การดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการชั่วคราวตาม มาตรา 44 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2557 (ฉบับชั่วคราว)

7 พฤษภาคม 2558

สรณะ เทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ [1]

มีประเด็นวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น เฉพาะในกรณีขององค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล เป็นการชั่วคราว เพราะมีการแต่งตั้งฯ และ ให้สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นคนเดิมปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวโดยไม่มีการเลือกตั้งมาตั้งแต่วันที่ 22 กรกฎาคม 2557 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน ซึ่งเป็นเวลานานกว่า 9 เดือนมาแล้ว โดยไม่มีท่าทีว่าจะมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น และมีแนวโน้มว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นที่ปฏิบัติหน้าที่อยู่ชั่วคราวจะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปอีกนาน

ความเป็นมา

(1) สืบเนื่องมาจากประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 85/2557 [2] เรื่อง การได้มาซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการชั่วคราว ลงวันที่ 10 กรกฎาคม พุทธศักราช 2557 ที่ให้งดการจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบล) ที่ครบวาระหรือพ้นจากตำแหน่งตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จนกว่าจะมีประกาศเปลี่ยนแปลง และให้ดำเนินการสรรหาเพื่อคัดเลือกบุคคลที่มีความรู้และความสามารถในด้านต่าง ๆ เข้ามาทำหน้าที่สมาชิกสภาท้องถิ่นไปพลางก่อน ส่วนตำแหน่งผู้บริหารท้องถิ่นที่ครบวาระให้ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่แทน ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 22 กรกฎาคม 2557 เป็นต้นไป

(2) ต่อมามีกระแสการเรียกร้องต่อต้านจากสังคม และ จากนักเมืองท้องถิ่น ให้มีการยกเลิกการสรรหาสมาชิกสภาท้องถิ่น ประกอบกับประชาชนในท้องถิ่นและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ให้ความร่วมมือเป็นอย่างดีในการแก้ไขปัญหาของประเทศ สถานการณ์จึงได้คลี่คลายลง หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) จึงอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว)พุทธศักราช 2557 โดยความเห็นชอบของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ มีคำสั่งที่ 1/2557 [3] เรื่อง การได้มาซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการชั่วคราว ลงวันที่ 25 ธันวาคม 2557 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2558 เป็นต้นไป เพื่อให้สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นเดิมที่หมดวาระกลับเข้ามาดำรงตำแหน่งใหม่เป็นการชั่วคราว โดยมิให้คำสั่งนี้มีผลบังคับกับกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา กล่าวคือคำสั่งนี้มีผลในสาระสำคัญ 3 กรณี คือ

(2.1) สมาชิกสภาท้องถิ่นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่พ้นจากตำแหน่งเนื่องจากครบวาระตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2558 เป็นต้นไปยังคงอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไป

(2.2) กรณีสมาชิกสภาท้องถิ่นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งไปก่อนแล้วให้สมาชิกสภาท้องถิ่นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชุดสุดท้ายที่พ้นจากตำแหน่งเนื่องจากครบวาระก่อนวันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2558 และประสงค์จะกลับเข้าดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาท้องถิ่นมารายงานตัวต่อประธานกรรมการสรรหาฯ ภายในวันที่ 11 มกราคม 2558 และให้กลับเข้าดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาท้องถิ่นได้นับแต่วันที่ประธานกรรมการสรรหาประกาศแต่งตั้งให้เป็นสมาชิกสภาท้องถิ่น และให้สมาชิกสภาท้องถิ่นที่เคยได้รับการประกาศแต่งตั้งตามประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติดังกล่าวพ้นจากตำแหน่งตั้งแต่วันที่ประธานกรรมการสรรหาประกาศแต่งตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นขึ้นใหม่

(2.3) กรณีผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งไปก่อนแล้ว ให้ผู้บริหารท้องถิ่นชุดสุดท้ายที่พ้นจากการดำรงตำแหน่งเนื่องจากครบวาระก่อนวันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2558 และประสงค์จะกลับเข้าดำรงตำแหน่งผู้บริหารท้องถิ่นมารายงานตัวต่อประธานกรรมการสรรหาฯ ภายในวันที่ 11 มกราคม 2558 และให้กลับเข้าดำรงตำแหน่งผู้บริหารท้องถิ่นได้นับแต่วันที่ประธานกรรมการสรรหาประกาศแต่งตั้งให้เป็นผู้บริหารท้องถิ่น และให้ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยุติการปฏิบัติหน้าที่ตั้งแต่วันที่ประธานกรรมการสรรหาประกาศแต่งตั้งผู้บริหารท้องถิ่นดังกล่าว

ข้อสังเกตพิจารณา

มีข้อวิตกห่วงใยจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ทั้งจากวงในของนักการเมืองท้องถิ่นและประชาชนทั่วไปตั้งข้อสังเกตต่อกรณีการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นคนเดิมชั่วคราวโดยไม่มีการเลือกตั้ง โดยเฉพาะการดำเนินการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยตามโรดแมปที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) กำหนดไว้ต้องทำตามระยะเวลาที่กำหนดโดยเคร่งครัดแต่การเรียกร้องให้มีการทำประชามติรัฐธรรมนูญนั้นถือว่าเป็นสิ่งที่ดี เพราะร่างรัฐธรรมนูญอาจไม่สอดคล้องสมบูรณ์กับแนวทางการปรองดองสร้างชาติ การเรียกร้องให้มีการทำประชามติ จึงเป็นเรื่องที่เหมาะสมจำเป็น แม้อาจจะมีผลกระทบต่อการประกาศใช้ร่างธรรมนูญฯ ปี 2558 ในหลายประการบ้างก็ตาม อาทิเช่น

