ความสำคัญในบริบทท้องถิ่น

26 กันยายน 2563

: ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก (ท้องถิ่น) [1]

ท้องถิ่นและท้องที่ต่างกัน

ในเนื้อในหรือ “บริบท” (Context) ของ “ท้องถิ่น” หรือ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” (อปท.) นั้น มีความเข้าใจคลาดเคลื่อนกันมาตลอดถึงปัจจุบัน กล่าวคือมีความเข้าใจผิด สำคัญผิด หรือ ไม่เข้าใจบทบาท รวมทั้งมีความสับสนในบทบาทของตนเอง โดยเฉพาะคนภายนอก ที่ไม่นับคนในท้องถิ่นเองที่อาจมีความสับสนคลาดเคลื่อนในบทบทของตนเองก็ได้ เช่นนำคำว่า “ท้องถิ่น” กับ คำว่า “ท้องที่” มาปะปนกัน ด้วยคำศัพท์ที่ใช้ที่ใกล้เคียงกัน หากแต่ที่มาที่ไปไม่เหมือนกันเลย เพราะ “ท้องถิ่น” มีตำนานสืบสาวราวเรื่องมานมนานแล้ว นับแต่สมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชดำริให้จัดตั้งสุขาภิบาล กรุงเทพมหานคร ในปี พ.ศ. 2440 อันถือเป็น “ต้นกำเนิดของการปกครองส่วนท้องถิ่น” ในประเทศไทย จนกระทั่งปัจจุบันรัฐบาลได้มอบอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้มีอิสระในการปกครองตนเอง ตามหลักการกระจายอำนาจทางการปกครอง (Decentralization) [2] ที่เป็นรูปธรรมมากนับแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 [3]เป็นต้นมา แต่ไปๆ มาๆ ผู้คนเริ่มสับสนในหลักการดังกล่าว เพราะแม้จะมีวิวัฒนาการมาอย่างยาวนานกว่าร้อยปี แต่การกระจายอำนาจในประเทศไทยกลับสวนทาง บางช่วงเวลาดูจะก้าวหน้า แต่หลายๆ ช่วงเวลานักวิชาการและคนท้องถิ่นทั่วไปเห็นว่า “ถอยหลังลงคลอง” มากกว่า

ฝ่าฟันวิกฤติสำคัญโควิด-19มาด้วยกัน

สถานการณ์โรคโควิด-19 “โรคอุบัติใหม่” ที่ผ่านมาในช่วงต้นปี 2563 ถือเป็น “วิกฤติที่สำคัญมาก” การก้าวข้ามผ่านวิกฤติดังกล่าวมาด้วย “ทุนทางสังคม” [4] ของประเทศไทยที่สะสมไว้มากพอจากทุกภาคส่วนที่ได้ร่วมแรงร่วมใจนำพาประเทศไทยให้ข้ามพ้นวิกฤติการณ์ดังกล่าวไปได้ในระดับแถวหน้าที่เป็นแบบอย่างของสังคมโลก คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติอนุมัติเงินพิเศษรายเดือนเป็นเวลา 7 เดือนให้เจ้าหน้าที่ในระดับท้องถิ่นที่ปฏิบัติงานในช่วงโควิด-19 อย่างแข็งขัน โดยให้แก่บุคคลที่เขียนชื่อว่า “เจ้าหน้าที่ท้องถิ่น” 6 กลุ่ม [5] ได้แก่ (1) กำนัน (2) ผู้ใหญ่บ้าน (3) แพทย์ประจำตำบล (4) สารวัตรกำนัน (5) ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายปกครอง และ (6) ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายรักษาความสงบ (ผรส.) โดยอนุมัติงบกลางประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ในหมวดเงินสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉิน วงเงินจำนวน 677.79 ล้านบาท รวมจำนวน 273,321 คน

พลันที่มีข่าวดังกล่าวออกมา คำถามที่เกิดขึ้นในใจคนท้องถิ่นที่ไม่แตกต่างกันฉงนใน “คำศัพท์ว่า เจ้าหน้าที่ท้องถิ่น” [6]ว่า ราชการมีการเลือกปฏิบัติ แบ่งพวก หรือ มีคนอื่นยืมชื่อท้องถิ่นไปใช้ เพราะ ในความหมายของคนท้องถิ่น (ตัวจริงของจริง) ซึ่งได้ปฏิบัติหน้าที่อย่างแข็งขันในช่วงโควิด-19 เช่นกัน แต่กลับมิได้รับสิทธิ์อันใดเลยหรือ แม้กระทั่งคำชมเชยจากส่วนกลางก็หามีไม่ แต่กลับไปบำเหน็จตอบแทนแก่ “คนท้องที่” หรือที่คนท้องถิ่นเข้าใจดีว่า “ไม่ใช่คนท้องถิ่น” เพราะสายงานการบริหารราชการขึ้นกับราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการส่วนกลาง

