ประเด็นความย้อนแย้งระหว่างภูมิภาคกับ อปท. แยกไม่ออกระหว่าง "ท้องที่กับท้องถิ่น"

ในประเด็นการซ้ำซ้อนกรณีคณะกรรมการหมู่บ้าน (กม.) กับคณะกรรมการชุมชนของเทศบาลที่มีข้อสังการจากกระทรวงมหาดไทยตามหนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0810.7/ว 3402 ลงวันที่ 14 มิถุนายน 2564 ก่อนหน้านี้ กฤษฎีกาเคยวินิจฉัยข้อหารือเมื่อหลายปีก่อนว่า “ตำแหน่งผู้ใหญ่บ้าน และ หมู่บ้านจะต้องยุบเลิกไปหรือไม่ อย่างไร” เมื่อมีการยกฐานะเป็น “เทศบาลเมือง”(ทม.) และ “เทศบาลนคร”(ทน.) กฤษฎีกาได้วินิจฉัยว่า พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 กับ พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2496 (ที่แก้ไขใหม่ไม่ขัดแย้งกัน) ไม่ขัดแย้งกัน แต่เรื่องนี้ยังไม่ถึงศาลรัฐธรรมนูญ

 

ปมร้อนท้องถิ่น เขี่ย 'กำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน' พ้น 'เขตเทศบาล' (ข่าวมติชนออนไลน์, 4 สิงหาคม 2562)

กลายเป็นปัญหาทำให้มีกระแสวิพากษ์วิจารณ์อีกครั้ง หลังจาก “นายยงยศ แก้วเขียว” นายกสมาคมกำนันผู้ใหญ่บ้านแห่งประเทศไทย ปลุกกระแสกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน สารวัตรกำนัน แพทย์ประจำตำบลทั่วประเทศกว่า 2.9 แสนคน ใน 7,255 ตำบล 75,032 หมู่บ้าน ลุกฮือออกแถลงการณ์มอบหมายให้ประธานชมรมทุกจังหวัด ยื่นหนังสือถึงนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและปลัดกระทรวงมหาดไทย ค้านการยุบเลิกตำแหน่งนักปกครองท้องที่ในเขตเทศบาลเมือง เทศบาลนคร และ ขอให้แก้ไขกฎหมายเพื่อให้มีการเลือกตั้งกลับมาปฏิบัติหน้าที่อีกครั้ง

นายยงยศออกมาขยายประเด็นว่า หลังจากกระทรวงมหาดไทย ประกาศยกฐานะเทศบาลเมือง เทศบาลนคร ในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ขนาดใหญ่ ทำให้ไม่มีการเลือกตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านในท้องถิ่นที่ได้รับการยกฐานะ เนื่องจากมีการนำพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) เทศบาล 2496 มาตรา 4 มาตรา 12 มาตรา 48 บังคับใช้ ทำให้ปัจจุบันมีหลายพื้นที่ถูกยกเลิกตำแหน่งที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ขณะที่ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ 2457 มาตรา 3 วรรค 2 แก้ไขเพิ่มเติมในปี 2552 ระบุว่า การยุบเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนันและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน จะกระทำมิได้

ต่อมาแกนนำกำนันผู้ใหญ่บ้านในจังหวัดตรังทำหนังสือร้องเรียนถึงอธิบดีกรมการปกครอง (ปค.) ทำให้กรรมการร่างกฎหมายกระทรวงมหาดไทยส่งเรื่องให้คณะกรรมการกฤษฎีกาวินิจฉัยผลสรุปยืนยันว่า ไม่สามารถเลือกตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านในเขตเทศบาลเมืองและเทศบาลนคร โดยห้ามนำ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่มาบังคับใช้ แต่กำนัน ผู้ใหญ่บ้านทั่วประเทศเห็นว่า กรรมการกฤษฎีกาเพียงให้ความเห็นจากการตีความ และน่าจะไม่มีข้อยุติ จึงขอให้ผู้มีอำนาจนำข้อร้องเรียนไปพิจารณาให้รอบคอบอีกครั้ง เนื่องจาก พ.ร.บ.เทศบาล ในรูปแบบการกระจายอำนาจไม่ควรทับซ้อนกับ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่

