การพัฒนารายได้ การจัดเก็บภาษี อปท.เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ (Inequality)

25 กุมภาพันธ์ 2565

นับจากหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ที่ถือเป็นการบุกเบิกเปิดศักราช "การกระจายอำนาจ" สมัยใหม่แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และผ่านเลย รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 จนมาถึงปัจจุบัน รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 นับได้ 24 ปีเศษ มีผลการศึกษามากมายเกี่ยวกับรายได้ของ อปท. ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของ “การกระจายอำนาจทางการคลัง” (Fiscal Decentralization) ในระยะ 10 ปีที่ผ่านมา (พ.ศ.2555 - 2565 ปัจจุบัน) ลองมาสำรวจ ผลการศึกษา การพัฒนารายได้ การจัดเก็บภาษี อปท. ดังกล่าว เพื่อทบทวนความจำกัน โดยเฉพาะในประเด็น “การลดความเหลื่อมล้ำ” (Inequality) ซึ่งมองมิติความเหลื่อมล้ำได้หลายมิติ เช่น ในมิติของ อปท. มิติของผู้กำกับดูแลและรัฐ มิติของประชาชน เป็นต้น

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 “มาตรา 250 อปท.มีหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ และตามมาตรา 250 วรรคสอง การจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะใดที่สมควรให้เป็นหน้าที่และอำนาจโดยเฉพาะของ อปท.แต่ละรูปแบบ หรือให้ อปท.เป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการใด ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติซึ่งต้องสอดคล้องกับรายได้ของ อปท. ตามวรรคสี่ และกฎหมายดังกล่าวอย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับกลไกและขั้นตอนในการกระจายหน้าที่และอำนาจ ตลอดจนงบประมาณและบุคลากรที่เกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจดังกล่าวของส่วนราชการให้แก่ อปท.ด้วย”

ซึ่งมีการถ่ายโอนจากส่วนกลางทั้ง 6 ภารกิจตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ.2543 ดังต่อไปนี้ (1) ด้านโครงสร้างพื้นฐาน (2) ด้านงานส่งเสริมคุณภาพชีวิต (3) ด้านการจัดระเบียบชุมชน/สังคมและการรักษาความสงบเรียบร้อย (4) ด้านการวางแผนการส่งเสริมการลงทุน พาณิชยกรรม และการท่องเที่ยว (5) ด้านการบริหารจัดการและการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและวิ่งแวดล้อม (6) ด้านศิลปวัฒนธรรม จารีตประเพณีและภูมิปัญหาท้องถิ่น

สรุปรายได้ท้องถิ่น

รายงานวิเคราะห์รายได้ของ อปท. (2564)
เป้าหมายสัดส่วนรายได้ อปท. ต่อรายได้สุทธิรัฐบาล (%)
ปี 2558 27.80
ปี 2559 28.16
ปี 2560 29.36
ปี 256129.42
ปี 2562 29.47
ปี 2563 29.43
ปี 2564 29.72
จะเห็นได้ว่า สัดส่วนรายได้ของ อปท.ต่อ รายได้สุทธิบาล ตั้งแต่ปี 2558- 2562 โดยเฉลี่ยสูงกว่าเกณฑ์ที่กำหนดไว้ตาม พ.ร.บ.กำหนดแผนฯ คือ ไม่ต่ำกว่าร้อยละ 25 แต่ก็ยังอยู่ในสัดส่วนที่น้อยมากเมื่อ เทียบกับระยะเวลาที่เริ่มมีการกำหนดสัดส่วนนี้ใน พ.ร.บ.กำหนดแผนฯ แต่หาก เทียบกับสัดส่วนของเป้าหมายที่ตั้งไว้กลับพบว่าต่ำกว่าเป้าหมายที่วางไว้ทุกปี

ข้อสังเกต ตั้งแต่ปี พ.ศ.2550 โดยสัดส่วนการพึ่งพิงเงินอุดหนุนของ อปท.ได้เพิ่มมากขึ้นจนมากกว่าร้อยละ 40 ของรายได้ของ อปท.คือ ร้อยละ 41.72 ในปี พ.ศ.2555 ร้อยละ 41.30 ในปี พ.ศ.2556 และร้อยละ 41.71 ในปี พ.ศ.2557

ปัญหาการคลังท้องถิ่นไทย 4 ประการ คือ (อัชกรณ์, 2555)

โดยศึกษาจากมุมมองของผู้บริหารเทศบาลในการพัฒนาการคลังในระดับ อปท.และนโยบายการกระจายอำนาจในประเทศไทย 

ประการแรก รัฐ: ควรปรับปรุงเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. เพื่อสร้างความเป็นธรรมแก่ อปท. รัฐควรปรับปรุงระบบเงินอุดหนุนท้องถิ่นเสียใหม่ โดยระบบเงินอุดหนุนท้องถิ่นในอนาคตควรมีคุณลักษณะที่พึงประสงค์อย่างน้อย 3 ประการดังนี้

(1) ควรเป็นระบบเงินอุดหนุนที่จะช่วยลดความแตกต่างหรือสร้างความเท่าเทียมในทางการคลังระหว่าง อปท.ต่างๆ ได้มากขึ้นกว่าที่เป็นอยู่

(2) ควรเป็นระบบที่มีความโปร่งใสมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนหรือเป็นวิทยาศาสตร์สามารถตรวจสอบได้ และคำนึงถึงความจำเป็นของประชาชนมากกว่าความจำเป็นทางการเมือง เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาการเมืองเรื่องการจัดสรรงบอุดหนุนระหว่างนักการเมืองระดับชาติและนักการเมืองท้องถิ่น

