ประเด็นร่างพรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 3 : การบริหารกำลังคนภาครัฐ

9 พฤศจิกายน 2560

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

          “ปัญหาการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น” เป็นปัญหาที่มีขอบเขตกว้างในระยะเวลาที่ผ่านมามีการวิพากษ์ถกประเด็นในเวทีสาธารณะหลายแห่ง จะขอสาธยายเท้าความเพื่อสร้างองค์ความรู้ด้านการบริหารงานบุคคลแก่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง โดยเฉพาะบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมด เพื่อทราบขอบข่ายของคำว่า “การบริหารงานบุคคล” ที่จะตราเป็นกฎหมายลองมาศึกษาแนวทางระดับชาติ เพื่อทราบทิศทางการจัดการ“กำลังคนภาครัฐ” ในภาพรวม

 

จุดเริ่มต้นของการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น

          กฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นเริ่มต้นจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 คือ “พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542” มีสาระสำคัญว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) (1) “มีอิสระในด้านการบริหารงานบุคคล” ตามความต้องการและความเหมาะสมของท้องถิ่น (2) “มีคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นของตนเอง” ทำหน้าที่บริหารงานบุคคลสำหรับท้องถิ่นของตนได้โดยตรง และ(3)  “มีองค์กรกลาง” ทำหน้าที่กำหนดมาตรฐานกลาง กำหนดมาตรฐานการบริหารงานบุคคลของพนักงานส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบให้มีทิศทางที่เหมาะสมและเป็นธรรม [2]

ในทางปฏิบัติกฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นก็จะล้อจากกฎหมายหลัก คือ“พรบ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน” ทั้งสิ้น ที่ผ่านมาได้แก่ พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ที่ยึดตามแนว พรบ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 และ ฉบับ พ.ศ. 2551 ซึ่งไม่รวมกฎหมายบุคคลของกรุงเทพมหานคร (กทม.) คือ พรบ.ข้าราชการกรุงเทพมหานครพ.ศ. 2528และพรบ.ข้าราชการกรุงเทพมหานครและบุคลากรกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2554

ปัจจุบันถือว่ากฎหมายบริหารงานบุคคลท้องถิ่นล่าช้าไปหลายช่วงตัว เมื่อเทียบกับกฎหมายข้าราชการ กทม. (ฉบับล่าสุด พ.ศ. 2554) และข้าราชการพลเรือน (ฉบับล่าสุด พ.ศ. 2551) เพราะปัจจุบัน “ข้าราชการส่วนท้องถิ่น” หรือที่เรียกตามกฎหมายว่า “พนักงานส่วนท้องถิ่น” (พนักงานเทศบาลหรือพนักงานส่วนตำบล) หรือ “ข้าราชการส่วนจังหวัด” หรือ “พนักงานเมืองพัทยา” ยังคงยึด พรบ.บุคคลฯ ฉบับแรก พ.ศ. 2542 รวม 18 ปี ตั้งแต่เมื่อครั้งไม่มีระบบแท่ง นอกจากนี้ปัจจุบันข้าราชการส่วนท้องถิ่นยังไม่มี “คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม” ตามหลักการใหม่แต่อย่างใด

 

กระบวนการบริหารงานบุคคลภาครัฐ [3]

“การบริหารงานบุคคลภาครัฐ” (Personnel Management) เรียกตามศัพท์ใหม่ว่า “การบริหารงานทรัพยากรบุคคลภาครัฐ” (HRM– Human Resource Management) มีวัตถุประสงค์คล้ายการบริหารแบบเดิม แต่มีจุดมุ่งเน้นที่ต่างกัน [4] วัตถุประสงค์ที่สำคัญเพื่อ (1) การสรรหาและคัดเลือกบุคลากรที่มีความรู้ความ สามารถเข้ามาทำงานในองค์กร (Recruitment and Selection)(2) การใช้คนให้เกิดประโยชน์สูงสุด (Utilization)(3) การธำรงรักษาบุคคลที่มีความสามารถให้อยู่กับองค์การนานๆ (Maintenance)และ (4) การพัฒนาบุคคลให้มีความรู้ความสามารถ (Development)

