ระบบแท่งวิพากษ์

1 กุมภาพันธ์ 2562

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

  ผู้เขียนเคยวิพากษ์ระบบบริหารงานบุคคลท้องถิ่น โดยเฉพาะระบบแท่งไว้พอสมควร ด้วยกระแสปัจจุบันที่ยังไม่ลงตัวในกฎหมายท้องถิ่น แต่ในกระแสมีการพิพาททางปกครองในบรรดากลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่นอยู่มากมาย ลองมาทบทวนเรื่องนี้กัน

ระบบการบริหารงานบุคคลภาครัฐ

หรือ “การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ” (Human Resource Administration or Management : HRM) ซึ่งในภาคเอกชนมีคำใหม่อีกคำหนึ่งว่า “การบริหารทรัพยากรบุคคลที่เป็นต้นทุน” หรือ “การบริหารทุนมนุษย์” หรือ “Human Capital Management” ถือเป็นความสำคัญของรัฐในการจัดสรรพัฒนาและรักษาบุคลากรในองค์กร โดยมีเป้าหมายหลัก 4 ประการ คือ “สรรหา พัฒนา รักษาไว้ และใช้ประโยชน์” ทั้งนี้เพื่อให้การบริหารจัดการด้านบุคลากรในการขับเคลื่อนการนำนโยบายของฝ่ายบริหารไปสู่การปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ

ระบบการบริหารบุคคล [2] จำแนกเป็น 2 ระบบ คือ (1) ระบบคุณธรรม (Merit System) หรือระบบความรู้ความสามารถ หรือระบบความดี ความสามารถ เป็นวิธีการที่ต้องการให้ได้ผู้ที่มีความรู้ความสามารถในการปฏิบัติงาน วิธีการสำคัญของระบบคุณธรรม คือการทดสอบ (2) ระบบอุปถัมภ์ (Patronage System) เป็นระบบที่ตรงกันข้ามกับระบบคุณธรรม เป็นระบบพรรคพวก ระบบชุบเลี้ยง ระบบสืบสายโลหิตเดียวกัน

การใช้ระบบคุณธรรมการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ทำให้องค์กรได้คนที่มีความรู้ ความสามารถเข้ามาปฏิบัติงานและบุคลากรก็จะได้รับการปฏิบัติที่ดีจากผู้บริหารด้วยความเป็นธรรมตามหลักเกณฑ์ที่แน่นอน มีกระบวนการสำคัญ 3 ขั้นตอน คือ (1) การกำหนดความต้องการทรัพยากรมนุษย์ (2) การตอบสนองความต้องการของทรัพยากรมนุษย์และ (3) การธำรงรักษาและพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ เพราะฉะนั้นกระบวนการบริหารทรัพยากรมนุษย์และการธำรงรักษาพัฒนาจนถึงการพ้นตำแหน่ง นโยบายการบริหารทรัพยากรมนุษย์ต้องเป็นไปตามกฎหมาย ในที่นี้กฎหมายหลัก ได้แก่ (1) พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2545 (2) พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 (3) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ.2560-2564) และ (4) ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2561-2580)

ในด้าน “ความเติบโตก้าวหน้าในสายงานอาชีพ” (Career Path) ใช้ระบบการเลื่อนตำแหน่งของข้าราชการพลเรือนไทยเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดไว้ สำหรับข้าราชการแต่ละประเภท โดยมีกฎหมายหลักแม่แบบคือ พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 เป็นเสมือนพระราชบัญญัติกลางที่กฎหมายบริหารงานบุคคลฝ่ายพลเรือนยึดเป็นแนวและมาตรฐาน โดยยึด ก.พ. เป็นบรรทัดฐานการเลื่อนตำแหน่งมีหลายวิธี อาทิเช่น การสอบแข่งขัน การสอบคัดเลือก โดยคำนึงถึงความรู้ความสามารถ ความประพฤติ ประวัติการรับราชการและความเหมาะสมกับตำแหน่งเป็นเกณฑ์ ในกรณีของข้าราชการส่วนท้องถิ่นก็เช่นกัน ได้มีประกาศมาตรฐานกลางให้นำระเบียบการบริหารงานบุคคลของ ก.พ. มาใช้ได้ แต่ทั้งนี้ท้องถิ่นต้องไม่มีมาตรฐานที่ต่ำกว่า ก.พ. ล่าสุดที่นำมาใช้ก็คือ “ระบบแท่ง” (Broadband) หรือ “ระบบการจำแนกตำแหน่งตามกลุ่มลักษณะงาน” แทน “ระบบพีซี” หรือ ”ระบบการจำแนกตำแหน่ง” (Position Classification : PC) หรือ “ระบบการจำแนกตำแหน่งเป็นมาตรฐานกลาง 11 ระดับ” แบบเดิมที่ถูกยกเลิกไป

