ใครว่าท้องถิ่นกระจายอำนาจแล้วมาฟังทางนี้

15 สิงหาคม 2563

: ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก (ท้องถิ่น) [1]

ลัทธิอำนาจนิยมยังมีอยู่เต็ม

มีใครจะเถียงว่าท้องถิ่นยังได้มีการกระจายอำนาจแล้ว ในทัศนะของผู้เขียนเห็นว่า ท้องถิ่นยังไม่มีการกระจายอำนาจ “ที่แท้จริงเลย” เพราะ ที่ผ่านมาช่วงสองทศวรรษเป็นการ “กระจายอำนาจเทียม” กล่าวคือ เป็นการกระจายอำนาจเพียงเปลือกนอก มิใช่การกระจายอำนาจที่แท้จริงตามหลักปรัชญาของการปกครองท้องถิ่น [2]เช่น การยกฐานะสภาตำบล “ขึ้นเป็น อบต.แบบยกแผงหมด” หรือ การยกฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาล ที่ยึดฐานยอดรายได้ที่จัดเก็บได้เอง เป็นหลักในการยกฐานะเพียงอย่างเดียว โดยไม่ได้มีเงื่อนไขความพร้อมอื่นประกอบ เช่นความยินยอมของประชาชน ตั้งแต่ พ.ศ. 2475 พระมหากษัตริย์จะได้ทรงพระราชทานมอบอำนาจในการปกครองบ้านเมืองตามแบบเดิมให้แก่ประชาชนแล้ว [3] แต่อำนาจการปกครองนั้นก็ “ยังไม่ถึงมือประชาชน” [4] แต่อย่างใด ยังคงวนเวียนป้วนเปี้ยนอยู่ในฝ่ายอำนาจ หรือที่เรียกว่า “ฝ่ายอำนาจนิยม” (Authoritarianism) [5] ที่เจือด้วยอุดมการณ์ทางการเมืองที่จำกัดกรอบความคิดของประชาชนอันถือเป็นเผด็จการประเภทหนึ่ง

การกระจายอำนาจที่แท้จริงคือแบบใด

การกระจายอำนาจที่แท้จริงนั้น ต้องเป็นการกระจายอำนาจที่ให้ประชาชน “คนรากหญ้า” ได้มีอำนาจในการร่วมคิด การร่วมตัดสินใจ การมีส่วนร่วม (Participation) [6] ในทุกรูปแบบให้มากที่สุด การตัดสินของประชาชนในท้องถิ่นเป็น “จุดตาย” จุดสำคัญที่ชี้ถึงแก่นของการกระจายอำนาจที่แท้จริง ไม่มีกั๊กมีเหลี่ยม หรือถูกกักด้วยเงื่อนไขใด ๆ ที่จะเอาไว้ต่อรองทางการเมือง หรือเป็นเงื่อนไขต่อรองใครก็ตาม โครงการต่าง ๆ ภาครัฐต้องถึงมือประชาชนจริง ๆ โดยที่ประชาชนได้มีส่วนร่วมคิดร่วมทำร่วมเสนอโครงการนั้นๆ ด้วย เป็นประชาธิปไตยแบบที่เรียกว่าจับต้องได้กินได้ มีความเป็นจริงในทางปฏิบัติ มาทวนอดีตที่ผ่านมาสมัยเมื่อสี่สิบปีก่อนมีรูปแบบ “โมเดลเงินผัน” [7] ของนายกหม่อมคึกฤทธิ์ สมัยนั้นฮือฮาว่าเงินมันถึงมือประชาชน ในสมัยนั้นโครงการจะผ่านไปที่กำนันผู้ใหญ่บ้าน เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่เกิดเติบโตเช่นทุกวันนี้ แต่จำได้ว่ากำนันผู้ใหญ่บ้านสมัยนั้น ก็ถือเป็นตัวแทนของประชาชนได้ในระดับที่ดีมาก ที่ค่อนข้างจะแตกต่างจากกำนันผู้ใหญ่บ้านในสมัยปัจจุบันนี้มาก เพราะยังมิได้ถูกครอบงำด้วยปัจจัยใดๆ ทั้งจากฝ่ายการเมือง และฝ่ายเจ้าหน้าที่รัฐเช่นปัจจุบัน สมัยนั้นประชาชนชาวบ้านได้เข้ามาร่วมคิดตัดสินใจจริงๆ ในโครงการของตนเอง ที่รัฐบาลในสมัยยุคต่อ ๆ มาก็พยายามลอกเลียนโมเดลนี้ แต่ไปมาเป็นการ “ประชานิยม” ไปเสียฉิบ แม้ปัจจุบันก็ยังจะทำเลียนแบบก็ตาม แต่บอกได้เลยมันไม่มีทางเหมือนเดิมกับสมัยเงินผันได้แน่ เพราะมี “ความไม่จริงใจ” ไม่ไว้วางใจประชาชนของฝ่ายอำนาจเจือแฝงไปในโครงการภาครัฐมาก สะท้อนออกมาในรูปของการแย่งอำนาจ การแสวงอำนาจให้ตนเองและพวกพ้อง นำไปสู่การทุจริตตามช่อง การทุจริตเชิงนโยบาย ผลประโยชน์ทับซ้อน ความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ ฯลฯ ที่ห่วงนักห่วงหนาว่ามันเป็น “ต้นตอแห่งการ Corruption” ตัวร้ายก็ยังคงอยู่ จะคอยดูว่ากฎหมายวินัยการเงินการคลังฉบับใหม่ที่หวังปฏิรูปประเทศให้ปลอดพ้นจากความมีส่วนได้เสียในโครงการของฝ่ายการเมืองจะเป็นจริงตามคาดหวังหรือไม่ เพียงใด ไม่ว่าจะพิจารณามองในแง่มุมใด เอาง่าย ๆ แค่จากปัจจัยหลักทางการบริหาร หรือที่เรียกว่า 4 M มันวนเวียนป้วนเปี้ยนอยู่ที่ความไม่หลุดพ้นจากวัฏจักรวงจรเดิม ๆ คือ “การทุจริต” มิปาน

