16 พฤษภาคม 2565
: ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น)
มีความเห็นเบื้องต้นเรื่องการกระจายอำนาจ (Decentralization) ในหลากหลายความเห็น มีมุมมองต่างๆ ในหลายมิติ ซึ่งหลายมองมองเคยมีผู้คิดและนำเสนอมาค่อนข้างนานแล้ว โดยเฉพาะในช่วงก่อนหน้า คสช.มีการรณรงค์ “จังหวัดจัดการตนเอง” เพื่อจัดรูปแบบ “การปกครองท้องถิ่นเต็มพื้นที่จังหวัด” และมีการเลือกตั้งผู้บริหารองค์กรปกครองท้องถิ่นนี้ว่า “ผู้ว่าราชการจังหวัด” ทั้งนี้จะเริ่มในจังหวัดที่มีความพร้อมก่อน หรือทดลองนำร่องในบางจังหวัด เช่น มีข้อเสนอของถวิล ไพรสณฑ์ (2557) มีการจัดทำร่าง จังหวัดเชียงใหม่จัดการตนเอง หรือ ร่าง ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานคร (2556)
ในที่นี้หมายถึง “การกระจายอำนาจ” ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อย่างกว้างขวางและให้ อปท. มีอิสระในการ
(1) บริหารจัดการ “บริการสาธารณะ” (Public Service) โดยจัดทำภารกิจต่างๆ ตาม “หน้าที่และอำนาจ” ตามกฎหมายจัดตั้ง อปท.และ กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนในการกระจายอำนาจที่ให้อำนาจแก่ท้องถิ่นไว้ เพื่อการบริการประชาชนในเขตพื้นที่ให้อยู่ดีกินดี และ
(2) การจัด “กิจกรรมสาธารณะ” (Public activities) ซึ่งเป็นกิจกรรมเพื่อสังคมและสาธารณประโยชน์ เพื่อบริการให้แก่ประชาชนในเขตพื้นที่ได้ใช้หรือรับประโยชน์จากโครงการหรือกิจกรรมนั้นๆ เช่น ในการพัฒนาคุณภาพชีวิต (Quality of Life) ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าการพัฒนาประเทศ
ทั้งนี้ตามที่บัญญัติไว้ตามมาตรา 250 วรรคหนึ่ง แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 บัญญัติว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดทำบริการสาธารณะ และกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน...”
รูปแบบการจัดบริการสาธารณะ ในมิติของเครื่องมือและวิธีการ ได้แก่
(1) การว่าจ้าง (Out Sourcing) โดยการซื้อบริการจากภาคเอกชน หรือจากหน่วยงานอื่นที่มีประสบการณ์ หรือเคยดำเนินการ
(2) การร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public-Private Partnership - PPP)
(3) สหการ (Co-operative หรือ Syndicate หรือ Union) โดยการจัดการร่วมมือกันในระหว่าง อปท.ด้วยกัน
(4) กิจการพาณิชย์และกิจการเพื่อสังคม (Local Public Enterprise and Social Enterprise) ตามพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนใน กิจการของรัฐ พ.ศ.2556 ซึ่ง การพาณิชย์ของ อปท. (2559) ได้แก่ การประปา ร้อยละ 22.4, ตลาด 17.1%, โรงฆ่าสัตว์ 12%, โรงรับจำนำ 9.3%, บ่อบําบัดน้ำเสีย 2.7%, กิจการอื่นๆ เช่น กิจการสนามกีฬาและสันทนาการ น้ำดื่ม และอินเตอร์เน็ตความเร็วสูง
ในมิติการจัดบริการสาธารณะของ อปท.