นายยงยศยืนยันว่า การเรียกร้องครั้งนี้ไม่มีใบสั่ง ไม่มีมิติเพื่อหวังผลทางการเมือง แต่ผลจากการตีความทำให้ประชาชนเกิดความแตกแยก ขัดแย้ง มีแต่การยึดประโยชน์ของพรรคพวก หรือกลุ่มการเมือง กลุ่มฐานเสียงของนักการเมือง ขาดตัวแทนที่เชื่อมโยงระหว่างภาครัฐ และประชาชน ขาดการตรวจสอบถ่วงดุลหรือตรวจสอบจากหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาค ทำให้เกิดผลกระทบต่อความมั่นคงของประเทศ เพราะจะไม่มีหน่วยงานที่ทำหน้าที่ดูแลรักษาความสงบเรียบร้อยในระดับตำบล หมู่บ้าน จึงขอให้ผู้มีอำนาจยกเลิก พ.ร.บ.เทศบาล ทั้ง 3 มาตราเพื่อให้ทุกคนยืนหยัดทำหน้าที่เป็นผู้ช่วยนายอำเภอในการรักษาความสงบเรียบร้อย อำนวยความเป็นธรรม และเสริมสร้างความสมานฉันท์

ด้าน นายเสรี สุวรรณภานนท์ สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) อดีตประธานกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ด้านการเมือง กล่าวว่า เมื่อปี 2560 ได้สรุปผลจากการศึกษาแนวทางการปฏิรูปเพื่อเสนอกระทรวงมหาดไทย พิจารณาให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้านดำรงตำแหน่งคราวละ 5 ปี ไม่จำกัดวาระ แทนการทำหน้าที่ถึงอายุ 60 ปี ให้ผู้ใหญ่บ้านมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และให้ผู้ใหญ่บ้านโหวตกันเองเพื่อเลือกกำนัน เพื่อให้กำนันที่ได้รับเลือกจากประชาชนได้รับการยอมรับ ไม่เกิดการผูกขาดอำนาจหรือสั่งสมอิทธิพลในพื้นที่ รวมทั้งให้ประเมินผลการปฏิบัติงานของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านตามมาตรฐานตัวชี้วัดที่กำหนด

“ล่าสุดเรื่องนี้ยังไม่มีความคืบหน้า ส่วนข้อเรียกร้องล่าสุดหลายฝ่ายต้องนำไปพิจารณาความเหมาะสม ความจำเป็นขององค์ประกอบในการบริหารของฝ่ายปกครอง ในระบบราชการบริหารส่วนภูมิภาคและอำนาจหน้าที่ของ อปท.ในรูปแบบการกระจายอำนาจที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมและพึ่งพาตนเอง ดังนั้น จะต้องถามกระทรวงมหาดไทยว่ากำนัน ผู้ใหญ่บ้านมีความจำเป็นหรือไม่ เพื่อไม่ให้ซ้ำซ้อนกับภารกิจในการกระจายอำนาจ ผู้มีอำนาจต้องตัดสินใจ และอย่าห่วงเรื่องการทำหน้าที่หัวคะแนน เพราะการเลือกตั้งหลายระดับยอมรับว่าต้องพึ่งพากำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ส่วนตัวไม่ต้องการเห็นกำนัน ผู้ใหญ่บ้านทำงานยาวนาน แต่ควรให้ประชาชนตัดสินใจเลือกได้ตามวาระที่กำหนด” นายเสรีระบุ

ขณะที่ นายชาตรี จันทร์วีระชัย ปลัดจังหวัดระนอง กล่าวว่า การประสานความร่วมมือจากฝ่ายปกครองในพื้นที่เทศบาลเมือง เทศบาลนคร เพื่อดำเนินการตามนโยบายเร่งด่วนหลายด้าน มีปัญหาค่อนข้างมาก เนื่องจากในพื้นที่ไม่มีกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ทำให้มีอุปสรรคในการสั่งการพอสมควร บางเรื่องต้องเร่งรัดโดยตรงไปที่ผู้บริหาร อปท. เพื่อขอข้อมูลเร่งด่วน ขณะที่การแก้ไขปัญหาสำคัญ เช่น ปัญหายาเสพติดในเขตชุมชนเมือง มีความจำเป็นต้องมีข้อมูลที่ชัดเจน เพื่อดำเนินการตามเบาะแสที่ได้รับการร้องเรียน แต่ที่ผ่านมาไม่ได้รับความร่วมมือจากประธานชุมชนเท่าที่ควร ขณะที่การเลือกตั้งทุก 5 ปี จะต้องพิจารณาว่ากำนัน ผู้ใหญ่บ้านไม่ใช่