ท้องถิ่นปัจจุบันคือภูมิภาคจำแลง

พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้กำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจเพื่อพัฒนาการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง แต่กลับเป็นการกระจายภารกิจโดยมิได้มีการเพิ่มอัตราบุคลากร หรือจัดสรรเงินรายได้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกลับเป็นหน่วยงานขับเคลื่อนภารกิจโดยลงทุนงบประมาณและบุคลากร เพื่อมอบผลงานให้แก่ราชการส่วนภูมิภาค และขาดความสนใจจากส่วนราชการส่วนกลาง เช่น ตามประกาศกระทรวงเกษตรและสหกรณ์เรื่อง แต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ตามพระราชบัญญัติวัตถุอันตราย พ.ศ. 2535 เฉพาะวัตถุอันตรายที่เกี่ยวกับไกลโฟเซต คลอร์ไพริฟอส และพาราควอต [7] ที่กรมวิชาการเกษตรรับผิดชอบ ข้อ 4 ได้กำหนดให้ข้าราชการในสังกัดกระทรวงมหาดไทยดังต่อไปนี้ เป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 54 (1) แห่งพระราชบัญญัติวัตถุอันตราย พ.ศ. 2535 ภายในเขตท้องที่รับผิดชอบคือ (1) ผู้ใหญ่บ้าน (2) กำนัน (3) ปลัดองค์การบริหารส่วนตำบล

ด้วยองค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาล มิใช่หน่วยงานในสังกัดกระทรวงมหาดไทย เพราะเป็น “ทบวงการเมือง” ที่เป็นนิติบุคคลตาม ปพพ. เป็นหนึ่งในหน่วยการบริหารราชการแผ่นดิน ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ใน 3 รูปแบบคือ การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ประเด็นคำถามที่ตามมาก็คือ ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคเอง เข้าใจบริบทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพียงใด หรืออาจเป็นเพราะวิวัฒนาการของการใช้อำนาจกำกับดูแลระหว่างราชการส่วนกลางกับราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งมีมาอย่างยาวนานนับแต่การปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ที่ส่วนกลางแทรกซึมเข้าเนื้อส่วนท้องถิ่นจนกลืนเป็นส่วนหนึ่งของการเมืองการปกครองไป จากเดิมพระมหากษัตริย์ทรงมีสิทธิเด็ดขาดในการปกครองประเทศแต่เพียงผู้เดียว ส่งข้าราชการบริพารตัวแทนต่างพระเนตรพระกรรณลงไปในพื้นที่ให้มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารภายใต้ระบบมณฑลเทศาภิบาล [8]คือ มณฑล เมือง (จังหวัด) อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน เป็นการกำกับดูแลโดยส่วนกลางส่งเจ้าหน้าที่ (ผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ) ลงประจำพื้นที่เป็นลักษณะ “การบังคับบัญชา” ของราชการส่วนกลาง เป็นร่องรอยทางประวัติศาสตร์ที่ยังเห็นในปัจจุบัน นับตั้งแต่ การให้ความเห็นชอบเทศบัญญัติ/ข้อบัญญัติของ อปท. โดยนายอำเภอ หรือผู้ว่าราชการจังหวัด ที่ผ่านการพิจารณาของเจ้าหน้าที่ในระดับอำเภอ/จังหวัด ถือเป็นช่องทางที่เจ้าหน้าที่ราชการส่วนภูมิภาคใช้อำนาจในการตรวจสอบว่า อปท. ได้มีการตั้งงบประมาณอุดหนุนโครงการของอำเภอ/จังหวัดหรือไม่ ก่อนได้รับความเห็นชอบหรืออนุมัติเทศบัญญัติ/ข้อบัญญัติงบประมาณ โดยเฉพาะศูนย์ปฏิบัติการร่วมในการช่วยเหลือประชาชนของ อปท. ซึ่งกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) มีความตั้งใจจัดตั้งขึ้นในระดับอำเภอเพื่อผลักดันให้เกิดตำแหน่ง “ท้องถิ่นอำเภอ” [9]ที่ปัจจุบันยังไม่ได้มีการรับรองตามโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการ ตามระเบียบกฎหมายแต่อย่างใด ฉะนั้น ตำแหน่งท้องถิ่นอำเภอนี้จึงเป็นตำแหน่ง “ลอย” ที่ฝากการบังคับบัญชาไว้ที่นายอำเภอ แต่มีหน้าที่และอำนาจสูงต่อท้องถิ่น สามารถเข้าร่วมเป็นคณะกรรมการต่าง ๆ ในระดับอำเภอได้ ขัดแย้งสวนทางหลักการกระจายอำนาจที่มุ่งเพิ่มการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นและลดบทบาทของราชการส่วนภูมิภาคลง เพื่อให้เกิดท้องถิ่นที่เข้มแข็งยั่งยืน และสามารถปกครองตนเองได้ ตามหลักปรัชญาประชาธิปไตยของการกระจายอำนาจแก่ประชาชน