เป้าหมายการจัดบริการสาธารณะของทุกหน่วยก็คือ ประชาชนใน ชุมชนหมู่บ้าน โดย อปท.มีอำนาจหน้าที่จัดบริการที่ไม่ซ้ำซ้อนกับ หน่วยงานภูมิภาค และส่วนกลาง
แต่ปัจจุบันพบว่า ยังมี ภารกิจที่ยังซ้ำซ้อนกันอยู่ใน อปท. รัฐจึงควรทบทวนโดยการยุบหน่วยงานส่วนภูมิภาค และหรือส่วนกลางที่ซ้ำซ้อนให้มารวมกับ อปท.เสีย
(1) การส่งเสริมความแข็งแกร่งด้านงบประมาณแก่ อปท.ยังเป็นไปได้ยากมาก เมื่อภาษีและจัดสรรเงินงบประมาณรายรับ ยังได้มีสัดส่วนรายได้ต่อรายได้สุทธิของรัฐเพียง 29% (ปี 2564 = 29.5%) และเป็นตัวเลขเชิง “สร้างภาพ” ให้เห็นว่ามีการจัดสรรเงินให้แก่ อปท. มากขึ้น แท้จริงแล้ว ก็เป็นเม็ดเงินงบประมาณตามปกติในการบริหารราชการประจำอยู่แล้ว เช่น เงินถ่ายโอนค่าอาหารกลางวัน ค่าอาหารเสริมนมแก่เด็กนักเรียน สพฐ. ซึ่งมิได้สังกัด อปท.แต่อย่างใด หรือ แม้กระทั่ง การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ (เบี้ยคนชรา) เบี้ยยังชีพผู้พิการ และเบี้ยยังชีพผู้ป่วยเอดส์ ก็เช่นกัน เพราะมีการจ่ายตรงแก่ผู้รับเบี้ยยังชีพแล้วโดยกรมบัญชีกลาง เพียงแต่แจ้งเม็ดเงินมาเพิ่มให้ อปท. เป็นการ “ตกแต่งตัวเลข” งบประมาณให้ดูดี เพื่อดูว่า อปท.มีเม็ดเงินงบประมาณรายรับที่สูงขึ้นเท่านั้น
(2) ประเทศพัฒนาแล้ว ล้วนให้ความสำคัญท้องถิ่น โดยมีสัดส่วนของงบประมาณ และ สัดส่วนของบุคลากรในการปฏิบัติงานที่ผกผันกับประเทศไทย ยกตัวอย่างเช่น ประเทศญี่ปุ่น มีประชากร 100 ล้านคน มีสัดส่วนงบประมาณแก่ท้องถิ่น 70% ส่วนกลาง 30% มี 12 กระทรวง รัฐมนตรี 18 คน มีข้าราชการส่วนกลาง 5 แสนคน มีข้าราชการท้องถิ่น 3.2 ล้านคน
เปรียบเทียบของไทยคือประชากร 65 ล้านคน สัดส่วนงบประมาณแก่ท้องถิ่น 30% ส่วนกลาง 70% มี 22 กระทรวง รัฐมนตรี 36 คน มีข้าราชการส่วนกลาง 2 ล้านคน มีข้าราชการท้องถิ่น 4 แสนคน เห็นได้ชัดเจนว่ามีสัดส่วนตัวเลขที่กลับกัน ผกผันกันอย่างชัดเจน
(3) ท้องถิ่นไทยเลี้ยงตัวเองไม่ได้ มีค่าใช้จ่ายประจำเยอะเกินไป แม้ พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 มาตรา 35 จะบัญญัติว่า “ในการจ่ายเงินเดือน ประโยชน์ตอบแทนอื่น และเงินค่าจ้างของข้าราชการ หรือพนักงานส่วนท้องถิ่น และลูกจ้าง ที่นำมาจากเงินรายได้ที่ไม่รวมเงินอุดหนุนและเงินกู้ หรือเงินอื่นใดนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งจะกำหนดสูงกว่าร้อยละสี่สิบของเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นไม่ได้”
แต่ในการจัดทำแผนอัตรากำลังท้องถิ่นนั้น จะ อปท.ถูกกำหนดไว้ที่ไม่เกิน 35% การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ต้องรอเงินอุดหนุนจากรัฐบาล เพราะรายได้ อปท.ที่ไม่เกินขนาดกลาง จะมีภาระรายจ่ายประจำ ค่าเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง ของบุคลากร ที่ไม่เหลืองบพัฒนา ให้เอางบที่จ้างหน่วยงานที่ซ้ำซ้อนมาให้ท้องถิ่นด้วย ในขณะที่ อปท.บางแห่ง เช่น อบต.ในเขตเมืองใหญ่ หรือในเขตปริมณฑลกลับมีรายได้ที่จัดเก็บเองสูงมากถึงปีละ 300-400 ล้านบาท จึงมีงบประมาณการบริหารงานที่เพียงพอ แต่ อบต.เหล่านั้นกลับไม่ยอมยกฐานะเป็นเทศบาล เป็นปัญหา “ความเหลื่อมล้ำ” ในการจัดสรรรายได้แก่ท้องถิ่น