นักการเมืองแต่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ดังนั้น ต้องคำนึงถึงความขัดแย้งจากการเลือกตั้ง

“ปัจจุบันมีการประเมินผลการปฏิบัติงานของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ตามตัวชี้วัดต้องยอมรับว่ามีบางส่วนที่ไม่ทำงาน ไม่ทราบข้อมูลทั้งปัญหายาเสพติด การตัดไม้ทำลายป่า เพราะทำงานในหน้าที่ได้ถึงอายุ 60 ปี แต่ขณะนี้ฝ่ายปกครองมีการประเมินผลหลายด้านเพื่อให้ผู้นำท้องที่ทำงานเต็มประสิทธิภาพ ขณะที่ค่าตอบแทน สิทธิสวัสดิการมีไม่มาก แต่ถ้ามีการเลือกตั้งทุก 5 ปี จะมีปัญหาการละเว้นในการทำหน้าที่บางเรื่อง เพราะบางรายกลัวมีผลกระทบกับฐานคะแนนนิยม” นายชาตรีกล่าว

นายศักดิพงศ์ ธรรมอาชวกุล ประธานสมาพันธ์ปลัดเทศบาลแห่งประเทศไทย กล่าวว่า การแก้ไขเปลี่ยนแปลงอยู่ที่การตัดสินใจของผู้มีอำนาจและตัวแทนฝ่ายนิติบัญญัติ นอกจากนั้นควรสอบถามประชาชนในเขตเทศบาลเมือง หรือเทศบาลนคร ว่ามีความต้องการอีกหรือไม่ เนื่องจากการยกฐานะผ่านการทำประชาพิจารณ์ กระทรวงมหาดไทยจึงเห็นชอบให้ยกฐานะ

“สำหรับการทำหน้าที่ของผู้บริหารและฝ่ายนิติบัญญัติในเทศบาลเมือง หรือเทศบาลนคร หากมีข้อบกพร่อง มีผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอทำหน้าที่ตรวจสอบ รวมถึงองค์กรอิสระ ที่ผ่านมาฝ่ายบริหาร ฝ่ายสภาของเทศบาลต้องผ่านการเลือกตั้งตามวาระ ต่างจากกำนันผู้ใหญ่บ้านขณะที่ปัจจุบันบ้านเมืองพัฒนาจากเดิมไปมาก หากจะให้ย้อนกลับไปอดีต ควรสอบถามประชาชนในพื้นที่ว่าเห็นด้วยหรือไม่ โดยเฉพาะการรักษาความสงบเรียบร้อยมีเจ้าหน้าที่ตำรวจทำงานเต็มพื้นที่ทั้งประเทศ” นายศักดิพงศ์กล่าว

ส่วน นายประเสริฐ วชิรเขื่อนขันธ์ นายกเทศมนตรีเมืองพระประแดง จ.สมุทรปราการ อดีตนายกสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย (ส.ท.ท.) กล่าวว่า การยุบเลิกกำนัน ผู้ใหญ่บ้านเป็นไปตาม พ.ร.บ.เทศบาล เมื่อมีการยกฐานะ ในอนาคตอาจมีปัญหามากขึ้นอีก หากมีการยุบ ควบรวม อปท.ตามแนวทางการศึกษาของสภาการปฏิรูปแห่งชาติ และ สปท.ยืนยันว่ากฎหมาย 2 ฉบับไม่ได้ขัดแย้ง แต่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยที่กำกับดูแลกฎหมาย ควรสรุปเพื่อหาข้อยุติให้ชัดเจน กรณีที่กฎหมายระบุว่า จะยุบเลิกกำนัน ผู้ใหญ่บ้านไม่ได้ คงหมายถึงการยุบทั้งหมดทั่วประเทศ ไม่ได้หมายความว่ายุบเลิกในเขตเทศบาลเมืองและเทศบาลนคร เนื่องจากกฎหมายเขียนให้พ้นจากหน้าที่ภายในเวลาที่กำหนด โดย พ.ร.บ.เทศบาลใช้คำว่า “หมดไป” ไม่ใช่ยุบเลิก ดังนั้นทุกฝ่ายต้องชัดเจนและยอมรับตามกติกา สำหรับเทศบาลเมืองพระประแดงไม่เคยมีกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ตั้งแต่เริ่มก่อตั้งเมื่อปี 2480