ภายใต้หลักการ 5 ประการคือ (1) หลักคุณธรรม (Merit Based หรือVirtue) (2) หลักกระจายอำนาจ (HR Decentralization) (3) หลักผลงาน (Performance Based) (4) หลักความสมดุลระหว่างคุณภาพชีวิตกับการทำงาน (HRM Flexibility) (5) หลักสมรรถนะ (Competency Based)

มี 4 กระบวนการภาพใหญ่บริหารทรัพยากรบุคคล ได้แก่ (1) การสรรหาคัดเลือก เพื่อให้ได้คนดี คนเก่งเข้ามาปฏิบัติงานในองค์การ (2) การรักษาคนไว้ในองค์การ เพื่อธำรงรักษาคนดี คนเก่งให้เต็มใจ ทุ่มเทปฏิบัติงานผลักดันองค์กรให้เจริญก้าวหน้าไปตามเป้าหมาย (3) การใช้ประโยชน์ เพื่อนำศักยภาพของบุคลากรที่มีคุณภาพเหล่านั้นมาใช้ประโยชน์ในการพัฒนาและ (4) การอบรม และพัฒนา  เป็นการลงทุนด้านทุนมนุษย์ ให้เกิดมูลค่าเพิ่ม ทวีศักยภาพส่งผลให้องค์กรเจริญก้าวหน้า

 

ยุทธศาสตร์การจัดกำลังคนภาครัฐ

            ใน “ยุทธศาสตร์การจัดกำลังคนภาครัฐ” หรือ “มาตรการบริหารกำลังคนภาครัฐ” แม้จะไม่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่น แต่ก็เป็นการจัดการบริหารงานบุคลากรภาครัฐเช่นกัน ลองมาศึกษาแนวทางจากระดับชาติ เพื่อทราบทิศทางการจัดการบริหารกำลังคนภาครัฐในภาพรวม ในแต่ละห้วงโดย สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ในฐานะฝ่ายเลขานุการร่วม คณะกรรมการกำหนดเป้าหมายและนโยบายกำลังคนภาครัฐ (คปร.)

ยุทธศาสตร์การจัดกำลังคนภาครัฐ (พ.ศ. 2549 – 2551) เพื่อปรับขนาดกำลังคนภาครัฐ ให้มีขนาด และคุณภาพเหมาะสมกับการบริหารจัดการทรัพยากรบุคคลแนวใหม่ การพัฒนาระบบราชการ และทิศทางการพัฒนาประเทศ มุ่งเน้นการใช้กำลังคนอย่างคุ้มค่า ประหยัด ได้ประโยชน์สูงสุด เกิดความสมดุลในภาพรวม ปรากฏผลการดำเนินงานขับเคลื่อนยุทธศาสตร์โดยสรุปคือ สามารถปรับขนาดกำลังคนด้วยการลดกำลังข้าราชการฯ ภาครัฐ รวมทั้งสิ้น 151,342 อัตรา [5]

มาตรการบริหารกำลังคนภาครัฐ  (พ.ศ. 2552-2556) ดังนี้ (1) เห็นชอบในหลักการมาตรการบริหารกำลังคนภาครัฐ  (พ.ศ. 2552-2556)เพื่อให้การดำเนินงานตามอำนาจหน้าที่ของ คปร. บรรลุเป้าหมายในการบริหารจัดการกำลังคนให้สอดคล้องกับความจำเป็นตามภารกิจในภาครัฐ ครอบคลุมถึงกำลังคนภาครัฐทุกประเภทได้แก่ข้าราชการ (ไม่รวมข้าราชการทหาร) พนักงานราชการ ลูกจ้างประจำ และกำลังคนประเภทอื่น ๆ ในส่วนราชการสังกัดฝ่ายบริหารที่ใช้งบประมาณงบบุคลากรจากงบประมาณรายจ่ายแผ่นดิน (2) มอบหมายให้ คปร. และองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลร่วมกับส่วนราชการดำเนินการเพื่อให้มีการนำมาตรการบริหารกำลังคนภาครัฐดังกล่าวไปปฏิบัติให้เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม ทั้งนี้  ในส่วนของการกำหนดให้ส่วนราชการมีความคล่องตัวในการบริหารอัตรากำลัง เห็นชอบเป็นหลักการให้ส่วนราชการมีอัตราว่างได้ไม่เกินร้อยละ 5 ของจำนวนตำแหน่งทั้งหมด (3) ให้ คปร.รับความเห็นของกระทรวงการคลัง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ที่เห็นควรกำหนดเป้าหมายการดำเนินมาตรการให้ชัดเจนและสามารถปฏิบัติได้ และกำหนดแนวทางในการติดตามประเมินผลการดำเนินงานของมาตรการดังกล่าวเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อการบริหารกำลังคนภาครัฐ (4) การกำหนดการใช้กำลังคนแต่ละประเภทให้เหมาะสมกับภารกิจ  โดยให้พนักงานราชการสามารถปฏิบัติงานในภารกิจหลักด้วย [6]