(3) ควรเป็นระบบที่ อปท.สามารถคาดการณ์ล่วงหน้าในระดับหนึ่งว่า ในปีๆ ต่อไป อปท.จะได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลประมาณเท่าใด ทั้งนี้เพื่อให้ อปท. สามารถวางแผนการใช้งบประมาณได้อย่างมีประสิทธิภาพ และไม่เกิดภาวะชะงักงันทางการคลังจนทำให้ท้องถิ่นไม่สามารถบริหารจัดการได้

ประการที่สอง รัฐ: ควรส่งเสริมให้ท้องถิ่นพัฒนาด้านรายได้ ซึ่งมีความเชื่อมโยงกับรัฐบาลเองที่จะต้องกำหนดนโยบายอย่างจริงจังโดยเฉพาะการตรา พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง รวมถึงภาษีอื่นๆ เช่นภาษีสิ่งแวดล้อม เป็นต้น อันจะเป็นการขยายฐานภาษีและสร้างแหล่งรายได้ให้กับ อปท. นอกจากนี้ตัว อปท.เองก็ต้องดำเนินการจัดเก็บหรือประเมินภาษีอย่างตรงไปตรงมา มีการติดตามการจัดเก็บภาษีที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งอาจรวมถึงการพัฒนาบุคคลากรด้านการจัดเก็บภาษีของท้องถิ่นให้มีความเข้าใจในความสำคัญของขั้นตอนต่างๆ รวมไปถึงเทคนิคและวิธีการจัดเก็บภาษีที่จะช่วยให้ท้องถิ่นมีรายได้จากแหล่งรายได้ที่มีอยู่อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย ซึ่งอาจรวมความถึงการที่ฝ่ายการเมืองท้องถิ่นต้องไม่แทรกแซงในกระบวนการจัดเก็บประเมินหรือขั้นตอนอื่นๆ ที่เป็นช่องโหว่อันนำไปสู่ความไร้ประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษีเป็นต้น

อนึ่งในการหารายได้หรือแหล่งรายได้อื่นๆ ที่เป็นแหล่งรายได้ใหม่ๆ นั้นรัฐบาลมีส่วนสำคัญในการจัดการโครงสร้างและรูปแบบภาษี เพราะการจัดเก็บภาษีกระทบต่อสิทธิของประชาชน และเป็นเรื่องที่มีความละเอียดอ่อนและกระทบต่อฐานทางการเมืองของนักการเมืองระดับชาติ ดังนั้นนอกจากความพยายามของท้องถิ่นเองแล้วรัฐบาลเองก็มีส่วนสำคัญต่อการพัฒนารายได้ของ อปท.เช่นเดียวกัน

ประการที่สาม อปท.กับการพัฒนาด้านรายจ่ายของเทศบาล กล่าวคือการที่มีทรัพยากรอย่างจำกัดเป็นภาวะที่ท้าทายท้องถิ่น ที่จะต้องจัดบริการสาธารณะให้กับประชาชนอย่างครอบคลุมและทั่วถึงในเขตพื้นที่ของท้องถิ่นที่รับผิดชอบ ซึ่งมีความจำเป็นที่ท้องถิ่นต้องดำเนินการอย่างประหยัดและก่อให้เกิดประโยชน์แก่ท้องถิ่น โดยคำนึงถึงความประหยัดและคำนึงถึงการมีส่วนร่วมและการตรวจสอบจากภาคประชาชน และกลุ่มองค์กรชุมชนต่างๆ ในพื้นที่ ซึ่งอาจพิจารณาเพื่อปรับแนวทางการบริหารจาก อปท.อื่นๆ ที่จัดบริการสาธารณะได้ดี ภายใต้ข้อจำกัดของงบประมาณ ทั้งนี้สามารถศึกษาเพิ่มเติมได้อาทิงานของศาสตราจารย์ จรัส สุวรรณมาลา (2548) เรื่องนวัตกรรมท้องถิ่น รวมถึงงานของสถาบันพระปกเกล้า (2551) ใน ถอดรหัสรางวัลพระปกเกล้า 50 และงานที่เกี่ยวข้องกับBest Practices ของ อรทัย ก๊กผล (2546) เป็นต้น