(4) นอกจากนี้ พบว่าในรอบหลายปีที่ผ่านมา ส่วนราชการต่างๆ มีการขยายขอบเขตภารกิจงานของตนเอง ไม่ยอมถ่ายโอนภารกิจให้แก่ อปท. จนถึงนาทีสุดท้าย เช่น การถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) ตามมติและประกาศของคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. (ก.ก.ถ.) ที่มีผลเมื่อวันที่ 19 พฤศจิกายน 2564 แต่ ณ ปัจจุบันยังไม่สามารถถ่ายโอนได้
(5) มีปัญหาระหว่าง “ท้องที่” กับ “ท้องถิ่น” คือ กฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ที่ขัดแย้ง หรือไม่เอื้ออำนวยกันและกันระหว่าง “ฝ่ายปกครองท้องที่” ได้แก่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน รวมถึง อำเภอและจังหวัดที่เป็นราชการส่วนภูมิภาค กับ “ฝ่ายท้องถิ่น” ได้แก่ อปท.ทั้งหมด โดยเฉพาะเทศบาล มีปัญหาการยุบเลิกกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน และปัญหาการการแต่งตั้ง “คณะกรรมการชุมชนของเทศบาล” เพราะท้องถิ่นไปลดบทบาทของท้องที่ลง เช่น อำเภอเกาะสมุยไม่มีกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เลย เพราะเป็นเทศบาลทั้งอำเภอ ในขณะที่ฝ่ายท้องที่ และฝ่ายปกครอง (โดยกรมการปกครองและกรม สถ.) ได้พยายามขยายฐานอำนาจในการกำกับดูแล อปท. ล่าสุดก็มาเจอกระแสการเสนอให้ยุบเลิกอำเภอ จังหวัด (รวมกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน) เพื่อยุติ “รัฐ (ราชการ) รวมศูนย์” และการปลดล็อกท้องถิ่นให้มีการเลือกตั้ง “ผู้ว่าราชการจังหวัด” ทุกจังหวัดในรูปแบบการปกครอง “จังหวัดจัดการตนเอง”
ในมิติการกระจายอำนาจกระจายการตัดสินใจกระจายความเจริญ
(1) ตัวอย่าง ปัจจุบันประชาชนในจังหวัดยังไม่รู้เลยว่าจังหวัดตนจะพัฒนาไปในทิศทางใด โครงการต่างๆ ประชาชนไม่เคยมีส่วนร่วม แต่เมื่อมีปัญหามา คนที่ถูกกระทบคือประชาชนในพื้นที่ ส่วนตัวข้าราชการคนคิดได้ย้ายไปไหนแล้วก็ไม่รู้ เป็นต้น
(2) คำว่า “อาณานิคม” มีความหมายที่แตกต่างจากคำว่าราชการส่วนภูมิภาค และเหตุผลที่มีราชการส่วนภูมิภาค ก็เพราะการรวบอำนาจ แบบส่วนกลางแบ่งมอบอำนาจให้ภูมิภาค (Deconcentration) มีความหมายคนละอย่างกับคำเหล่านี้ที่สื่อถึงการกระจายอำนาจ เช่น คำว่า “Decentralization, Devolution, Privatization, Out sourcing”
(3) แม้แต่สังคมนิยมจีนเอง เมืองที่เจริญหลายๆ เมือง เช่น เมืองคุนหมิง ในมณฑลยูนาน มีความเจริญรุดหน้าด้วยผลจากการกระจายอำนาจในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา เป็นต้น
ในมิติการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น
มีการทำลายการปกครองท้องถิ่นด้วยคำสั่ง หน.คสช.ที่ 8/2560 เรื่อง การขับเคลื่อนการปฏิรูปการบริหารงานส่วนบุคคลท้องถิ่น ประกาศราชกิจจานุเบกษาวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2560 ถือเป็นมรดกหลักฐานความชั่วร้ายของ คสช.มาจนถึงรัฐบาลชุดปัจจุบันเพราะเป็นรัฐบาล คสช.ลอกคราบ จึงยังคงสานต่อคำสั่งโดยไม่คิดจะยกเลิกคำสั่งนี้แต่อย่างใด เพราะ เป็น “การรวมศูนย์อำนาจบริหารงานบุคคลไว้ส่วนกลาง”