ตำนานเล่าขานสามทหารเสือ อบต.สะท้อนอะไร

ฝ่ายข้าราชการส่วนท้องถิ่น อบต.รุ่นบุกเบิกยุคแรก ปี 2540 เรียกว่า “สามทหารเสือ” (ปลัด คลัง ช่าง) ที่เรียกบรรจุรวมสามรุ่น [8] เป็นหลักหมื่นอัตรา ตาม พรบ.สภาตำบล และองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 ในพักหลังในรอบสองสามปีที่ผ่านมา เมื่อมีการประชุมสัมมนาทางวิชาการของกลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่น เช่น งานรำลึก 2 ทศวรรษ 3 ทหารเสือ อบต. [9] ก็มักหยิบมาเป็นประเด็นสัญลักษณ์แห่งอดีตกาลตำนานเล่าขานกัน “เป็นตำนานแห่งความปรีดาและความชอกช้ำระคนกัน” ด้วยมีการเสกสรรข้อเขียนเชิงนิยายเสียดสีเปรียบเปรยชีวิตของสามทหารเสือว่าโชกโชน ผ่านร้อนผ่านหนาวเฉียดตายมามาก ที่ข้อเขียนนี้ได้ปรากฏต่อสายตาของคนท้องถิ่น โดยเฉพาะ อบต. ให้ได้อ่านกันมาแล้ว เรื่องแรก [10] เป็นเรื่องราวชีวิตผกผันของอดีต “หัวหน้าส่วนการคลัง” อบต. ที่ถูกไล่ออกจากราชการเพราะเหตุทุจริตต่อหน้าที่ราชการที่เจ้าตัวงง ๆ ว่าทุจริตได้อย่างไร เรื่องที่สอง [11] เป็นเรื่องราวความปรีดาของอดีตปลัด อบต. รุ่นแรกที่มีโอกาสได้เติบโตก้าวหน้าในหน้าที่ราชการจนถึงปลัดระดับ 9 อย่างที่ไม่คาดฝันมาก่อนว่าจะเป็นได้ นิยายตำนานเล่าขานนี้มันมาพร้อมกับการกระจายอำนาจฯ ซึ่งในความเห็นของผู้เขียนเห็นว่า “ไม่เป็นความจริง” แต่อย่างใด