มาตรการบริหารและพัฒนากำลังคนภาครัฐ (พ.ศ. 2557 - 2561)โดยให้สำนักงาน ก.พ. จัดทำแนวปฏิบัติและคู่มือแนวทางการดำเนินการในเรื่องต่าง ๆ ตามที่กำหนดไว้ในมาตรการฯ ดังกล่าว เพื่อให้ส่วนราชการสามารถนำไปปรับใช้ได้ตามความเหมาะสมได้กำหนดแนวทางการดำเนินการในส่วนของการส่งเสริม สนับสนุนการนำมาตรการบริหารจัดการเชิงยุทธศาสตร์ ประกอบด้วย (1) ยุทธศาสตร์การวางแผนบริหารกำลังคนให้เกิดประโยชน์สูงสุด (2) ยุทธศาสตร์การพัฒนากำลังคนและสร้างความพร้อมเชิงกลยุทธ์ (3) ยุทธศาสตร์การดึงดูดและรักษากำลังคนที่มีคุณภาพในภาครัฐ เพื่อเป็นกลไกในการบริหารและพัฒนากำลังคนของภาครัฐให้สามารถขับเคลื่อนนโยบายและยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศของรัฐบาลได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น [7]

 

ปัญหาอุปสรรคการดำเนินการตามแผนยุทธศาสตร์การจัดกำลังคนภาครัฐ [8]

สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน รวบรวมปัญหาอุปสรรคในการดำเนินการไว้ดังนี้ (1) นโยบายในการถ่ายโอนภารกิจด้านการศึกษาขั้นพื้นฐานและภารกิจด้านการบริการสาธารณสุขยังไม่ชัดเจน และยังไม่มีผลเป็นรูปธรรม (2) ส่วนราชการยังไม่มีการวางแผนทรัพยากรบุคคลเชิงกลยุทธ์ และไม่ให้ความสำคัญกับการศึกษาวิเคราะห์ปัญหากำลังคน (3) ส่วนราชการหลายแห่งยังไม่มีระบบข้อมูลกำลังคนที่สมบูรณ์ทันสมัยทำให้ภาคราชการขาดข้อมูลประกอบการพิจารณาปรับเปลี่ยนระบบการบริหารทรัพยากรบุคคล ให้สอดรับกับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม เทคโนโลยีสารสนเทศ และทิศทางการพัฒนาประเทศ (4) ระบบการตรวจสอบการใช้กำลังคนยังไม่มีประสิทธิภาพทำให้ไม่สามารถตรวจสอบใช้กำลังคนตามเงื่อนไขของตำแหน่งและมีกำลังคนขาดหรือเกินในส่วนใดบ้าง (5) กำลังคนยังไม่ได้รับการพัฒนาอย่างเป็นระบบ ทำให้ไม่อาจรองรับการปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและสอดคล้องตามบทบาทภารกิจ (6) ข้าราชการยังทำงานไม่เต็มศักยภาพ โดยส่วนหนึ่งขาดแรงจูงใจในการทำงาน ทั้งแรงจูงใจที่เป็นรูปธรรมและนามธรรม (7) ส่วนราชการยังไม่มีความพร้อมในการใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ เนื่องจากขาดงบประมาณ สนับสนุน และกำลังคนรุ่นเก่ายังไม่ได้รับการพัฒนาให้สามารถใช้เทคโนโลยีที่ทันสมัยได้อย่างคล่องตัว (8) ค่าตอบแทนภาครัฐไม่สอดคล้องกับอัตราตลาด แรงงาน ทำให้ไม่อาจจูงใจคนเก่งคนดีเข้าสู่ระบบราชการ (9) ส่วนราชการต้องการอิสระในการบริหารอัตรา กำลัง แต่ยังติดขัดด้วย กฎ ระเบียบ รวมทั้งหน่วยงานกลางจะต้องเร่งสร้างความเข้มแข็งให้ส่วนราชการมีความพร้อม และสร้างระบบรองรับการดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้องด้วย (10) กำลังคนในส่วนราชการยังไม่สมดุลกันระหว่างคนรุ่นใหม่กับคนรุ่นเก่า และระหว่างระดับปฏิบัติกับระดับสั่งการจากผลการดำเนินงานตามแผนการบริหารทรัพยากรบุคคลเชิงยุทธศาสตร์ ในระดับชาติที่ผ่านมา จะเห็นว่าอุปสรรคบางประการ ยังส่งผลให้มีช่องว่างในการสรรหา และแต่งตั้งโยกย้ายซึ่งเป็นโอกาสให้เกิดความไม่เป็นธรรม ไม่เป็นไปตามหลักการที่กำหนด อาจกล่าวได้ว่าความพร้อมของบุคลากรในส่วนราชการยัง ไม่สมดุลกับการกระจายอำนาจ ในการบริหารทรัพยากรบุคคล และยังไม่มีระบบตรวจสอบที่เหมาะสม เพื่อลดการใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรมโดยเฉพาะที่เกี่ยวกับความเป็นธรรมในการแต่งตั้งโยกย้าย