ประการที่สี่ สร้างสำนึกและปลูกฝังความเป็นพลเมืองเพื่อสร้างการปกครองท้องถิ่นให้เป็นการปกครองตนเองของประชาชนอย่างแท้จริง อีกทั้งเพื่อลดปัญหาการหลบหลีกและการเลี่ยงในการจ่ายภาษีให้แก่ อปท. ซึ่งบ่อยครั้งที่เจอปัญหาทางการเมืองโดยเฉพาะความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนและฝ่ายการเมืองท้องถิ่น รวมถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในการมีส่วนร่วมในกระบวนการจัดสรรงบประมาณ ทั้งนี้ อปท.เองจำเป็นต้องแสดงศักยภาพในการจัดบริการสาธารณะ ที่ทำให้ประชาชนเห็นว่าท้องถิ่นเองมีการจัดเก็บภาษีเพื่อนำภาษีเหล่านั้น กลับคืนสู่ประชาชนในรูปแบบของการจัดบริการสาธารณะที่ดีและมีความคุ้มค่า ทั้งนี้ อปท.เองจำเป็นต้องมีการบริหารจัดการที่มีความโปร่งใส เป็นที่ไว้ใจของประชาชนว่าภาษีที่ประชาชนจ่ายไปนั้นมีความคุ้มค่าต่อการใช้จ่ายของ อปท. ซึ่งนับเป็นภาวะที่ท้าทายของท้องถิ่นในการสื่อสารและสร้างความเข้าใจต่อประชาชนในพื้นที่ อีกทั้งในกระบวนการจัดทำงบประมาณควรคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างจริงจัง เพื่อให้ประชาชนเป็นฐานในการปกครองและสร้างความเข้มแข็งของชุมชนท้องถิ่นต่อไป จากผลการศึกษาที่กล่าวมานี้เป็นสิ่งที่สะท้อนมุมมองของผู้บริหาร อปท. ทั้งนายกเทศมนตรีและปลัดเทศบาล ซึ่งผู้เขียนเสนอแนะให้ใช้ประเด็นเหล่านี้เป็นประเด็นท้าทายด้านการคลังท้องถิ่นของการปกครองท้องถิ่นไทยและการกระจายอำนาจในประเทศไทยในทศวรรษหน้า ซึ่งน่าจะเป็น “ทศวรรษแห่งการปฏิรูปการกระจายอำนาจและการคลังท้องถิ่น” ในอีกขั้นหนึ่งภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 อีกทั้งข้อเสนอที่กล่าวมาข้างต้น อาจจะพอเป็นประโยชน์อยู่บ้างต่อการพัฒนาการปกครองท้องถิ่นไทย ผู้เขียนเชื่อว่าแม้เสียงสะท้อนเหล่านั้นจะเป็นเพียงข้อสนเทศบางประการหรือทัศนคติที่อาจจะดูว่ามองโลกในแง่ร้ายเกินไปบ้าง แต่ในทางวิชาการเราไม่อาจละเลยเพิกเฉยต่อเสียงสะท้อนที่เกิดขึ้นเหล่านี้ได้ เพราะนั่นอาจจะส่งผลต่อประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของ อปท.ในระยะยาวต่อไป

ปัญหาการบริหารการคลังของ อปท.ในประเทศไทย 4 ประการ ดังนี้ (วิทยา, 2559)

(1) ปัญหาความไม่สมดุลกันระหว่างจำนวนบุคลากรกับปริมาณงาน ซึ่งทำให้บุคลากรทางการคลังมีภาระงานมากเกินไป อีกทั้งบุคลากรทางการคลังของ อปท.ยังขาดความกระตือรือร้น ขาดความรู้ความเข้าใจในการปฏิบัติงานเพราะมีความรู้ที่ไม่ตรงกับสายงาน ซึ่งมักเกิดขึ้นจากข้อบกพร่องที่มาจากกระบวนการคัดเลือกและสรรหาส่งผลให้ประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานต่ำลงนอกจากนี้ยังขาดการพัฒนาความรู้และทักษะใหม่ๆ

(2) ปัญหาทางด้านโครงสร้างรายได้และรายจ่าย รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีลักษณะพึ่งพารายได้จากรัฐบาลที่เป็นสัดส่วนที่สูงมาก ทำให้ อปท.ขาดความเป็นอิสระในการตัดสินใจทางการคลังในการจัดบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน ส่วนโครงสร้างรายจ่ายนั้นในการตัดสินใจมีการจัดสรรรายจ่ายส่วนใหญ่เพื่อรายจ่ายประจำ ซึ่งสอดคล้องกับ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ และกอบกุล รายะนคร (2552, หน้า 13) ที่กล่าวว่า ปัญหาด้านงบประมาณและรายได้ขององค์การบริหารส่วนตำบลจำนวนมากมีรายได้น้อยและมีปัญหาด้านการคลังโดยเฉพาะองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีขนาดเล็กและประชากรน้อย ทำให้ต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนและภาษีที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐในสัดส่วนที่สูงเกินไปและขาดความเป็นอิสระ

(3) การปฏิบัติงานของ อปท.ถูกกำกับโดยระเบียบที่กำหนดมาจากส่วนกลางและถูกควบคุมการบริหารจากหลายหน่วยงาน ทำให้ระเบียบการปฏิบัติเหล่านั้นมีลักษณะการปฏิบัติงานเหมือนระบบราชการทั่วไปที่มีความล่าช้า ขาดบุคลากรที่เหมาะสมในการปฏิบัติงานการคลัง ซึ่งประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานด้านการคลังในภาพรวมไม่เป็นไปตามเป้าหมาย ขาดประสิทธิภาพในการจัดทำข้อมูลทางการคลัง ทำให้การปฏิบัติงานคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกิดความล่าช้าจัดเก็บรายได้ไม่เต็มที่ การให้บริการไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ ซึ่งสอดคล้องกับ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ และกอบกุล รายะนคร (2552, หน้า 13) ที่กล่าวว่า อปท.ยังต้องประสบกับปัญหาความล่าช้าในการเบิกจ่ายเงิน ทำให้การวางแผนและการทำงานของท้องถิ่นต้องล่าช้าตามไปด้วย

