เก็บตกประเด็นกระแสการปฏิรูปท้องถิ่น ตอนที่ 2

6 ตุลาคม 2559

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

กระแสการปฏิรูปท้องถิ่นที่สำคัญ ณ เวลานี้ ในทั้งสองเรื่องประดังมาพร้อม ๆ กันทั้งในเรื่อง ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ ร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ขอเท้าความกระแสเพิ่มต่อ

(1) ณ ห้วงเวลานี้ คงปฏิเสธควบรวมท้องถิ่น (Amalgamation or Merging) เพื่อประสิทธิภาพไม่ได้ โดยมีระยะเวลาขั้นตอนในการดำเนินการยุบรวมเทศบาล คาดว่ามีระยะเวลาประมาณ 630 วัน หรือ 21 เดือน คิดจากขั้นตอนสำคัญในการควบรวม 3 ขั้นตอน ๆ ละ 180 วัน และเผื่อขั้นตอนในแต่ละขั้นตอนไว้อีก 30 วัน (รวม 210 วัน) ซึ่งนับว่าเป็นระยะเวลาที่พอสมควร สำหรับเหตุหลัก หรือเป้าหมายหลักเพื่อให้ การอ้างอิงและการใช้กฎหมายเกี่ยวกับ ท้องถิ่นเป็นมาตรฐานเดียวกัน และปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสมกับสภาพปัจจุบัน โดยปรับโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของ อปท.ทั่วประเทศ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการให้บริการ และลดความซ้ำซ้อน

โดยมีสองขั้นตอนสำคัญ คือ (1) การจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เป็น “เทศบาลตำบล” ตาม มาตรา 5 แห่ง ร่าง พรบ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฯ และ (2) “การควบรวม” เทศบาลที่มีขนาดเล็กเข้าด้วยกัน ตามมาตรา 15 แห่ง ร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่น

(2) มีประเด็นห่วงใยในเงื่อนไขการควบรวม ที่มีหลักการว่า ให้เทศบาลติดต่อกันในเขตอำเภอเดียวกัน ที่มีสภาพภูมิประเทศโดยเฉพาะระยะทางในการให้บริการที่สะดวก โดยให้เทศบาลที่มีความเจริญน้อยกว่าควรไปควบรวมกับเทศบาลที่มีความเจริญมากกว่า แต่อาจมีข้อยกเว้น เทศบาลที่ไม่ต้องควบรวม ได้แก่ เทศบาลที่มีสภาพพื้นที่เป็นเกาะ หรือโดยสภาพภูมิศาสตร์ ไม่สามารถติดต่อกับเทศบาลอื่นที่จะไปรวมด้วยได้โดยสะดวก ซึ่งในประเด็นเหล่านี้ก็คือ เรื่อง “ภูมิสังคม” (Social Geography or Geosocial or Geo-sociometry) ที่แตกต่างกันไปในแต่ละสภาพท้องถิ่นนั่นเอง มีข้อสังเกตว่า

(2.1) การกำหนด “รูปแบบการปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป” ในระดับล่าง (Lower Tier) ให้มีเพียงรูปแบบเดียวคือ “เทศบาล” เท่านั้น ดูเหมือนจะมีจุดอ่อนอยู่ตรงนี้ที่ “ไม่มีการแบ่งแยกเขตพื้นที่ระหว่างชุมชนเมืองและชุมชนชนบทไว้ออกจากกัน” (Urban & Rural Area) แต่เป็นการให้รวมกันโดยไม่คำนึงในมิติ “ภูมิสังคม” ในด้านนี้ไว้ หากควบรวมกันไม่ได้ ก็อาจคงเทศบาลเดิมไว้

(2.2) ในการควบรวมเทศบาลนั้น เทศบาลที่เป็น “ตัวยืน” ที่ไม่ต้องไปควบรวมกับเทศบาลแห่งอื่นแต่จะมี เทศบาลข้างเคียงแห่งอื่นมาขอรวมด้วย ได้แก่ เทศบาลที่มีประชากรเกิน 7,000 คน และหรือมีงบประมาณรายได้เกินกว่า 20 ล้านบาท ตรงนี้ถือเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการประชาพิจารณ์เต็มที่ ควรมีคณะกรรมการระดับจังหวัดและอำเภอมากำหนดแนวทางเพื่อให้การควบรวมบรรลุเป้าหมายตามเจตนารมณ์ที่ตั้งไว้ด้วย