เรื่องนี้กลายเป็นประเด็นร้อน เพราะหากกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน สารวัตรกำนัน แพทย์ประจำตำบลทั่วประเทศกว่า 2.9 แสนคน ลุกฮือขึ้นมาจริงๆ อาจสั่นคลอนต่อเสถียรภาพรัฐบาลได้เช่นกัน

 

ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการ เรื่องเสร็จที่ 693/2558 (เมษายน 2558) โดย ธรรมาภิบาลท้องถิ่น, 16 สิงหาคม 2558 

 

เรื่อง การพ้นจากตำแหน่งของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน เมื่อมีการยกฐานะท้องถิ่นเป็นเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร เรื่องเสร็จที่ 693/2558

ข้อหารือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้มีหนังสือ ที่ มท 0890.2/11450 ลงวันที่ 24 พฤศจิกายน 2557 ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า จังหวัดกระบี่ได้หารือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเกี่ยวกับการพ้นจากตำแหน่งของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน เมื่อมีการยกฐานะท้องถิ่นเป็นเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร ซึ่งเกี่ยวข้องกับกฎหมายสองฉบับ คือ พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 และพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 โดยจังหวัดกระบี่เห็นว่า เมื่อกฎหมายทั้งสองฉบับมีศักดิ์เท่ากันแต่กำหนดเนื้อหาแตกต่างกัน โดยมาตรา 4 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2546 บัญญัติว่า “เมื่อพ้นกำหนดหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้มีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะท้องถิ่นใดเป็นเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนครแล้ว ห้ามมิให้ใช้กฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ในส่วนที่บัญญัติถึงการแต่งตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนันในท้องถิ่นนั้น และให้บรรดาบุคคลที่เป็นกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน พ้นจากตำแหน่งและหน้าที่เฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น” และต่อมามาตรา 3 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2552 ได้บัญญัติว่า “การยกเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนัน และผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน จะกระทำมิได้” จึงเป็นการยกเลิกกฎหมายฉบับก่อนโดยกฎหมายฉบับหลัง ผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ดังกล่าวจึงไม่ต้องพ้นจากตำแหน่ง ดังนั้น หากมีการจัดตั้งเทศบาลเมืองตามประกาศกระทรวงมหาดไทยแล้ว กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน จึงไม่พ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 3 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ฯ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเห็นว่า ในการใช้บังคับกฎหมายต้องใช้บังคับตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 ซึ่งมีการแก้ไขในภายหลัง ทั้งนี้ เทียบเคียงความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 675/2548 เรื่อง คุณสมบัติของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด นายกเทศมนตรี หรือนายกองค์การบริหารส่วนตำบล อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายของกระทรวงมหาดไทย ได้มีความเห็นแตกต่างจากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น โดยมีความเห็นสรุปได้ดังนี้

(1) พระราชบัญญัติเทศบาลฯ ที่ใช้บังคับก่อนเป็นกฎหมายเฉพาะ ส่วนมาตรา 3 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ฯ น่าจะมีเจตนารมณ์เกี่ยวกับการให้มีผู้ดำรงตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน ดังนั้น พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ฯ จึงเป็นกฎหมายที่มีสภาพบังคับใช้เป็นการทั่วไป การจะใช้หลักตีความว่ากฎหมายใหม่ยกเลิกกฎหมายเก่าในเรื่องนี้จึงไม่สามารถนำมาใช้ได้

(2) มาตรา 3 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ฯ ที่กำหนดว่า การยกเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ จะกระทำมิได้ ซึ่งมีผลใช้บังคับภายหลังพระราชบัญญัติเทศบาลฯ นั้น จะต้องเป็นผลมาจากการกระทำของรัฐมนตรีผูรักษาการให้ผู้ที่ดำรงตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ ไม่มีต่อไป แต่มิใช่เกิดจากผลของกฎหมาย ดังนั้น เมื่อพ้นกำหนดหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้มีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะท้องถิ่นใดเป็นเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนครแล้ว ก็ไม่ให้มีการแต่งตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ ในเขตเทศบาลนั้นอีก หรือหากมีผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวก่อนก็ให้พ้นจากตำแหน่งนั้น ตามมาตรา 4 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาลฯ

(3) หากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเห็นควรให้คงตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ ในบางท้องที่ของเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนครที่ยังไม่มีความเจริญ ก็ควรแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติเทศบาลฯ เพื่อให้อำนาจรัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติมีอำนาจประกาศกำหนดตำแหน่งดังกล่าวเป็นรายท้องที่ได้

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นปัญหาดังกล่าว กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและคณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายของกระทรวงมหาดไทยมีความเห็นที่แตกต่างกัน จึงขอหารือคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อให้ได้ข้อยุติและจะได้ถือเป็นแนวทางปฏิบัติสำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่อไป

ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1)

ได้พิจารณาข้อหารือของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น โดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (กรมการปกครองและกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น) เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว เห็นว่า เมื่อกฎหมายว่าด้วยเทศบาลซึ่งเป็นกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้ง อำนาจหน้าที่ และการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาลตามมาตรา 4 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2546 ได้กำหนดว่าเมื่อมีการยกฐานะท้องถิ่นใดเป็นเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนครและพ้นกำหนดหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้มีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเป็นเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนครแล้ว ห้ามมิให้ใช้กฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ในส่วนที่บัญญัติถึงการแต่งตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนันในท้องถิ่นที่ได้รับการยกฐานะเป็นเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร และให้บรรดาบุคคลที่เป็นกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนันต้องพ้นจากตำแหน่งและหน้าที่เฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น บทบัญญัติดังกล่าวเป็นการกำหนดมิให้นำกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ในส่วนที่บัญญัติถึงการแต่งตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ มาใช้บังคับ มิได้บัญญัติให้ยกเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ แต่อย่างใด ตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ จึงยังคงมีอยู่ เพียงแต่ในเขตเทศบาลดังกล่าวไม่อาจนำกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ในส่วนว่าด้วยการแต่งตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ มาใช้บังคับได้เท่านั้น นอกจากนั้น การพ้นจากตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ ของผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าว ก็เป็นการพ้นไปเพราะกฎหมายกำหนดให้ต้องพ้น มิได้เป็นการพ้นไปเพราะการยกเลิกตำแหน่งแต่อย่างใด ส่วนบทบัญญัติแห่งมาตรา 3วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2552 ที่กำหนดว่าการยกเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนัน และผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน จะกระทำมิได้ ก็เป็นการห้ามมิให้ผู้ใดยกเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ โดยมีเจตนารมณ์เพื่อให้คงมีตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนัน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านไว้ในทุกตำบล หมู่บ้านต่อไป โดยผลของบทบัญญัติดังกล่าวทำให้บทบัญญัติมาตรา 4 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาลฯ ที่กำหนดให้รัฐมนตรีประกาศยกเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ ในเขตเทศบาลตำบลได้เมื่อหมดความจำเป็นเป็นอันใช้บังคับมิได้ เพราะต้องห้ามตามมาตรา 3 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ฯ

ด้วยเหตุผลดังกล่าว บทบัญญัติตามมาตรา 4 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาลฯ จึงไม่ขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติมาตรา 3 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ฯ แต่อย่างใด กฎหมายทั้งสองฉบับยังคงใช้บังคับคู่เคียงกันได้ยกเว้นในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา 4 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาลฯ เท่านั้น ที่ไม่อาจใช้บังคับต่อไปได้

 

ประเด็นปัญหามีว่าประกาศ มท.ยกฐานะเทศบาลเมือง เทศบาลนคร ในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ขนาดใหญ่ ทำให้ไม่มีการเลือกตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านในท้องถิ่นที่ได้รับการยกฐานะ 

 

ตามความเห็นกฤษฎีกาเรื่องเสร็จที่ 693/2558 นี้ กรมการปกครองอาจมีปัญหาทางปฏิบัติว่า การกระทำของผู้ว่าราชการจังหวัด และนายอำเภอท้องที่ที่ได้มีการรื้อฟื้นให้มีการเลือกตั้งผู้ใหญ่บ้านขึ้นใหม่แทนตำแหน่งผู้ใหญ่บ้านในเขตเทศบาลเมืองที่พ้นหนึ่งปีไปแล้วว่า เป็นการกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เพราะ หากมีผู้มีส่วนได้เสียร้องเรียน หรืออาจฟ้องศาลปกครองได้ ในกรณีที่กรมการปกครองมีการแต่งตั้ง ผู้ใหญ่บ้านฯ กลับคืนในหมู่บ้านที่อยู่ในเขตเทศบาลฯ แต่ตำแหน่งผู้ใหญ่บ้านได้เกษียณอายุไป หรือหมดวาระไป ในช่วงที่มีการตรา พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 12 พ.ศ.2552 ซึ่งมีปรากฏอยู่ในท้องที่หลายๆ จังหวัด ซึ่งในประเด็นนี้เหตุเกิดเมื่อปี พ.ศ.2552 แต่ กรม สถ. ได้หารือคณะกรรมการกฤษฎีกา ปี พ.ศ.2557 ล่าช้าไป ในกรณีนี้ ผู้ที่ได้รับผลกระทบ เสียหายคือใคร บุคคลใด หรือคณะบุคคลใด หรือหน่วยงานของรัฐหน่วยใด