รัฐดองท้องถิ่นกันดีนักพอแล้วหรือยัง

“องค์การบริหารส่วนตำบล” (อบต.) เป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในรอบยี่สิบปีที่ผ่านมา ที่หลายคนยังหลงว่าเป็นการกระจายอำนาจ แต่แท้จริงแล้ว ยังไม่ไปถึงไปเลย เพราะ “กฎหมายหลักในการปฏิรูปท้องถิ่น” ที่ฝันว่าจะพัฒนาปฏิรูปท้องถิ่นให้เป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในฝัน มีขนาดที่เหมาะสม ที่มีประสิทธิภาพ สามารถจัดบริการสาธารณะ (Public Service) และ จัดกิจกรรมสาธารณะเป็นที่พึงพอใจแก่ประชาชนรากหญ้าได้อย่างยั่งยืนถาวร ตามหลักปรัชญาแท้จริงของการปกครองท้องถิ่น คือ “ประมวลกฎหมายท้องถิ่น” (ในฝัน) ยังไปไม่ถึงไหนเลย แม้จะผ่านยุค คสช. มาหมด ทั้ง สปช. สปท. สนช. และรัฐบาลชุดปัจจุบัน ที่มีการตรากฎหมายยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปีมาบังคับใช้ก็ตาม ถึงปัจจุบันก็ยังคงเป็นกฎหมายที่ค้างท่ออยู่เช่นนานร่วมกว่า 6 ปีเหมือนเดิม นอกจากนี้ กฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ที่เป็นกฎหมายหลักของฝ่ายข้าราชการประจำยังถูกฝ่ายมีอำนาจ “ดองเค็ม” ไว้อย่างยาวนานมาตั้งแต่ช่วงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ไม่น้อยกว่า 12 ปี และนอกเหนือกว่านี้ ข้าราชการส่วนท้องถิ่นยังไม่ต้องไปถามถึง “องค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรม” (ก.พ.ค.) หรือ สิทธิขององค์กรในการรวมกลุ่มโดยชอบด้วย เป็น ชมรม สมาคม สหภาพ ฯลฯ ที่มีกฎหมายรองรับ เพราะยังไม่มีเลย ไหนว่า มาตรฐานของการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นต้องไม่น้อยกว่ามาตรฐานของข้าราชการฝ่ายพลเรือน (ก.พ.) ลืมแล้วหรือไร

แล้วมหากาพย์พัฒนาการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น เมื่อไหร่จึงเป็นจริง คงตราบเท่าที่ยังไม่มีการเลือกตั้งท้องถิ่น การเก็บดองแช่แข็งท้องถิ่นไว้กว่า 6 ปีที่ไม่มีการเลือกตั้งท้องถิ่นมันขลังดี ตราบเท่าที่ผลประโยชน์แห่งอำนาจยังไม่ลงตัว ตราบนั้นท้องถิ่นก็จมปลักอยู่ต่อไป ไม่เห็นใจคนท้องถิ่นกันเลย

[1]Phachern Thammasarangkoon & Watcharin Unarine, ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น), หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 67 ฉบับที่ 48 วันเสาร์ที่ 15  - วันศุกร์ที่ 21 สิงหาคม 2563, บทความพิเศษ หน้า 9, สยามรัฐออนไลน์, 15 สิงหาคม 2563, https://siamrath.co.th/n/174437

[2]ความหมายของการกระจายอำนาจ, บุสดี ไชยสุโพธิ์, ใน GotoKnow, 26 ธันวาคม 2552, https://www.gotoknow.org/posts/323219 

ประเภทของการกระจายอำนาจ (1) การมอบอำนาจการตัดสินใจด้านการบริหารจัดการจากส่วนกลางสู่ภูมิภาค (2) การมอบอำนาจหน้าที่ให้แก่องค์กรกึ่งรัฐ ที่เป็นอิสระ ภายใต้การกำกับจากภาครัฐ (3) การกระจายอำนาจการปกครองให้แก่รัฐบาลส่วนท้องถิ่น (4) การมอบหน้าที่ให้แก่องค์กร หรือ หน่วยงานเอกชน (5) การสร้างให้ประชาชน มีส่วนร่วมในการตัดสินใจ

ดู “ธนาธร” ชี้ประเทศไปต่อไม่ได้ หากไม่กระจายอำนาจ, Thai PBS News, 16 สิงหาคม 2562,  https://news.thaipbs.or.th/content/282998

[3]ดูพระบรมราโชวาทของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 7 และ หลัก 6 ประการของคณะราษฎร

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 7) ทรงสละราชสมบัติ ในวันที่ 2 มีนาคม พ.ศ. 2477 ขณะทรงประทับอยู่ที่สหราชอาณาจักร หลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดย “คณะราษฎร” เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 เพียงปีเศษ โดยทรงมีเหตุผลในการตัดสินพระทัย ตามความในพระราชหัตถเลขา (ต้นฉบับ) ดังนี้