ร่างกฎหมายบุคคลท้องถิ่นยังอยู่ไม่ไปถึงไหน

ดูยุทธศาสตร์การจัดกำลังพลภาครัฐข้างต้นแล้ว อาจนำมาเปรียบกับการจัดกำลังพลภาครัฐส่วนท้องถิ่นได้ยาก เพราะเป็นการบริหารจัดการในบริบทที่ต่างกัน กล่าวคือ ต่างกันระหว่าง “การบริหารราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค” กับ “ราชการส่วนท้องถิ่น”  ซึ่งราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีปัญหาที่หนักอกมากกว่าหลายเท่า เพราะ ณ ปัจจุบันนี้ ร่าง พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น และ ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองท้องถิ่นยังค้างอยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมาย ของกระทรวงมหาดไทย (มท.) คณะที่ 1 เมื่อวันที่ 4 ตุลาคม 2560 [9] สรุปว่าปัญหา เก่า ๆ เดิม ๆ ที่สะสมมานานแต่เริ่มใช้ พรบ.ฯ พ.ศ. 2542-ปัจจุบัน 2560 รวม 18 ปียังคงอยู่ครบถ้วน ว่ากันว่า คนที่เข้ามาแก้ไขปัญหากลับมีแต่คนที่เคยทำงานในราชการส่วนกลาง หรือส่วนภูมิภาค ที่ขาดประสบการณ์จริงจากราชการส่วนท้องถิ่น เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล(อบต.) หรือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) มาก่อนหลายสิบปีที่ผ่านมาปัญหาของท้องถิ่นวนเวียนอยู่ที่ กฎหมาย ระเบียบปฏิบัติที่ไม่สอดคล้องกับการปฏิบัติภารกิจหน้าที่จริง ๆ ของเทศบาล อบต. หรือ อบจ. ด้วยบทบัญญัติในข้อกฎหมาย หลายประการไม่สามารถนำไปปฏิบัติได้จริง ในความรู้สึกแปลกแยก “ต่างพวก” คือ ข้าราชการส่วนกลาง โดยเฉพาะกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ยังถือตนว่าไม่เกี่ยวข้องหรือเป็นพวกเดียวกับ “ข้าราชการส่วนท้องถิ่น” การโยกย้าย เลื่อนระดับ แต่งตั้งฯ ในระหว่างข้าราชการส่วนท้องถิ่นกับส่วนกลาง สถ. ไม่สามารถกระทำได้ ฉะนั้น ความรู้สึกว่าเป็นพวกเดียวกันไม่เกิด ความใส่ใจในการแก้ไขปัญหาจึงไม่อาจเกิดขึ้นได้ 