เกี่ยวกับการพ้นจากตำแหน่งของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านแพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน เมื่อมีการยกฐานะท้องถิ่นเป็นเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร ถือว่าเป็นที่มาต้นเหตุแห่งปัญหา เนื่องจากมีการนำ พ.ร.บ.เทศบาล 2496 มาตรา 4 มาตรา 12 มาตรา 48 บังคับใช้ ทำให้ปัจจุบันมีหลายพื้นที่ถูกยกเลิกตำแหน่งที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ขณะที่ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ 2457 มาตรา 3 วรรค 2 แก้ไขเพิ่มเติมในปี 2552 ระบุว่า การยุบเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนันและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน จะกระทำมิได้

 

พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2496 มาตรา 12 (แก้ไขโดย พ.ร.บ.เทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2546)

บัญญัติว่า “ภายใต้บังคับมาตรา 9 มาตรา 10 และมาตรา 11 การเปลี่ยนชื่อเทศบาลหรือการเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาล ให้กระทำโดยประกาศกระทรวงมหาดไทย

ในกรณีที่เป็นการเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร ให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน ในท้องถิ่นที่ได้เปลี่ยนแปลงเขตเป็นเทศบาลตามความในวรรคหนึ่งสิ้นสุดอำนาจหน้าที่เฉพาะในเขตที่ได้เปลี่ยนแปลงนั้นเมื่อพ้นกำหนดหนึ่งปีนับแต่วันที่ประกาศกระทรวงมหาดไทยเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลใช้บังคับเป็นต้นไป”

 

พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช 2457 มาตรา 3 วรรค 2 แก้ไขเพิ่มเติมในปี 2552 

บัญญัติว่า การยุบเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนันและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน จะกระทำมิได้

 

“กำนัน-ผญบ.” เฮ “บิ๊กป๊อก” สั่งแก้กฎหมายคืนเก้าอี้ในเทศบาล (ข่าวมติชน 1 กันยายน 2562 และ 4 สิงหาคม 2562) 

 

ต้องจับตาดูข้อเสนอของ "บิ๊กป๊อก" จะเป็นจริงได้มากน้อยแค่ไหน หรือ เป็นเพียงแค่ลดกระแสกดดันจากกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน เท่านั้น ปมร้อนท้องถิ่น เขี่ย 'กำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน' พ้น 'เขตเทศบาล' 

กลายเป็นปัญหาทำให้มีกระแสวิพากษ์วิจารณ์อีกครั้ง หลังจาก “นายยงยศ แก้วเขียว” นายกสมาคมกำนันผู้ใหญ่บ้านแห่งประเทศไทย ปลุกกระแสกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน สารวัตรกำนัน แพทย์ประจำตำบลทั่วประเทศกว่า 2.9 แสนคน ใน 7,255 ตำบล 75,032 หมู่บ้าน ลุกฮือออกแถลงการณ์มอบหมายให้ประธานชมรมทุกจังหวัด ยื่นหนังสือถึงนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและปลัดกระทรวงมหาดไทย ค้านการยุบเลิกตำแหน่งนักปกครองท้องที่ในเขตเทศบาลเมือง เทศบาลนคร และ ขอให้แก้ไขกฎหมายเพื่อให้มีการเลือกตั้งกลับมาปฏิบัติหน้าที่อีกครั้ง

 

ประเด็นระเบียบ มท.ว่าด้วยคณะกรรมการชุมชนของเทศบาล พ.ศ.2564 ขัดแย้ง พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 หรือไม่

 