(4) มีการขัดแย้งกันระหว่างวิธีการตรวจสอบระหว่างหน่วยงานต่างๆ ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการปฏิบัติงานคลังของ อปท. ทำให้การปฏิบัติงานคลังต้องมีภาระงานมากขึ้น ประชาชนยังมีส่วนร่วมในการตรวจสอบต่ำ เนื่องจากคระกรรมการร่วมในการตรวจสอบเรื่องต่างๆ มักเป็นคนที่มีความใกล้ชิดกับผู้บริหารของ อปท. ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงความเป็นตัวแทนของประชาชนต่ำ ซึ่งสอดคล้องกับ ไตรรัตน์ โภคพลากรณ์ (2552) ที่ศึกษาเรื่อง ทุนทางสังคมกับการบริหารการคลังของ อปท. กรณีองค์การบริหารส่วนตำบลท้ายกะปิ อำเภอเมือง จังหวัดชลบุรีและองค์การบริหารส่วนตำบล จังหวัดลพบุรี พบว่าความสำเร็จขององค์การบริหารส่วนตำบลที่สามารถได้รับรางวัลธรรมาภิบาลจะต้องมีทุนทางสังคมสูงพอสมควร กล่าวคือ จะต้องอาศัยผู้นำและทีมงานทุนมนุษย์และการมีส่วนร่วม การให้การรับรู้ร่วมกันและการให้ความช่วยเหลือแก่ชุมชนโดยรวมทั้งหมดและความเต็มใจในการเสียภาษีของประชาชน ดังนั้น หากประชาชนเต็มใจในการเสียภาษี มีทุนทางสังคมในการมีส่วนร่วมก็ทำให้เกิดความสำเร็จในการบริหารการคลังในส่วนการจัดเก็บรายได้ของเทศบาลได้รูปแบบการบริหารการคลังของ อปท. 4 รูปแบบคือ

(1) การพัฒนาระบบการบริหารทรัพยากรมนุษย์ที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานการคลังของ อปท. ซึ่งการบริหารการคลังของ อปท.ควรมีความพร้อมในด้านบุคลากรทั้งในด้านปริมาณและคุณภาพ

(2) การพัฒนาระบบการบริหารให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ดังนั้น อปท. ควรมีการวางแผนในการปฏิบัติงานให้สอดคล้องกับเป้าหมายที่ได้วางไว้ และควรจัดให้มีวัสดุอุปกรณ์และสิ่งอำนวยความสะดวกในการปฏิบัติงานให้มีความพร้อมครบถ้วนและใช้ปฏิบัติงานได้อย่างสม่ำเสมอ เพื่อจะก่อให้เกิดความคล่องตัวและมีประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน ขณะเดียวกัน อปท.ควรนำระบบเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในการปฏิบัติงานให้มากที่สุด ควรมีการจัดสภาพแวดล้อมในการปฏิบัติงานให้เหมาะสม มีการดำเนินงานอย่างรวดเร็วและสามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนได้อย่างครบถ้วนและควรมีการประชาสัมพันธ์อย่างทั่วถึงและเข้าใจได้ง่าย

(3) การสร้างธรรมาภิบาลในการบริหารการคลังท้องถิ่น การปฏิบัติงานคลังควรยึดถือตามระเบียบที่กำหนดไว้ มีความโปร่งใสในการบริหาร มีการทำงานตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชนอย่างครบถ้วนในลักษณะที่เข้าใจง่ายและตรงไปตรงมา ประชาชนหรือผู้มีส่วนเกี่ยวข้องสามารถเข้าถึงข้อมูลและสามารถตรวจสอบการปฏิบัติงานการคลังของ อปท.ได้

(4) การมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารการคลังของ อปท. ควรมีการกระจายอำนาจให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารมากขึ้นในรูปแบบการมีส่วนร่วมของประชาชน “แบบการประชุมสภาเมือง” ที่เปิดโอกาสให้ทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าร่วมเสนอความคิดเห็นและข้อเสนอแนะต่างๆ และนำเอาข้อเสนอไปปรับปรุง กำหนดทิศทางการดำเนินงานการกำหนดนโยบายทางการคลังของเทศบาล แล้วจัดให้มีการแสดงความคิดเห็นอีกในรอบต่อๆ ไป และในกระบวนการคัดเลือกตัวแทนประชาชนเพื่อเข้าไปมีส่วนร่วมกับการบริหารการคลังของ อปท.ในรูปแบบต่างๆ นั้น ควรสะท้อนถึงความเป็นตัวแทนของกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในแต่ละเรื่องอย่างชัดเจนจากที่กล่าวมาข้างต้น สอดคล้องกับ กชกร เอ็นดูราษฎ์ (2547, หน้า 11) ได้ให้แนวคิดใกล้เคียงกับ Harring Emerson โดยตัดทอนบางข้อลง และสรุปองค์ประกอบของประสิทธิภาพไว้ 4 ข้อด้วยกัน คือคุณภาพของงาน (Quality) จะต้องมีคุณภาพสูง คือผู้ผลิตและผู้ใช้ได้ประโยชน์คุ้มค่าและมีความพึงพอใจปริมาณงาน (Quantity) งานที่เกิดขึ้นจะต้องเป็นไปตามความคาดหวังของหน่วยงานเวลา (Time) คือเวลาที่ใช้ในการดำเนินงานจะต้องอยู่ในลักษณะที่ถูกต้องตามหลัก การเหมาะสมกับงานและทันสมัยค่าใช้จ่าย (Costs) ในการดำเนินการทั้งหมดจะต้องเหมาะสมกับงาน และวิธีการคือจะต้องลงทุนน้อยและได้กำไรมากที่สุด และสอดคล้องกับ ธงชัย สมบูรณ์ (2549, หน้า 9) ที่กล่าวว่า การบริหารงานเพื่อให้บรรลุเป้าหมายขององค์กรในบรรดาปัจจัยทางการบริหารที่รู้จักโดยทั่วไป 4 ประการที่เรียกว่า “4M” ได้แก่ คน (man) เงิน (money) วัสดุอุปกรณ์และเครื่องจักรกล (material and machines) และการจัดการ (management) โดยที่ทรัพยากรเหล่านี้จะมีอยู่ในแต่ละองค์กรในปริมาณที่จำกัดแตกต่างกัน ดังนั้น ผู้บริหารที่มีศักยภาพจะต้องสามารถจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่ในองค์กรในอัตราส่วนที่เหมาะสม เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพประสิทธิผล และประโยชน์สูงสุดแก่องค์กร โดยธรรมชาติแล้วทรัพยากรที่มีความสำคัญที่สุดในทรัพยากรทั้ง 4 คือ คนหรือทรัพยากรมนุษย์ (human resource) เพราะคนหรือมนุษย์มีสติปัญญา มีความสามารถและมีศักยภาพในการใช้ปัจจัยอื่นๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ปลอดภัย และบรรลุความสำเร็จได้ตามเป้าหมายขององค์กรที่ตั้งไว้