ฉะนั้น จึงมีเสียงคัดค้านร่างกฎหมายท้องถิ่นฯ จากผู้มีส่วนได้เสีย เพราะไม่ได้มีส่วนร่วมอย่างจริงจังแถมขาดตัวแทนคนท้องถิ่นร่วมเป็นกรรมการ เข้าทำนอง “คนร่างไม่ได้ใช้คนที่ใช้ไม่ได้ร่าง”

               

[1]Phachern Thammasarangkoon, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันศุกร์ที่ 24  พฤศจิกายน 2560 ปีที่ 68 ฉบับที่ 23584 หน้า 6,  บทความพิเศษ, http://lib.doe.go.th/clipping/...

[2]ตามมาตรา 288 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ดู มารดารัตน์ สุขสง่า, การบริหารงานบุคคลท้องถิ่น, ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล, .

http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=การบริหารงานบุคคลท้องถิ่น

[3]ส่วนที่ 3 กระบวนการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ, สภานิติบัญญัติแห่งชาติ, www.senate.go.th/w3c/senate/pictures/comm/74/file_1383625868.pdf   

[4]นักวิชาการยังคงยืนยันว่า ใน "การบริหารงานยุคใหม่" นั้น ถือว่า "คนเป็นศูนย์กลางของการพัฒนา" หากการบริหารงานบุคคลหรือการพัฒนาทรัพยากรบุคคลล้มเหลวเชื่อมั่นได้ว่า 80 % ของกิจการจะล้มเหลว บ่งชี้ว่า คน คือ ตัวแปรสำคัญการบริหารงานบุคคลจึงเป็นหัวใจของความสำเร็จ

ดู อุดม ทุมโฆสิต, จากเวทีสัมมนาร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การบริหารงานบุคคลองค์กรบริหารท้องถิ่น พ.ศ… ฉบับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.), 4 กรกฎาคม 2559, http://www.thansettakij.com/2016/07/04/66677

[5]เรื่อง ยุทธศาสตร์การปรับขนาดกำลังคนภาครัฐ (พ.ศ. 2549 - 2551), มติ ครม.เมื่อ 27มิถุนายน 2549, https://cabinet.soc.go.th/soc/... & ยุทธศาสตร์การปรับขนาดกำลังคนภาครัฐ (พ.ศ.2549-2551), สถาบันยุทธศาสตร์ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ มหาวิทยาลัยขอนแก่น, 2 พฤศจิกายน 2550, https://www.gotoknow.org/posts...

[6]มาตรการบริหารกำลังคนภาครัฐ (พ.ศ. 2552 - 2556), มติ ครม. เมื่อ 28 กันยายน 2553, http://www.cabinet.soc.go.th/s...

[7]มาตรการบริหารและพัฒนากำลังคนภาครัฐ (พ.ศ. 2557-2561), มติ ครม.เมื่อ 15 ตุลาคม 2556, http://www.ryt9.com/s/cabt/175... & มาตรการบริหารและพัฒนากำลังคนภาครัฐ (พ.ศ. 2557 – 2561), สำนักงาน ก.พ., 2557, www.ocsc.go.th/sites/default/f... 

& มาตรการบริหารและพัฒนากำลังคนภาครัฐ (พ.ศ. 2557 - 2561)และแนวปฏิบัติ, สำนักพัฒนาระบบจำแนกตำแหน่งและค่าตอบแทน สำนักงาน ก.พ., 2557, http://www.ocsc.go.th/sites/default/files/document/gov-manpower-a-d-2557-2561.pdf

[8]ส่วนที่ 3 กระบวนการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ, สภานิติบัญญัติแห่งชาติ, อ้างแล้ว

[9]รายงานการประชุมคณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมาย ของกระทรวงมหาดไทย คณะที่ 1 วันที่ 4 ตุลาคม 2560