(2.3) ในเรื่องแนวเขตการปกครองท้องที่ ที่มีแนวเขตตำบลตามประกาศกระทรวงมหาดไทย ที่อยู่ภายใต้แนวเขตอำเภอตามพระราชกฤษฎีกา ดูเหมือนว่า ตรงนี้อาจสับสนบ้าง เพราะ เงื่อนไขการควบรวมมีเพียงว่า “ให้ยึดเขตอำเภอเป็นหลัก” แต่มิได้ยึดเขตตำบลเป็นหลัก ทำให้บางตำบลอาจมีการแบ่งแยกการควบรวมได้ หมายความว่า “มิได้มีการควบรวมกันแบบยกเข่งพื้นที่ตำบล” ตรงนี้เห็นว่าอาจ มีปัญหาเรื่อง “แนวเขตการปกครอง” [2] หากพื้นที่เทศบาลเดิมที่จะไปควบรวม แยกไปรวมกับพื้นที่ของเทศบาลข้างเคียงที่ต่างตำบลกัน เพราะ แนวเขตการปกครองตำบล เป็นหลักยึดในการกำหนดเขตอำนาจหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่ในหลาย ๆ ส่วน เช่น เขตอำนาจการสอบสวนของพนักงานสอบสวนฝ่ายตำรวจ (สภ.) เขตพื้นที่การออกสำรวจโฉนดที่ดิน เขตการปฏิรูปที่ดิน เขตพื้นที่ป่าไม้ ฯลฯ เป็นต้น นี่ยังไม่รวมถึงเขตบริการสาธารณะของส่วนราชการต่าง ๆ อาทิ โรงเรียน สพฐ. โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) หรืออื่น ๆ เป็นต้น

(2.4) ในส่วนของการปกครองภูมิภาค มิได้นำเขตตำบล หมู่บ้าน หรือ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผูกติดพิจารณาแต่อย่างใด

(3) มีข้อเสนอในมาตรการเยียวยา เทศบาลที่ได้รับผลกระทบกับการควบรวม ในเรื่อง (1) การบริหารงานบุคคล (2) ผู้บริหาร/สมาชิกสภาท้องถิ่น และ (3) ให้รัฐบาลพิจารณาจัดสรรเงินอุดหนุนเพิ่มพิเศษ ให้แก่ เทศบาลเพื่อเป็นแรงจูงใจในการควบรวม

(4) ในขณะที่มีการกล่าวถึงเรื่องการควบรวมเทศบาลเข้าด้วยกันนั้น ในส่วนของ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ซึ่งเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นระดับบน (Upper Tier) เพียงรูปแบบเดียว แม้จะมีจุดอ่อนอยู่มากก็ตาม แต่ในสถานการณ์ปัจจุบันกลับไม่มีการวิพากษ์วิจารณ์มากนัก แม้จะมีนักวิชาการพูดถึงอนาคตว่ารูปแบบการปกครองส่วนภูมิภาคต้องไม่มี และ กล่าวถึงความจริงใจในการ “กระจายอำนาจ” ของรัฐบาลว่าควรมี “ความจริงใจในการกระจายอำนาจที่แท้จริง” แต่ก็เป็นการพูดถึงการปกครองส่วนภูมิภาค มิได้หมายถึง อบจ. ที่เป็นการปกครองส่วนท้องถิ่นแต่อย่างใด และในขณะเดียวกันฝ่ายกระทรวงมหาดไทยก็ออกมากล่าวย้ำถึงภารกิจ “ท้องที่-ท้องถิ่นต้องปฏิบัติตามข้อแนะนำ หรือสั่งการเชิงรุก” [3] ให้หนักแน่นมั่นคงขึ้น และ เนื่องจาก อปท. มีกลุ่ม “ผู้มีส่วนได้เสีย” (Stake holders) มากมายหลายกลุ่ม (ฝ่าย) ในการรื้อโครงสร้าง อปท. จึงต้องยึดประโยชน์ท้องถิ่นเป็นสำคัญ [4]