ทัศนะกรอบการมองท้องถิ่นรวมปัจจัยหลากหลายต่างๆ ที่ผ่านมาของราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ถือว่า “ท้องถิ่น” เป็นเพียงหน่วยขับเคลื่อนนโยบาย และผู้ใต้บังคับบัญชาหน่วยงานหนึ่ง มิใช่ “ผู้ถูกกำกับดูแล” แต่อย่างใด ในมุมมองนี้ แม้ว่า “หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น” จะมีความสำคัญมากเพียงใดของระบอบประชาธิปไตยก็ตาม เป็นประเด็นสำคัญที่สะท้อนให้ตระหนักว่า แท้จริงแล้วความเข้าใจในบริบทท้องถิ่นของส่วนกลาง หามีไม่

[1]Phachern Thammasarangkoon & Watcharapron Maneenuch & Watcharin Unarine, ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น), สยามรัฐออนไลน์, 25 กันยายน 2563, https://siamrath.co.th/n/184767  

[2]สิวาพร สุขเอียด, การปกครองส่วนท้องถิ่น, สถาบันพระปกเกล้า, http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=การปกครองส่วนท้องถิ่น

[3]ในช่วงของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่เปิดศักราชแห่งการกระจายอำนาจตามกฎหมายมากที่สุด ได้แก่ (1) การยกฐานะสภาตำบลเป็นองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ช่วงปี 2540 ยกฐานะเป็น อบต.มากที่สุด  (2) การยกฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาลตำบล พ.ศ. 2542 (3) เปลี่ยนรูปแบบผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรง ไม่ได้มาจากสภา ในปี 2546 ตามหลัก “ท้องถิ่นที่มีผู้บริหารมีอำนาจมาก” (Strong Executive)

[4]ทุนทางสังคม (Social Capital)เป็นคำอธิบาย “ทุน” ในลักษณะใหม่ที่ไม่ใช่เพียงทุนทางเศรษฐกิจที่มุ่งหวังในการทำกำไรหรือแสวงหาผลประโยชน์สูงสุดของตัวเอง แต่ทุนทางสังคมมีลักษณะเป็นผลประโยชน์หรือต้นทุนส่วนรวมที่มาจากการช่วยเหลือและความร่วมมือกันระหว่างบุคคลและระหว่างกลุ่มต่างๆในสังคม (Putnum, 2000) : วิกิพีเดีย

ทุนทางสังคมหมายถึง ความสัมพันธ์ทางสังคมหรือโครงสร้างทางสังคมที่เราสามารถเรียกเอาผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากมันได้ ตัวอย่างของทุนทางสังคมที่มักถูกกล่าวถึงคือ ความเชื่อถือไว้วางใจกัน (Trust) เครือข่าย (Network) สถาบัน (Institution) ซึ่งความสัมพันธ์ทางสังคมหรือโครงสร้างทางสังคมรูปแบบใดที่เป็นทุนทางสังคมนั้น เราอาจพิจารณาง่ายๆว่า ท้ายที่สุดแล้วมันสามารถให้ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจกับเราได้หรือไม่นั่นเอง : สินาด ตรีวรรณไชย, 2561

ดู Sinad Treevanchai (2003). Social Capital and the Performances of Savings Groups: A Case Study in Songkhla. Master Degree Thesis, Faculty of Economics (English Program), Thammasat University.

- ตีพิมพ์สู่สาธารณชนครั้งแรกในจุลสาร ปxป ปีที่ 3 ฉบับที่ 33 เดือนสิงหาคม 2546, 

& เผยแพร่ผ่านสื่อออนไลน์ครั้งแรกใน ประชาไท, ทุนทางสังคม: ความหมายและความสำคัญ, 14 มกราคม 2548, https://prachatai.com/journal/2005/01/2262 

[5]ดู ศูนย์ข้อมูล COVID-19, ศูนย์บริหารสถานการณ์โควิด-19(ศบค.), 22 กันยายน 2563, https://www.facebook.com/informationcovid19/posts/183683529916646