(1) ตามข่าวการสอบส่วนกลางก็ยังทุจริต ท้องถิ่นก็ทุจริต จะทำอย่างไรดีกับงานบริหารบุคคลท้องถิ่น เพราะยังกลับเจอปัญหาการทุจริตการบริหารงานบุคคลที่ใหญ่กว่าเดิม เพราะการรวบอำนาจโดยหน่วยงานเดียว โดยบุคคลเพียงกลุ่มเดียว
(2) คำสั่ง หน.คสช.ที่ 8/2560 มีหลักการดีที่ให้มีการรวบอำนาจ เพราะการกระจายอำนาจให้ ก จังหวัดดำเนินการล้มเหลว ก่อให้เกิดการใช้ระบบอุปถัมภ์ในการสอบแข่งขัน การเลื่อนตำแหน่ง การโอน และการย้าย รวมถึงมีการเรียกรับผลประโยชน์ (มีการทุจริต) เพื่อให้เป็นไปตามระบบคุณธรรมการกลับมาให้อำนาจแก่ ก กลางจึงเปิดโอกาสข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นทุกคน ไม่ว่าอยู่ที่ อปท.เล็กใหญ่ เพราะการสอบโดย ก จังหวัดที่ผ่านมามี “การล็อกตำแหน่งการจองเก้าอี้” กันไว้หมดแล้ว
(3) ในการมองมุมกลับ เห็นว่าหลักการตามคำสั่งที่ 8/2560 ยังแก้ไขปัญหาระบบอุปถัมภ์เส้นสายไม่หมด ที่ต้องยกเลิก เพราะการนำมาปฏิบัติยังเหลวไม่เป็นท่า และให้กลับไปให้ อปท.ดำเนินการสอบเอง โดย ก จังหวัดเหมือนเดิม ไม่ว่าผู้เข้าสอบจะเป็นคนเก่งหรือไม่เก่งก็ตาม อาจเจอการให้คะแนนภาค ค ที่อาจไม่เป็นธรรม กล่าวคือคะแนนได้น้อยกว่าปกติ และยังมีข้อกล่าวหาในเรื่องการล็อกตำแหน่ง ความโปร่งใสในการสอบ ทำให้ผู้เข้าสอบเกิดความสงสัยว่ามีการทุจริตซื้อขายตำแหน่ง เช่น การเกิดข้อผิดพลาดขึ้นจนให้มีการตรวจข้อสอบใหม่ในการสอบคัดเลือกสายงานผู้บริหารท้องถิ่น อบจ.และเทศบาล เมื่อวันที่ 30 ตุลาคม 2564 จนนำไปสู่การร้องเรียน การฟ้องคดีต่อศาลปกครองสูงมากถึง 400-500 ราย
(4) จากข้อ (3) หากจะยกเลิกการสอบส่วนกลาง โดยกลับไปสอบที่ ก จังหวัดเหมือนเดิม ก็ควรจะคิดหาวิธีการแก้ไขการกลับมาของ “ระบบการจองเก้าอี้” ต้องมีมาตรการกำจัดระบบการจองเก้าอี้ที่มีมาแต่เดิมให้ได้ เพราะ การสอบมักมีการจอง การล็อกตำแหน่ง ล็อกตัวบุคคลไว้แล้ว เช่น สังเกตจากผลคะแนนสอบที่แตกต่างกันมาก ผู้สอบที่มาจาก อปท.อื่น หรือ เป็นบุคคลนอกสายตา อปท.(หรือนายก อปท.) หรือบุคคลที่ไม่ใช่ผู้ที่ได้ล็อกตำแหน่งไว้แล้ว จะไม่มีคะแนน หรือได้คะแนนน้อย โดยเฉพาะการเจอคำถามกรรมการสอบสัมภาษณ์ว่า จะมาทำอะไรที่นี่ มาทำไม เป็นต้น
อ้างอิง
กฎหมาย
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/A/040/1.PDF
พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542, https://www.karaked.go.th/datacenter/doc_download/a_110618_102412.pdf
คำสั่ง หน.คสช.ที่ 8/2560 เรื่อง การขับเคลื่อนการปฏิรูปการบริหารงานส่วนบุคคลท้องถิ่น, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 134 ตอนพิเศษ 54 ง วันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2560 หน้า 109-110, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/E/054/109.PDF
ประกาศคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เรื่อง หลักเกณฑ์และขั้นตอนการถ่ายโอนภารกิจสถานีอนามัยเฉลิมพระเกียรติ 60 พรรษา นวมินทราชินี และโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลให้แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัด, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 138 ตอนพิเศษ 254 ง วันที่ 19 ตุลาคม 2564 หน้า 14, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2564/E/254/T_0014.PDF
บทความ/รายงานวิชาการ
บทบาทของกำนันผู้ใหญ่บ้านเมื่อไม่มีราชการส่วนภูมิภาค, โดยชำนาญ จันทร์เรือง, TCIJ, 7 มีนาคม 2556, https://www.tcijthai.com/news/2013/03/archived/2176
รูปแบบและประเภทการจัดบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
โดย รองศาสตราจารย์วุฒิสาร ตันไชย, สถาบันพระปกเกล้า, 2559, https://www.kpi.ac.th/media/pdf/book/m10_671_04ad78e499140c00bd3b182b640d5b81.pdf
จะกระจายอำนาจต้องยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค, กรุงเทพธุรกิจ, 1 พฤษภาคม 2561, https://www.bangkokbiznews.com/blogs/columnist/119441
น่าสนใจ ดร.เจิมศักดิ์ โพสต์ชวนเลือกตั้งผู้ว่าฯ ทั่วไทย ดีกว่าส่งคนไปเป็นเจ้าเมือง, โดย ดร.เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง ศาสตราภิชาน มหาวิทยาลัยรังสิต, mthai, 16 พฤษภาคม 2561, อ้างจากเฟซบุ๊ก, 13 พฤษภาคม 2561,
https://news.mthai.com/politics-news/641967.html
รายงานการวิเคราะห์งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ.2564: องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, โดย PBO สำนักงบประมาณของรัฐสภา สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2565,
https://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/parbudget/download/article/article_20200826094833.pdf
ข่าว
เรียนรู้การบริหารรายได้ ท้องถิ่นญี่ปุ่น, ผู้นำท้องถิ่น, 20 พฤษภาคม 2564, https://poonamtongtin.com/a/เรียนรู้การบริหารรายได้-ท้องถิ่นญี่ปุ่น
ปิยบุตร กาง 13 ข้อ ปลดล็อกท้องถิ่น ลั่นใน 2 ปี ครม.ต้องทำแผนยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค, มติชน, 1 เมษายน 2565, https://www.matichon.co.th/politics/news_3266200
“ก้าวหน้า” ชูไอเดีย “ธนาธร” ยกเลิก “นอภ.-กำนัน-ผญบ.” ยุติรัฐรวมศูนย์, กรุงเทพธุรกิจ, 3 พฤษภาคม 2565, https://www.bangkokbiznews.com/politics/1002341
กระแส “ยกเลิกกำนันผู้ใหญ่บ้าน”, โดย เลาฟั้ง บัณฑิตเทอดสกุล, GreenNews, GreenJust, 14 พฤษภาคม 2565,
https://greennews.agency/?p=28397&fbclid=IwAR2gkH-cAGBXFL2wTrQoTrQJ9rIWHz9iARSKYEmQ9je4MdjCLKzQ5LDGfX0
สังคมออนไลน์ภาคเหนือตอนบน…เสียงเพรียกทุกหย่อมหญ้า เรียกร้องสิทธิเลือกตั้งผวจ. ไม่เอาผู้ว่าฯปีเดียว, 15 พฤษภาคม 2565, https://www.dailynews.co.th/articles/1049034/
หมายเหตุ ตีพิมพ์ในสยามรัฐออนไลน์, เรื่อง “ทำไมต้องปลดล็อกท้องถิ่น : แนวคิดจังหวัดจัดการตนเอง”, 27 พฤษภาคม 2565, https://siamrath.co.th/n/351809