อปท.ควรมีรูปแบบการบริหารการคลัง 3 ประการ ดังนี้ (วิทยา, 2559) 

(1) กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนในทุกขั้นตอนตั้งแต่การวางแผนงานทางการคลัง การปฏิบัติทางการคลัง การตรวจสอบทางการคลัง และการร่วมรับผลประโยชน์

(2) สร้างภูมิคุ้มกันด้วยหลักธรรมาภิบาลและการส่งเสริมบทบาท การส่งเสริมบรรยากาศ การส่งเสริมความมั่นคง การส่งเสริมการเตรียมความพร้อมและยกระดับการพัฒนาคุณภาพให้แก่ประชาชนนอกจากนี้ อปท.ต้องมีความสามารถในการจัดบริการสาธารณะให้มีประสิทธิภาพ ส่งเสริมศักยภาพในการประสานงานกับหน่วยงานภายนอก ส่งเสริมการทำงานร่วมกัน และส่งเสริมจิตสาธารณะ

(3) การพัฒนาระบบการบริหารในระดับมหภาคของ อปท. การพัฒนาองค์กรให้มีสภาพบรรยากาศที่ดี การจัดสถานที่ทำงานให้เหมาะสมกับภาระงาน หน้าที่ของบุคลากร การประยุกต์ใช้เทคนิคการบริหารที่เหมาะสมเพื่อให้การปฏิบัติงานสามารถดำเนินไปได้อย่างราบรื่น การพัฒนาบุคลากรไปสู่การบริหารจัดการคลังอย่างมีประสิทธิภาพ โดยจะต้องมีการพัฒนาทั้งทักษะการทำงาน ความรู้ และพัฒนาทางด้านจิตใจ

มาตรการทางด้านการคลังด้านการจัดเก็บภาษีเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ ควรมีการดำเนินการ 5 ด้าน ได้แก่ (สมหมาย, 2561) 

(1) การปฏิรูปภาษี

(2) ประเภทภาษีต่างๆ ควรมีการทบทวนมาตรการการลดหย่อนต่างๆ รวมทั้งการเข้าถึงข้อมูลของบุคคลที่สามและข้อมูลการทำธุรกรรมต่างๆ

(3) การปรับปรุงกฎหมายภาษีอากรให้เหมาะสมกับสถานการณ์และเป็นปัจจุบัน

(4) การทบทวนมาตรการภาษี โดยมีการวิเคราะห์และการประเมินผลกระทบของมาตรการเพื่อให้เป็นไปตามหลักความเป็นธรรมและความสามารถในการเสียภาษี

(5) ด้านอื่นๆ เช่น การพัฒนาเจ้าหน้าที่ให้ทันต่อโลกที่เปลี่ยนแปลงไป การเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษี การส่งเสริมความรู้ความเข้าใจด้านภาษีให้แก่ประชาชน

โดยสรุป ความเหลื่อมล้ำเป็นปัญหาที่มีหลากมิติและมีแนวโน้มที่จะมีความรุนแรงเพิ่มมากขึ้น อย่างไรก็ดีระบบภาษีเป็นเพียงส่วนหนึ่งของกลไกในการบริหารประเทศ ภาษีจึงเป็นเพียงส่วนหนึ่งในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำ ดังนั้น การวางแผนและการดำเนินการร่วมกันของหลายภาคส่วนในสังคมจึงมีความสำคัญ เช่น การบูรณาการเชิงนโยบาย การบูรณาการการทำงานการจัดสรรงบประมาณและทรัพยากร เป็นต้น จึงจะทำให้ประเทศไทยสามารถขจัดความเหลื่อมล้ำได้อย่างถาวร

ผลการศึกษา อบต.บุ่งหวาย 6 ประการ คือ (สิริพัฒถ์และจิรศักดิ์, 2561) 

(1) ปัญหาความไม่ชัดเจนของกฎหมาย

(2) กิจการบางประเภทไม่จัดเก็บภาษี

(3) การบริหารจัดการขาดรูปแบบตามที่กฎหมายกำหนด

(4) ระบบแผนที่ภาษีทะเบียนทรัพย์สินไม่สมบูรณ์

(5) เจ้าหน้าที่ขาดความรู้ด้านเทคโนโลยีและสารสนเทศ 

(6) ผู้ประกอบการบางรายไม่เข้าใจกฎหมาย

สำหรับข้อเสนอแนะ อบต.บุ่งหวาย 9 ประการ ได้แก่ (สิริพัฒถ์และจิรศักดิ์, 2561) 