พัฒนาการของระบบแท่งในอเมริกันนั้น การจัดตั้งและการยุบหน่วยงานจะง่ายไม่ซับซ้อน ซึ่งแตกต่างกับของราชการไทยมาก ที่เป็นไปตามเหตุการณ์สถานการณ์ของผู้นำฝ่ายเลือกตั้งที่เข้ามาเป็นฝ่ายบริหาร ที่เป็นอยู่นานและล่าช้า รวมทั้งการถดถอย ก็คือ ราชการส่วนท้องถิ่น ที่แตกต่างจากราชการพลเรือน เช่นในระดับพื้นฐานราชการส่วนท้องถิ่นส่วนหัวบริหารสามารถปรับเปลี่ยนได้ไว แต่ในส่วนสายปฏิบัติจะช้ากว่า

การประเมินระบบแท่งในภาพรวม

ตาม MOU (Memorandum of Understanding) หรือ บันทึกข้อตกลงการปฏิบัติราชการ 3 ประการต้อง (1) บรรลุภารกิจของงาน (2) บรรลุเป้าหมายขององค์กร และ (3) เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมและประเทศชาติ หลักการนี้ถอดมาบัญญัติไว้ตามประกาศหลักเกณฑ์ ก.จังหวัด ข้อ 8 ข้อ 9 ข้อ 11 มีการประเมินบุคคล 3 อย่าง คือ (1) สมรรถนะ (2) ทักษะ และ (3) พฤติกรรม สำหรับ อปท.ได้กำหนดเป็นขั้น ๆ ของเงินเดือน แต่ตามต้นฉบับของอเมริกันกำหนดเป็นเปอร์เซ็นต์ของฐานเงินเดือนของแต่ละคน

ผลการประเมินระบบแท่งของ อปท.

จากรูปแบบการประเมินและข้อเท็จจริงทางปฏิบัติทำให้การประเมินระบบแท่งของท้องถิ่นเกิดปรากฏการณ์ที่ไม่แตกต่างจากระบบพีซีเดิม (1) วังวนการเลือกประเมินตัวบุคคลตามที่นายก อปท.ชี้ ไม่ใช่ตามคณะกรรมการประเมินกลั่นกรอง รวบรัดถึงขั้นเลื่อนขั้น เกิดปัญหาพายเรือในอ่างไม่ก้าวไปถึงไหน เลือกที่รักมักที่ชังดังเดิม หนีไม่พ้นระบบอุปถัมภ์ (2) ผลงานที่ประเมิน ก็ไม่แสดงว่า สร้างผลงานให้องค์กรได้ระดับใด เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม ประเทศชาติอย่างไร (3) สุดท้ายก็หนีไม่พ้น ระบบใครเป็นใคร หรือพวกใครพวกมัน เป็นว่า “ระบบดี แต่คนนำไปใช้ไม่ดี”