ด้วยมีการตราระเบียบ มท. ว่าด้วยคณะกรรมการชุมชนของเทศบาล พ.ศ.2564 ตามกฎหมายเทศบาล ประกาศราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2564 (บังคับใช้ตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป) ซึ่งในหมู่บ้านที่มีกำนันผู้ใหญ่บ้านก็จะมี “คณะกรรมการหมู่บ้าน” ตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ จึงทำให้คณะกรรมการในหมู่บ้าน ชุมชน มีคณะกรรมการฯ ทั้งสองชุดซ้ำกัน ซึ่งคณะกรรมการชุมชนเทศบาลที่มีผู้ใหญ่บ้าน ต้องพ้นจากตำแหน่งในวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2565 ตามบทเฉพาะกาล ข้อ 32 แห่งระเบียบ มท.ดังกล่าว ที่กำหนดให้ คณะกรรมการชุมชนเทศบาลเดิม “ที่ไม่มีการกำหนดวาระไว้ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปอีกไม่เกินหนึ่งปีนับแต่วันที่ระเบียบนี้ใช้บังคับ”

ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 78 บัญญัติให้เป็นหน้าที่ของรัฐพึงส่งเสริมให้ประชาชนและชุมชนมีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศด้านต่างๆ 

ตาม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม(ฉบับที่ 2) พ.ศ.2549 มาตรา 16 บัญญัติให้เทศบาลมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง

มีผู้เห็นว่า (1) “เกิดความซ้ำซ้อน” ในหน้าที่และอำนาจระหว่างกฎหมายจัดตั้ง อปท. และ (2) เป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของประชาชนในการรวมตัวเป็นกรรมการชุมชนในเขตเทศบาลตำบลฯ ที่มีผู้ใหญ่บ้าน ในที่นี้คือมีความขัดแย้งกันระหว่าง พ.ร.บ.เทศเทศบาล พ.ศ.2496 และ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช 2457 

มีผู้สรุปว่าเป็นคนละบริบทกัน ยึดถือกฎหมายกันคนละฉบับ แยกกันไม่ออกระหว่าง “ภูมิภาค” กับ “ท้องถิ่น”  จึงถือว่าไม่ “ซ้ำซ้อนกัน” แต่อย่างใด สอดคล้องกับความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาเรื่องเสร็จที่ 693/2558 ที่วินิจฉัยว่า พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 กับ พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2496 (ที่แก้ไขใหม่ไม่ขัดแย้งกัน) ไม่ขัดแย้งกัน เพียงแต่เรื่องนี้ยังไม่ถึงศาลรัฐธรรมนูญ

 

 

อ้างอิง

 

ระเบียบกฎหมาย

พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2496 รวมแก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 14) พ.ศ.2562 ฉบับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%B705/%B705-20-9999-update.pdf 

พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 แก้ไขถึง (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2552 และประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ 102/2557 เรื่อง การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ ลงวันที่ 21 กรกฎาคม พุทธศักราช 2557, https://multi.dopa.go.th/pab/assets/modules/info_organ/uploads/51c54a77081b81ba6604aa61b1e0966b57f47e1ab3d8d3145733444685974345.pdf 

ระเบียบ มท. ว่าด้วยคณะกรรมการชุมชนของเทศบาล พ.ศ.2564, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 138 ตอนพิเศษ 45 ง วันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2564 หน้า 1-7, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2564/E/045/T_0001.PDF 

ตามหนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0810.7/ว 3402 ลงวันที่ 14 มิถุนายน 2564 เรื่อง แนวทางปฏิบัติตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยคณะกรรมการชุมชนของเทศบาล พ.ศ.2564,

http://www.dla.go.th/upload/document/type2/2021/6/25587_1_1623739584336.pdf 

ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 693/2558 (เมษายน 2558), http://web.krisdika.go.th/data/news/news11702.pdf 

 

ข่าวหนังสือพิมพ์

 

“กำนัน-ผญบ.” เฮ “บิ๊กป๊อก” สั่งแก้กฎหมายคืนเก้าอี้ในเทศบาล, มติชนออนไลน์, 1 กันยายน 2562, 07:47 น., https://www.matichon.co.th/politics/politics-in-depth/news_1650933 

ปมร้อนท้องถิ่น เขี่ย “กำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน” พ้น “เขตเทศบาล”, มติชนออนไลน์, 4 สิงหาคม 2562, https://www.matichon.co.th/news-monitor/news_1610640