(1) ปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้องกับสภาพพื้นที่

(2) จัดทำประมาณการรายรับจากยอดทะเบียนคุมผู้เสียภาษี

(3) นำระบบแผนที่ภาษีทะเบียนทรัพย์สินใช้ในการจัดเก็บ

(4) ปรับปรุงฐานข้อมูลแหล่งที่มาของรายได้ให้เป็นปัจจุบัน

(5) กำหนดราคาค่าเช่ามาตรฐานกลางให้ครอบคลุม

(6) จัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินพื้นที่ต่อเนื่องและส่วนควบ

(7) ตรวจสอบที่ดินเป็นรายแปลงและแจ้งผลประเมินให้เจ้าของที่ดินชำระภาษี

(8) จัดทำข้อมูลป้ายในทะเบียนทรัพย์สินให้เป็นปัจจุบัน

(9) แจ้งประเมินคำสั่งทางปกครองให้ระบุระยะเวลาสำหรับการใช้สิทธิอุทธรณ์

สภาพปัญหาทางการคลังของ อปท.ในปัจจุบัน 7 ประการ (สุพัฒน์จิตร, 2563)

ที่ถือเป็นปัญหาที่สำคัญที่สุดสำหรับการปกครองท้องถิ่น สรุปประกอบไปด้วย

(1) ปัญหาเชิงนโยบาย เกิดจากการที่รัฐบาลกำหนดนโยบายในการบริหารการพัฒนาประเทศ ที่ถ่ายโอนภารกิจหน้าที่ให้แก่ท้องถิ่น โดยที่ อปท.เดิมทีก็มีภารกิจในการพัฒนาท้องถิ่นและจัดบริการสาธารณะแก่ประชาชนในท้องถิ่น เมื่อรัฐถ่ายโอนภารกิจลงสู่ท้องถิ่นทำให้ท้องถิ่นมีภารกิจเพิ่มมากขึ้น บุคลากร งบประมาณในการดำเนินงานตามภารกิจไม่เพียงพอและไม่สามารถบริหารและพัฒนาท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพ เพราะว่า อปท.ไม่สามารถจัดบริการสาธารณะและตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างทั่วถึง

(2) ปัญหาด้านโครงสร้างรายได้ของ อปท. โครงสร้างรายได้ของ อปท.ไทยยังคงมีการพึ่งพิงรายได้จากส่วนกลางเป็นสัดส่วนที่สูง ในขณะที่รายได้ที่จัดเก็บเองของ อปท.มีสัดส่วนที่ต่ำมากเมื่อเปรียบเทียบกับสัดส่วนรายได้ของรัฐบาล จากปัญหาดังกล่าวส่งผลให้ท้องถิ่นต้องพึ่งพิงเงินอุดหนุนจากรัฐบาล ทั้งเงินอุดหนุนทั่วไปและเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ อย่างไรก็ตามการจัดสรรเงินอุดหนุนของรัฐบาลให้แก่ อปท.ยังพบว่ามีปัญหาเช่นเดียวกัน

(3) ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการคลังของท้องถิ่น ซึ่งแบ่งได้เป็น 3 ลักษณะคือ (1) ความไม่สมดุลทางการคลังด้านแนวตั้ง (2) ความไม่สมดุลทางการคลังด้านแนวนอน (3) สุขภาพทางการคลังท้องถิ่น

(4) ปัญหาความสามารถของ อปท.ในการบริหารการคลัง ในประเด็นนี้ผู้เขียนสรุปปัญหาออกเป็น 3 ด้าน ได้แก่ (1) ด้านการบริหารการคลัง ชี้ให้เห็นว่า อปท.ส่วนใหญ่การขาดความเป็นอิสระทางการคลังด้านการกำหนดรายได้ของตนเอง เป็นต้น (2) ด้านบุคลากร เกิดจากการขาดแคลนบุคลากร เจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติงานในการดำเนินการจัดเก็บภาษี และขาดความรู้ความเข้าใจข้อกฎหมายและการตีความกฎหมายข้อปฏิบัติในการจัดเก็บภาษีของท้องถิ่น และ (3) ด้านประชาชนผู้เสียภาษี ประชาชนผู้เสียภาษีพยายามเลี่ยงภาษีที่ประชาชนมีหน้าที่จ่ายภาษี เป็นต้น

(5) ปัญหาเรื่องการจัดสรรรายได้ของ อปท.

(6) ปัญหาการจัดสรรรายจ่ายของ อปท. 

(7) ปัญหาด้านกฎหมายเกี่ยวกับการคลังท้องถิ่น สามารถสรุปได้ 4 ประเด็น ได้แก่ (1) ไม่มีกฎหมายที่รองรับการกำหนดแหล่งรายได้ของ อปท.ที่ชัดเจน (2) การขัดแย้งกันของกฎหมายที่กำหนดรายได้ให้แก่ อปท. (3) การบังคับใช้กฎหมาย และ (4) แหล่งรายได้ที่กฎหมายกำหนดให้ อปท.จัดเก็บเองได้ส่วนใหญ่เป็นรายได้ที่มาจากภาษีฐานแคบ

ข้อเสนอแนะแนวทางที่จะทำให้ อปท. ในทุกระดับมีความเข้มแข็งทางการคลัง 5 ประการ ดังนี้ (สุพัฒน์จิตร, 2563) 

