดตั้งหน่วยงานอื่นขึ้นมาภายในรัฐก็เพื่อกระจายอำนาจทางการปกครองและการบริหารของตนไปให้ท้องถิ่น แต่มิได้เป็นการสร้างศูนย์กลางอำนาจใหม่ขึ้นให้มีอำนาจเหนือรัฐ หรือมีอำนาจเสมอเท่ากันกับรัฐ ดังนั้น การจัดตั้งหรือสถาปนาองค์กรปกครอง การเปลี่ยนสถานะและรูปแบบขององค์กรปกครอง การยุบรวมองค์กรปกครองเข้าด้วยกัน และการยกเลิกองค์กรปกครอง ต่างๆ ล้วนกระทำได้โดยอาศัยอำนาจของรัฐและรัฐบาลกลางทั้งสิ้น : ฐานข้อมูลการเมืองการปกครอง สถาบันพระปกเกล้า

[27]องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งสิ้น 7,850 แห่ง จำแนกเป็นองค์การบริหารส่วนจังหวัด 76 แห่ง เทศบาล 2,472 แห่ง ได้แก่ เทศบาลนคร 30 แห่ง เทศบาลเมือง 195 แห่งและเทศบาลตำบล 2,247 แห่ง องค์การบริหารส่วนตำบล 5,300 แห่ง และองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ได้แก่ กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา 2 แห่ง (กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, 2563)

%รายได้รวม อปท.ต่อรายได้สุทธิรัฐบาล ปี 2561= 28.8% 2562=29.5% 2563=29.4% 2564=29.2% 2565=29.6% ดู รายงานการวิเคราะห์งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 : องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, โดยสำนักงบประมาณของรัฐสภา สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, https://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/parbudget/download/article/article_20210813153406.pdf 

[28]พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 116 ตอนที่ 120 ก วันที่ 29 พฤศจิกายน 2542 หน้า 1, https://www.karaked.go.th/datacenter/doc_download/a_110618_102412.pdf 

[29]พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 116 ตอนที่ 114 ก วันที่ 17 พฤศจิกายน 2542 หน้า 48, http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%A1100/%A1100-20-9999-update.pdf