[6]มาตรา 4

“เจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่น”หมายความว่า สมาชิกสภาจังหวัด ข้าราชการส่วนจังหวัด ลูกจ้างประจำขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด สมาชิกสภาเทศบาล นายกเทศมนตรีเทศมนตรีพนักงานเทศบาล ลูกจ้างประจำของเทศบาล ตามกฎหมายว่าด้วยเทศบาล สมาชิกสภาเมืองพัทยา นายกเมืองพัทยา ปลัดเมืองพัทยา รองปลัดเมืองพัทยา พนักงานเมืองพัทยา ลูกจ้างประจำของเมืองพัทยา ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา กรรมการสุขาภิบาล พนักงานสุขาภิบาล ลูกจ้างประจำของสุขาภิบาล ตามกฎหมายว่าด้วยสุขาภิบาล กรรมการสภาตำบล ที่ปรึกษาสภาตำบล เลขานุการสภาตำบล หรือเจ้าหน้าที่และลูกจ้างประจำอื่น ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนตำบล หรือเจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่นอื่นตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนัน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน กรรมการตำบล กรรมการหมู่บ้าน หรือเจ้าหน้าที่ตำบลและหมู่บ้านตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ และหมายความรวมถึงผู้ได้รับบำเหน็จบำนาญตามกฎหมายว่าด้วยบำเหน็จบำนาญข้าราชการส่วนท้องถิ่น

*** มาตรา 4 นิยามคำว่า “เจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่น” แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเครื่องแบบเจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2528. (2528, 1 สิงหาคม) ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 102 ตอนที่ 98 ฉบับพิเศษ หน้า 1

ดู พระราชบัญญัติเครื่องแบบเจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2509 (รวมแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2528), ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 83 ตอนที่ 91 วันที่ 11 ตุลาคม 2509 หน้า 653-656, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2509/A/091/653.PDF

และ http://www.library.coj.go.th/file_upload/module/law/digital_file/9f0574ef.pdf 

& ยกเลิกและแก้ไขบทนิยามคำว่า “เจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่น” ในข้อ 2 แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ 11 (พ.ศ. 2542) ออกตามความในพระราชบัญญัติเครื่องแบบเจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2509 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ 14 (พ.ศ. 2548)

“(3) พนักงานส่วนท้องถิ่น ได้แก่ ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด พนักงานเทศบาล พนักงานส่วนตำบล พนักงานเมืองพัทยา และข้าราชการหรือพนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นที่มีกฎหมายจัดตั้งซึ่งได้รับการบรรจุและแต่งตั้งให้ปฏิบัติราชการโดยได้รับเงินเดือนจากเงินงบประมาณหมวดเงินเดือนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือจากเงินงบประมาณ หมวดเงินอุดหนุนของรัฐบาลที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนำมาจัดเป็นเงินเดือนของข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น

(4) ลูกจ้างประจำ ได้แก่ ลูกจ้างประจำขององค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และเมืองพัทยา”

ดู กฎกระทรวงออกตามความใน พรบ.เครื่องแบบเจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2509 ถึง ฉบับที่ 15 (พ.ศ.2560) , ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 134 ตอนที่ 100 ก วันที่ 29 กันยายน 2560 หน้า 13-18, http://123.242.159.135/2558/files/pdf/uniform/6-3.pdf

[7]ประกาศกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เรื่อง แต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ตามพระราชบัญญัติวัตถุอันตราย พ.ศ. 2535 เฉพาะวัตถุอันตรายที่เกี่ยวกับไกลโฟเซต คลอร์ไพริฟอส และพาราควอตที่กรมวิชาการเกษตรรับผิดชอบ พ.ศ. 2562, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 136 ตอนพิเศษ 100 ง วันที่ 23 เมษายน 2562 หน้า 56, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2562/E/100/T_0056.PDF

[8]"เทศาภิบาล” หรือ “มณฑลเทศาภิบาล” เป็นการจัดการปกครองแบบเทศาภิบาล หรือมณฑล

ระบบมณฑลเทศาภิบาล (Monthon) คือ ระบบแบ่งเขตการปกครองส่วนภูมิภาค ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่มีการใช้มาจนถึงสมัยช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่สองประมาณ 7 ปี เป็นการเลียนแบบการปกครองของอังกฤษในพม่าและมาเลเซีย เริ่มขึ้นในปี พ.ศ. 2440 : วิกิพีเดีย

[9]สำนักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นอำเภอ (แบ่งงานภายใน) (878 อำเภอ) ปฏิบัติหน้าที่ ณ ที่ว่าการอำเภอ โดยมีการกำหนดตำแหน่ง “ท้องถิ่นอำเภอ” ช่วยเหลือการปฏิบัติหน้าที่ของนายอำเภอ ฉะนั้น จึงเป็นส่วนราชการภายในของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น มิได้เป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาคแต่อย่างใด ตาม พรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534   พรบ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวงกรม พ.ศ. 2545

ดู การแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น

(1) กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. 2551

(2) กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559