“ข้าพเจ้ามีความเต็มใจที่จะสละอำนาจ อันเป็นของข้าพเจ้าอยู่แต่เดิมให้แก่ราษฎรโดยทั่วไป แต่ข้าพเจ้าไม่ยินยอมยกอำนาจทั้งหลายของข้าพเจ้า ให้แก่ผู้ใด คณะใด โดยเฉพาะ เพื่อใช้อำนาจนั้นโดยสิทธิขาด และโดยไม่ฟังเสียงอันแท้จริงของประชาราษฎร บัดนี้ ข้าพเจ้าเห็นว่า ความประสงค์ของข้าพเจ้า ที่จะให้ราษฎรมีสิทธิออกเสียง ในนโยบายของประเทศไทยโดยแท้จริงไม่เป็นผลสำเร็จ และเมื่อข้าพเจ้ารู้สึกว่า บัดนี้ เปนอันหมดหนทาง ที่ข้าพเจ้าจะช่วยเหลือ ให้ความคุ้มครองแก่ประชาชนได้ต่อไปแล้ว ข้าพเจ้าจึงขอสละราชสมบัติ และออกจากตำแหน่งพระมหากษัตริย์ แต่บัดนี้เปนต้นไป ข้าพเจ้าขอสละสิทธิของข้าพเจ้าทั้งปวง ซึ่งเปนของข้าพเจ้าอยู่ในฐานะที่เปนพระมหากษัตริย์ แต่ข้าพเจ้าสงวนไว้ซึ่งสิทธิทั้งปวง อันเปนของข้าพเจ้าแต่เดิมมา ก่อนที่ข้าพเจ้าได้รับราชสมบัติสืบสันตติวงศ์” ดู พระราชหัตถเลขา ร.7 พระราชทานรัฐธรรมนูญฉบับแรก แก่ปวงชนชาวไทย, 10 ธันวาคม 2562, https://www.aroundonline.com/constitution-day/?utm_source=rss&utm_medium=rss&utm_campaign=constitution-day

หลักการ 6 ประการของคณะราษฎร์ในการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

(1) รักษาเอกราชทางการเมือง การศาล และการเศรษฐกิจของประเทศ

(2) รักษาความปลอดภัย จะรักษาความปลอดภัยภายในประเทศให้โจรผู้ร้ายน้อยลง

(3) เศรษฐกิจ จะจัดหางานให้ทุกคนทำ และวางโครงการเศรษฐกิจของชาติเพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

(4) ความเสมอภาค ให้ราษฎรมีสิทธิเสมอกัน

(5) เสรีภาพ ให้ราษฎรมีเสรีภาพในขอบเขตของกฎหมาย

(6) การศึกษา จะให้ราษฎรได้รับการศึกษาอย่างทั่วถึง

[4]เรื่องการกระจายอำนาจภายใต้ระบอบประชาธิปไตยของไทย ที่ยึดรูปแบบระบบเจ้าขุนมูลนาย อย่างไม่เสื่อมคลาย จนครอบงำชี้นำมากกว่าจะเป็นของ “ปวงชนชาวไทย” ที่ควรจะเป็นตามครรลองระบอบประชาธิปไตย มีข้อสังเกต

(1) การตัดสินใจสาธารณะ ยังอยู่ที่คน กลุ่มคน จึงยากที่จะได้รับความร่วมแรง ร่วมใจ จากประชาชน อย่างเต็มใจ เพราะของจริง ยังไปไม่ถึงประชาชน

(2) ระบบสกุล ระบบครอบครัวไทย จึงอ่อนแอ บทบาทการกล่อมเกลาทางสังคม ยังอยู่ในภาครัฐ

(3) ระบอบเจ้าขุนมูลนายของไทย อยู่ในทั้งภาครัฐภาคราชการภาคเอกชนภาครัฐวิสาหกิจ และ อปท.

[5]อำนาจนิยม (Authoritarianism) เป็นรูปแบบการจัดระเบียบทางสังคมซึ่งมีลักษณะของการอ่อนน้อมต่ออำนาจหน้าที่ ตามปกติมักตรงข้ามกับปัจเจกนิยมและอิสรนิยม ในทางการเมือง รัฐบาลอำนาจเป็นรัฐบาลซึ่งอำนาจหน้าที่ทางการเมืองกระจุกตัวอยู่กับนักการเมืองกลุ่มเล็ก

เป็นระบอบการเมืองที่มีฐานอยู่บนอุดมการณ์ทางการเมืองแบบเผด็จการชนิดที่ผู้ปกครองสามารถใช้อำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเหนือรัฐ หรือกลุ่มคนใดๆ ในการดำรงไว้ซึ่งเป้าหมายสูงสุด คือ การรักษาอำนาจของตน (Kurian, 2011: 103) โดยมักจะไม่คำนึงถึงสิทธิ เสรีภาพของประชาชน ปิดกั้นการแสดงความคิดเห็นที่เป็นปฏิปักษ์กับผู้นำ ควบคุมสื่อมวลชน ผูกขาดการใช้อำนาจและจำกัดการตรวจสอบ : วิกิพีเดีย

[6]การมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) หมายถึง การกระจายโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมือง และการบริหารเกี่ยวกับการตัดสินใจในเรื่องต่าง ๆ ร่วมทั้ง การจัดสรรทรัพยากรของชุมชนและของชาติ ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชน โดยการให้ข้อมูล แสดงความคิดเห็น ให้คำแนะนำปรึกษา ร่วมวางแผน ร่วมปฏิบัติ รวมตลอดจนการควบคุมโดยตรงจากประชาชน

: คะนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม และคณะ, 2545.