(1) ควรมีการส่งเสริมการพัฒนารายได้ให้ อปท. โดยการเชื่อมโยงกับรัฐบาล เพราะรัฐบาลเป็นผู้กำหนดนโยบายและถ่ายโอนภารกิจหน้าที่ให้ อปท. เป็นผู้ดำเนินการ ทั้งนี้ นโยบายที่ได้รับการถ่ายโอนต้องเน้นการพัฒนารายได้อย่างจริงจัง อีกทั้งรัฐบาลควรขยายฐานภาษีและกำหนดแหล่งรายได้ให้กับท้องถิ่น เช่น ภาษีการท่องเที่ยวอาจจัดเก็บจากธุรกิจที่พักสนามบินบริษัทท่องเที่ยว (ปี 2564-2565 มีการกล่าวถึง “ภาษีเหยียบแผ่นดิน” ที่จะเก็บจากนักท่องเที่ยว) ฯลฯ นอกจากนี้ รัฐบาลควรให้แรงจูงใจทางภาษีแก่สถานธุรกิจในอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวที่ให้เงินสนับสนุนเพื่ออนุรักษ์วัฒนธรรมของท้องถิ่น (คือด้าน Soft Power) ตลอดจนการนำภาษีการท่องเที่ยวมาจัดตั้งเป็นกองทุน เพื่อการอนุรักษ์และพัฒนาการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน เพื่อให้ท้องถิ่นสามารถมีแหล่งรายได้ในการจัดเก็บเพิ่มมากขึ้น รวมถึงแหล่งรายได้อื่นๆ หรือแหล่งรายได้ใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นในท้องถิ่น

(2) รัฐบาลควรออกกฎหมายเพื่อรองรับการกำหนดแหล่งรายได้ของท้องถิ่นให้มีความชัดเจน อปท. สามารถออกข้อบัญญัติในการจัดเก็บภาษี และการกำหนดบทลงโทษกับผู้ค้างชำระภาษี เนื่องจากกฎหมายที่เกี่ยวกับภาษีท้องถิ่นนั้นมีหลายฉบับการที่จะปรับให้มีความเหมาะสมหรือปรับให้เหมาะกับสภาพบริบทของพื้นที่กล่าวคือ การออกกฎหมายเพื่อการจัดเก็บรายได้ที่เป็นรายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง ต้องมาจากกฎหมายที่ท้องถิ่นออกข้อบัญญัติเอง แต่ต้องไม่ใช่กฎหมายที่บัญญัติไว้มาอย่างยาวนานหรือยังไม่มีการปรับปรุงเพื่อนำมาใช้ในการจัดเก็บภาษีในปัจจุบันนอกจากนี้ รัฐบาลควรมีการตรากฎหมายขึ้นมาใหม่ เช่น ประมวลกฎหมาย อปท. และกฎหมายรายได้ของท้องถิ่น ทั้งนี้ เพื่อแก้ไขความสับสนในการปฏิบัติตามกฎหมาย จุดอ่อนของ กฎหมาย และการบังคับใช้กฎหมาย เป็นต้น

(3) อปท. ต้องมีการเตรียมความพร้อมเกี่ยวกับระบบการบริหารจัดการองค์กรและปรับเปลี่ยนทัศนคติในกระบวนการทำงานของผู้บริหารท้องถิ่นและบุคลากรเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นในการพัฒนารายได้ของท้องถิ่นเช่น การพัฒนาบุคลากร เจ้าหน้าที่เกี่ยวกับการบริหารการจัดเก็บภาษีให้มีประสิทธิภาพบุคลากรสามารถตีความกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ เกี่ยวกับการคลังท้องถิ่นได้ ผู้บริหารท้องถิ่นต้องสร้างความเป็นต้นแบบการเป็นนำที่ดีและสร้างแรงจูงใจในการปฏิบัติงานของบุคลากร

(4) อปท. ต้องให้ความรู้ความเข้าใจให้แก่ประชาชนในท้องถิ่นในฐานะผู้เสียภาษีให้ชำระภาษีตามหน้าที่ของตน โดยไม่เลี่ยงการเสียภาษี ทั้งนี้การแก้ไข้กระทำได้โดยให้ประชาชนเข้ามามีบทบาทในการจัดทำงบประมาณตั้งแต่เริ่มต้นรวมถึงการประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบเกี่ยวกับรายได้และรายจ่ายต่างๆ ให้ประชาชนผู้เสียภาษีได้ทราบว่า เงินภาษีอากรที่ตนจ่ายไปนั้น อปท.ได้นำไปพัฒนาท้องถิ่น ผ่านโครงการหรือกิจกรรมใด เพราะเหตุใดและประโยชน์ที่จะได้รับจากการกระทำดังกล่าวมีอะไรบ้าง ด้วยการกระทำข้างต้นผลที่เกิดขึ้น คือจะช่วยทำให้การเลี่ยงภาษีของประชาชนลดน้อยลง รวมทั้งจะช่วยให้ลดจำนวนผู้เลี่ยงภาษีลง ทั้งนี้ เพราะการเลี่ยงภาษีจะทำให้ตนต้องแบกรับภาระแทนประชาชนที่เลี่ยงภาษี นอกจากนี้ ให้มีการจัดทำมาตรฐานการปฏิบัติงานการตรวจสอบภายในที่จะเป็นประโยชน์ต่อการติดตามกำกับ ควบคุม และประเมินผลสำเร็จในการปฏิบัติงานอันจะนำไปสู่การปรับปรุง พัฒนากระบวนการปฏิบัติงานเพื่อลดการเลี่ยงภาษีให้น้อยลง