(5) สำหรับความเคลื่อนไหวการปฏิรูปการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ในวันที่ 4 ตุลาคม 2559 มีการคัดเลือกผู้แทนปลัด อปท. ในคณะกรรมการกลางสองคณะ คือ คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (ก.ท.) และ คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบล (ก.อบต.) โดยการคัดเลือกกันเองในระหว่างปลัด อปท. ที่เป็นตัวแทนของจังหวัดละ 3 คน รวม 76 จังหวัด ให้เหลือตัวแทน ก.กลางเพียงแห่งละ 3 คน มีข้อสังเกตว่า ปลัด อปท. ที่เสนอเป็นผู้แทน ก.กลาง ได้นำเสนอหลักการตามร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น มาเป็นจุดเด่นหาเสียงกันทุกคน แต่อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าปลัด อปท. ผู้แทน ก.กลาง จะเป็นผู้ใด จากคนเก่าที่เพิ่งพ้นตำแหน่ง หรือ คนที่ได้รับการคัดเลือกใหม่ก็ตาม ในท่านกลางกระแสความสมานฉันท์ของท้องถิ่น ณ เวลานี้ คงไม่แตกต่างกันนัก เพราะทุกคนที่เสนอตัวเข้ามาเป็นผู้แทนปลัด อปท. ต่างเป็นผู้ที่มีประสบการณ์ มีความรู้ความสามารถด้วยกันทุกคน สมกับที่เป็นผู้นำนโยบายไปขับเคลื่อน อันจะนำ อปท. ไทยให้ก้าวเดินต่อไปอย่างองอาจ มีประสิทธิภาพ เป็นที่พึงพอใจในบริการสาธารณะของประชาชนต่อไป

(6) สุดท้าย ขอฝากการพิจารณาในบทเฉพาะกาลของ ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา 224-225) [5] และ ร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (มาตรา 148-156) [6] เพื่อเตรียมตัวเตรียมใจในการก้าวเข้าสู่การปฏิรูปครั้งใหญ่ของท้องถิ่นต่อไป

ยังครับ ยังไม่จบ จะนำความคืบหน้ามาเสนอต่อไป ภายในระยะเวลาสั้น ๆ สองช่วงคือ ก่อนที่ กฎหมายทั้งสองฉบับจะมีผลบังคับใช้ และช่วงหลังจากที่มีการประกาศใช้กฎหมายทั้งสองฉบับแล้ว ขอให้ชาว อปท. ทุกฝ่ายร่วมด้วยช่วยกันติดตามอย่ากระพริบตา

---

[1] สรณะ เทพเนาว์, ปลัดเทศบาลเมืองมหาสารคาม นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย อดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) อนุกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป (สปท.) & Phachern Thammasarangkoon, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 6 ตุลาคม 2559 ปีที่ 67 ฉบับที่ 23173 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น : บทความพิเศษ & หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 64 ฉบับที่ 2 วันศุกร์ที่ 7 – วันพฤหัสบดีที่ 13 ตุลาคม 2559, หน้า 66

[2] สำนักบริหารการปกครองท้องที่, เอกสารบรรยายแนวเขตการปกครอง, 27 เมษายน 2559, http://pab.dopa.go.th/internal/sys/gps_seminar/260459/gov_bound.pdf & สำนักบริหารการ ปกครองท้องที่, สรุปแนวทางปฏิบัติในการจัดทำ และแก้ไขประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่องการกำหนดเขตตำบล ในท้องที่อำเภอ... จังหวัด... , http://pab.dopa.go.th/internal/sys/gps_seminar/260459/bound_def.pdf