ทางตันที่มองไม่เห็นทางออก

ส่วนหนทางการเลื่อนระดับ คน อปท.จะไปตันที่ “ค่างาน” จึงไปได้ยาก ยิ่งในอนาคตระบบการดึงบุคลากรไปช่วยงาน อปท.อื่นที่ขาดคน ในรูป MOU ระหว่าง อปท. หรือ “ในระบบบูรณาการ” ตามพ.ร.บ.บริหารราชการแผ่นดิน  ในอนาคตระบบค่างานน่าจะมีการจัดรองรับข้าราชการผู้ทำงานที่จะข้ามไปทำงานต่างหน่วยงานได้ เป็น “ทางตัน” (Dead Locked) ที่คน อปท.ยังมองไม่เห็นทางออก แต่ลึก ๆ ข้าราชการส่วนท้องถิ่นก็ยังหวังพึ่งพา อำนาจเนรมิต ปลายปากกาที่ศักดิ์สิทธิ์ แต่สุดท้ายไม่ได้ “วนกลับมาระบบอุปถัมภ์ เช่นเดิม” แม้ คสช. จะได้รับทราบปัญหาของระบบอุปถัมภ์ท้องถิ่น โดยการมอบอำนาจการบริหารงานบุคคลสำคัญจาก ก.จังหวัด มาให้ ก.กลาง ที่คิดว่าน่าจะมีมาตรฐานที่ดีกว่า และ รวดเร็วกว่า ก็ยังไม่เห็นทางที่จะแก้ไขระบบอุปถัมภ์ได้ แน่นอนสุดท้าย ความเสื่อมถอย ขององค์กรย่อมเกิดขึ้น

หมดยุคเกิดที่ไหนโตที่นั่น

เหตุสำคัญก็อาทิเช่น (1) “มันโตมาแล้ว จึงโตต่อไปไม่ได้” ข้าราชการส่วนท้องถิ่นบางรายยอมลดระดับแท่งลงเมื่อโอนย้ายไปราชการพลเรือน เพราะเมื่อครั้งตอนปรับย้ายฐานระดับ มาด้วยการสอบคัดเลือก (2) ค่าใช้จ่ายการบริหารงานบุคคลที่เกินกว่าร้อยละ 40 เหมือนการห้ามเรือใหญ่กว่าคลอง แต่ปรากฏว่าสัดส่วนจำนวนการครองตำแหน่งใน อปท.เปรียบเหมือนมนุษย์หัวโต ที่ “ตัวโตแต่ตัวแขนขาลีบ” จึงมีอยู่ดาษดื่น ยกตัวอย่างเช่น มีแต่หัวหน้า แต่ไม่มีลูกน้อง ไม่ต่างจากโรงเรียนขนาดเล็ก ที่มีจำนวนนักเรียนลดอย่างวูบวาบ ครูเงินเดือนสูง ๆ ไม่มีงานทำ (3) ปลัด อบต.บางรายนั่งคำนวณอายุราชการตนเอง และรอปลัดเทศบาลข้างเคียง ว่าจะเกษียณ หรือย้ายเมื่อใด เพื่อตนเองจะได้ย้ายไปแทน หรือคิดไปไกลกว่านั้น ว่าเมื่อตอนควบรวม อปท. จะเป็นช่วงที่ตนเองได้รับประโยชน์หรือไม่ อย่างไร (4) ข้าราชการส่วนท้องถิ่นบางรายมีตำแหน่ง ที่สามารถสร้างตำแหน่งความก้าวหน้าของตนเองได้ โดยถือเอาโอกาส ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มาเป็นโอกาสตนหรือพวกพ้อง หรือแม้กระทั่งข้อเรียกร้อง ของกลุ่มสมาคม สมาพันธ์ ต่าง ๆ หลายเรื่อง เพื่อประโยชน์ส่วนตนหรือพวกพ้อง ฯลฯ เป็นต้น นี่ยังไม่สะท้อนถึงผู้ผิดหวัง ในการสร้างฝัน ความก้าวหน้าด้วยนะ

เหล่านี้ทำให้คนภายนอกมองถึงความเสื่อมค่า ด้อยค่าลง แต่หากการกระทำนั้นทำให้สาธารณะ หรือส่วนรวมได้ประโยชน์ จึงจะยอมรับได้

                                                                                                                           

[1]Phachern Thammasarangkoon & Watcharin Unarine, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันศุกร์ที่ 1 กุมภาพันธ์ 2562

[2]พยนต์ เอี่ยมสำอาง, การบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐ (Human Resource Management in the Public Sector), สาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะมนุษย์ศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏบ้านสมเด็จเจ้าพระยา, 2557,  http://www.bsru.ac.th/identity/archives/2500