(5) ควรมีการกำหนดอัตราภาษีค่าธรรมเนียมในการใช้บริการสาธารณะของ อปท.ให้มีความชัดเจน เช่นเดียวกับ สหรัฐอเมริกาที่มีการพัฒนารายได้ โดยที่ อปท.ยังคำนึงถึงการเข้าถึงบริการสาธารณะของประชาชนในทุกกลุ่มอย่างเสมอภาคกัน อีกทั้งกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมได้ 3 รูปแบบ คือ (1) รูปแบบแรก การจัดเก็บค่าธรรมเนียมในอัตราที่เท่ากับต้นทุนค่าใช้จ่ายในการจัดให้บริการ (2) รูปแบบที่สอง การจัดเก็บค่าธรรมเนียมในอัตราที่เท่ากับต้นทุนค่าใช้จ่ายในการจัดให้บริการสำหรับประชาชนบางกลุ่ม แต่สำหรับประชาชนบางกลุ่ม เช่น ผู้สูงอายุ เด็ก และองค์กรไม่แสวงหากำไร จัดเก็บในอัตราที่ต่ำกว่าต้นทุนค่าใช้จ่าย และ (3) รูปแบบที่สามการจัดเก็บค่าธรรมเนียมในอัตราที่ต่ำกว่าต้นทุนค่าใช้จ่ายในการจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ซึ่งอัตราค่าธรรมเนียมนั้นอาจมีความแตกต่างกันไปตามช่วงเวลาการให้บริการสาธารณะ กลุ่มผู้ใช้บริการ หรือจำนวนผู้ที่ใช้บริการ

 

ระเบียบกฎหมาย

แนวทางการปฏิบัติในการต่ออายุใบอนุญาต ตามพระราชกฤษฎีกาการกำหนดให้ผู้รับใบอนุญาต ชำระค่าธรรมเนียมการต่ออายุใบอนุญาตแทนการยื่นคำขอต่ออายุใบอนุญาต พ.ศ.2564 และพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ.2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม, http://www.dla.go.th/upload/document/type2/2021/11/26394_2_1635845670203.pdf?time=1635854918928 

ข่าว

นายกเวียงเชียงแสน ประกาศ ยกเลิกคณะกรรมการบริหารท่าเรือเวียงเชียงแสน ออกยกชุด หลังพบขัดต่อกฎหมาย โดย สราวุธ คำฟูบุตร, ข่าวเด็ด, 15 ธันวาคม, 2564, https://www.77kaoded.com/news/big/2211223 

หมดสภาพ!! เมื่อ.ผ.ว.จ.ชร.ไม่รับอุทธรณ์ คำสั่ง นายกปลดบอร์ดท่าเรือ ชส., โดย สราวุธ คำฟูบุตร, ข่าวเด็ด, 15 มกราคม 2565, https://www.77kaoded.com/news/big/2227340 

อ้างอิง

ปัญหาการคลังท้องถิ่นไทย:บทสะท้อนจากมุมมองของผู้บริหารเทศบาล โดย อัชกรณ์ วงศ์ปรีดี 2 ในวารสารวารสารการจัดการภาครัฐและภาคเอกชน ปีที่ 19 ฉบับที่ 1 มกราคม-มิถุนายน 2555, https://www.tci-thaijo.org/index.php/ppmjournal/article/download/23361/19943 

การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลไทยตั้งแต่ปี พ.ศ.2533 - 2557, รายงานทางวิชาการสำนักงบประมาณของรัฐสภา (ฉบับที่ 7/2558), สิงหาคม 2558, 

ปัญหาการบริหารการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย (Problems in Financial Administration of Local Government Organizations in Thailand) โดย รองศาสตราจารย์ ดร.วิทยา จิตนุพงศ์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง, ใน Vol.6 No.2 (July–December 2016), https://www.thachang-nyk.go.th/UserFiles/File/041158/KM...LPA4.4.2(2).pdf

แนวทางการจัดเก็บภาษีของรัฐเพื่อการแก้ปัญหาเกิดความเหลื่อมล้ำและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ, โดย สมหมาย ศิริอุดมเศรษฐ สรรพากรภาค 4 กรมสรรพากร กระทรวงการคลัง นักศึกษาวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร หลักสูตรการป้องกันราชอาณาจักร รุ่นที่ 60 ประจำปีการศึกษา พุทธศักราช 2560 - 2561,

แนวทางการพัฒนาการจัดเก็บภาษีขององค์การบริหารส่วนตำบลบุ่งหวายอำเภอวารินชำราบ จังหวัดอุบลราชธานี (The Development Guidelines for the Tax Collection of Bung Wai Sub-District Administrative Organization, Warin Chamrap District, Ubon Ratchathani Province) โดย สิริพัฒถ์ ลาภจิตร และจิรศักดิ์ บางท่าไม้ ในวารสารคณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏสุรินทร์ Vol.20 Special Issue (September-October) 2018-JHSSRRU, https://so03.tci-thaijo.org/index.php/jhssrru/article/download/152385/111217/ 

การคลังท้องถิ่น: สภาพปัญหา และแนวทางแก้ไข โดย สุพัฒน์จิตร ลาดบัวขาว, วารสารรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ปีที่ 11 ฉบับที่ 1 (มกราคม-มิถุนายน 2563), https://so05.tci-thaijo.org/index.php/polscicmujournal/article/download/157525/165720/ 

รายงานวิเคราะห์รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ 13/2564, สำนักงบประมาณของรัฐสภา สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, https://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/parbudget/ewt_dl_link.php?nid=991