[3] ปลัด มท.ย้ำ! ‘ท้องที่-ท้องถิ่น’ ปฏิบัติตามข้อแนะนำ หรือสั่งการเชิงรุก หากสะดุด! แจ้งปัญหานั้นกลับมาให้ทราบ, กรมการปกครอง fan page, 26 กันยายน 2559, http://www.topicza.com/news16093.html?f=2900

[4] รื้อ อปท.ต้องยึดประโยชน์ท้องถิ่น, ประชาชาติธุรกิจ, , 8 กันยายน 2559, http://kontb.blogspot.com/2016/09/blog-post_8.html?spref=fb

[5] ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (รวม 225 มาตรา), ฉบับที่ผ่านความเห็นชอบจากสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ เมื่อวันที่ 22 สิงหาคม 2559, 23 สิงหาคม 2559, http://www.thailocalgov2013.com/law.php?id=1817

มาตรา 224 เมื่อกระทรวงมหาดไทยดำเนินการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามมาตรา 15 แล้ว ให้ออกประกาศกระทรวงมหาดไทยจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งใหม่ที่ควบรวมตามมาตรา 12 และให้ดำเนินการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นภายในระยะเวลาที่กฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นกำหนดนับแต่วันที่กระทรวงมหาดไทยดำเนินการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วเสร็จ โดยให้สมาชิกภาพของผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ควบรวมกันสิ้นสุดลงทันที และให้ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่นายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจนกว่าการดำเนินการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นจะแล้วเสร็จ ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ

ในกรณีวาระการดำรงตำแหน่งของผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ควบรวมกันตามมาตรา 15 ยังมีวาระเหลืออยู่ ให้ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นอยู่ในตำแหน่งไปพลางก่อนจนกว่าจะครบวาระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีระยะเวลาของการดำรงตำแหน่งของผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นที่เหลืออยู่มากที่สุด

มาตรา 225 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ควบรวมตามมาตรา 15 ให้รัฐสนับสนุนรายได้เพิ่มเติมจากรายได้ปกติตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งมิใช่งบประมาณที่จัดสรรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามปกติในแต่ละปีงบประมาณ เพื่อจัดทำบริการสาธารณะพื้นฐานและกิจกรรมสาธารณะให้เกิดประโยชน์กับประชาชนในท้องถิ่น โดยให้จัดสรรรายได้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ถูกควบรวมแห่งละห้าล้านบาทในปีที่หนึ่งถึงปีที่ห้าและปรับการจัดสรรเป็นแห่งละสามล้านบาทในปีที่หกถึงปีที่แปด ทั้งนี้ หลักเกณฑ์และวิธีการจัดสรรให้เป็นไปตามที่กฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกำหนด

[6] ร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ... , (ฉบับ สปท.), http://www.thailocalgov2013.com/upload/ส่วนที่%20๒%20ร่างพรบ_ฉบับสปท_.pdf

มาตรา 148 ให้คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบล คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด คณะกรรมการพนักงานเทศบาล คณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล คณะกรรมการพนักงานเมืองพัทยา ซึ่งปฏิบัติหน้าที่อยู่ในวันก่อนวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ ให้ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าจะแต่งตั้ง ก.ถ. และ อ.ก.ถ.จังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้

การดำเนินการให้มี ก.ถ. และ อ.ก.ถ.จังหวัด ให้กระทำให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งร้อยยี่สิบวันนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ

ในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการตามวรรคหนึ่งให้ใช้มาตรฐานกลาง มาตรฐานทั่วไป และหลักเกณฑ์และการดำเนินการ รวมตลอดถึงกรณีที่กำหนดไว้แล้ว ซึ่งใช้บังคับหรือปฏิบัติอยู่ในวันก่อนวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับต่อไปจนกว่า ก.ถ.ตามพระราชบัญญัตินี้ จะได้กำหนดกฎ ประกาศ ระเบียบ แล้วเสร็จและใช้บังคับ หากมีการใดไม่อาจนำมาตรฐานและหลักเกณฑ์ดังกล่าวมาใช้บังคับได้ การจะดำเนินการประการใดให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการตามวรรคหนึ่งกำหนด แต่ต้องไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้