[7]เงินผัน หรือที่เรียกกันว่า นโยบายผันเงิน เป็นนโยบายของรัฐบาลพรรคกิจสังคมภายใต้การนำของ ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช ใน พ.ศ. 2518 ซึ่งให้ความสำคัญกับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสร้างงานในชนบท โดยนโยบายเกี่ยวกับเงินผันของรัฐบาลมีอยู่สองความหมาย

ความหมายที่ 1  คือ การผันเงินผ่านธนาคาร ปีละไม่ต่ำกว่า 4,000 ล้านบาท และ

ความหมายที่ 2 คือ การจัดสรรงบประมาณเพื่อพัฒนาชนบทหรือการผันงบประมาณ ซึ่งความหมายทั้งสองนั้นใช้มาตรการในการดำเนินการที่แตกต่างกัน การผันเงินผ่านธนาคารนั้นเป็นการใช้มาตรการทางด้านการเงิน ส่วนการจัดสรรงบประมาณเพื่อพัฒนาชนบทนั้นเป็นการใช้มาตรการทางด้านการคลังของรัฐบาล ในวงเงินไม่เกิน 2,500 ล้านบาท

: เฉลิมชัย โชติสุทธิ์, ฐานข้อมูลการเมือง สถาบันประปกเกล้า

[8]ตาม พรบ.สภาตำบล และองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 2 มีนาคม 2538 เป็นต้นมา แยกรุ่นการตั้ง อบต.กันชัด ๆ ดังนี้ (1) อบต.รุ่นแรก ตามประกาศกระทรวงมหาดไทย (มท.) ลงวันที่ 2 มีนาคม 2538 จำนวน 617 แห่ง มีผลตั้งแต่วันที่ 2 มีนาคม 2538 (2) อบต. รุ่นที่ 2 ตามประกาศ มท. ลงวันที่ 19 มกราคม 2539 ประกาศราชกิจจานุเบกษาวันที่ 30 มกราคม 2539 จำนวน 2,143 แห่ง มีผลเมื่อพ้นกำหนด 60 วันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป (3) อบต.รุ่นที่ 3 ตามประกาศ มท. ลงวันที่ 16 ธันวาคม 2539 ประกาศราชกิจจานุเบกษาวันที่ 25 ธันวาคม 2539 จำนวน 3,637 แห่ง มีผลเมื่อพ้นกำหนด 60 วันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป รวมเป็น อบต. จำนวน 6,397 แห่ง ที่ถือเป็นยอดจำนวน อปท. ที่มากมาย

[9]สมาคมขรก.ท้องถิ่นฯถกใหญ่กระจายอำนาจฯ ระดมนักวิชาการเปิดอภิปราย อธิบดีสถ.ร่วมแจงนโยบาย โดยใช้ชื่องานว่า “2 ทศวรรษ 3 ทหารเสือ อบต.กับการพัฒนาท้องถิ่น”, สยามรัฐออนไลน์  8 พฤศจิกายน 2560, https://siamrath.co.th/n/26050& เปิดใจ”ป.พิพัฒน์ วรสิทธิดำรง”ตัดสินใจลาออกจากราชการ อาสาลงเส้นทางการเมือง ผลักดันนโยบายเพื่อคนท้องถิ่น, สยามรัฐออนไลน์, 3 มีนาคม 2562, https://siamrath.co.th/n/67715

[10]สามทหารเสือ อบต. ตอน หัวหน้าส่วนการคลัง เล่าเรื่องโดย ป.ยุทธ, กลุ่มเพื่อนข้าราชการส่วนท้องถิ่น เรื่องเล่าจาก ป.ยุทธ thailocal.gov.com, 2560, https://www.baanklang.go.th/files/news/หน.ส่วนการคลัง.pdf    

[11]สามทหารเสือ อบต.ตอน ปลัด 10 ป.ยุทธ, กลุ่มเพื่อนข้าราชการส่วนท้องถิ่น เรื่องเล่าจาก ป.ยุทธ thailocal.gov.com, 2560, http://phrayuen.go.th/UserFiles/File/pdf/palad10.pdf