(1) คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญต้องร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ หากการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญไม่แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนด หรือไม่ได้รับความเห็นชอบ ตามมาตรา 38 [4] หรือร่างรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอันตกไปตามมาตรา 37 [5] แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2557 (ฉบับชั่วคราว) หรือในกรณีที่ร่างรัฐธรรมนูญไม่ผ่านการลงประชามติ ซึ่งมีผลทำให้ระยะเวลาในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญขยายยาวนานออกไปอีก

(2) ผลสืบเนื่องต่อมาก็คือ ทำให้รัฐบาลและ คสช. ต้องอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปอีก

(3) ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นที่ปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราว ตามมาตรา 44แห่งรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ก็ต้องอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปอีก ทำให้มีวาระอยู่ในตำแหน่งที่ยาวนานขึ้น แม้จะเป็นผลดีในทางส่วนตัวแก่ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นนั้น ๆ แต่อาจมีผลเสียต่อประชาชนเพราะเป็นกรณีที่มีการผูกขาดอำนาจเป็นเวลานานโดยไม่มีการเลือกตั้ง

(4) แม้ว่าจะมีจำนวนผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นที่หมดวาระเพิ่มขึ้นอีกจำนวนมากในระยะเวลาอันใกล้นี้ เชื่อว่าผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นที่ปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวอยู่ส่วนใหญ่จะสนับสนุนให้รัฐบาลและ คสช. อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าจะได้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จและมีการประกาศใช้บังคับ

(5) แต่การไม่ดำเนินการจัดการเลือกตั้งในระยะยาวไม่เป็นผลดีต่อรากฐานความเป็นประชาธิปไตยแน่นอนฉะนั้น รัฐบาล และ คสช. รวมทั้งสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ต้องรีบเร่งและมีความร่วมมือร่วมแรงแข็งขันในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จโดยเร็ว โดยเฉพาะให้เป็นไปตามโรดแมปที่กำหนดไว้

ข้อเสนอทางออกในการแก้ไขปัญหา

ในความเห็นเพื่อการแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้ ผู้เขียนขอเสนอความเห็นว่า

(1) คสช. ต้องตัดสินใจร่วมดำเนินการกับสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) โดยการตรากฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นขึ้นมาเป็นกรณีเร่งด่วน (Quick win) โดยไม่ต้องรอการร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จ

(2) ในกรณีที่ไม่สามารถตรากฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นเป็นกรณีเร่งด่วน (Quick win) ซึ่งส่งผลให้ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นอยู่ปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวยาวนานต่อไป เห็นว่าหากอยู่นานเกินไปก็ไม่เหมาะสม เพราะเป็นการทำหน้าที่ตามความจำเป็นในภาวะที่ประเทศยังไม่ปกติ คสช. และรัฐบาลควรมีมาตรการในการควบคุมกำกับดูแลสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นที่ปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวดังกล่าวได้แก่ กรณีผู้บริหารท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาท้องถิ่นบางรายมีความบกพร่องในทางความประพฤติ ทำให้ประชาชนไม่พอใจหรือมีการทุจริตเกิดขึ้นประชาชนก็ยังมีช่องทางในการร้องเรียนศูนย์ดำรงธรรม นายอำเภอ และผู้ว่าราชการจังหวัดได้ ซึ่งหน่วยงานที่กำกับดูแลยังมีอำนาจในการสั่งปลดได้แม้จะอยู่ระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราว

(3) ปัญหาการตรากฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นขึ้นมาเป็นกรณีเร่งด่วน (Quick win) นั้น อาจมีความเชื่อมโยงกับกฎหมายหลายฉบับ นับตั้งแต่ กฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรบริหารท้องถิ่น (อบท.)กฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน เป็นต้น ซึ่งอาจมีบางประเด็นที่ทำให้ไม่สามารถตรากฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นได้ เพราะต้องรอร่างรัฐธรรมนูญ และกฎหมายลูกฉบับที่เกี่ยวข้องเสร็จเรียบร้อยเสียก่อน

จากข้อสังเกตเบื้องต้นบางประการ ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องทุกฝ่ายต้องมีความเข้าใจรับรู้สภาพปัญหาร่วมกัน และร่วมกันคิดหาวิธีการแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ให้สำเร็จลุล่วงลงหากทุกฝ่ายทุกคนเห็นตรงตรงกันในแนวทางเดียวกัน ปัญหาอุปสรรคข้อโต้แย้งต่าง ๆ อาจลดน้อยลงโดยมิต้องถกเถียง เรามาช่วยกันแก้ปัญหาดีกว่ามาทะเลาะเบาะแว้งกันในเรื่องเล็กน้อย หรือโต้แย้งกันในเรื่องที่มีเหตุผลความจำเป็น เช่นในเรื่องกาลเวลาในกรณีที่กล่าวข้างต้น

[1] สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ปีที่ 65 ฉบับที่ 22655 วันพฤหัสบดีที่ 7 พฤษภาคม 2558 <หน้า 10 คอลัมน์ การเมืองท้องถิ่น>

[2] ประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติฉบับที่ 85/2557 เรื่อง การได้มาซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการชั่วคราว ลงวันที่ 10 กรกฎาคม 2557 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 22 กรกฎาคม 2557, ราชกิจจานุเบกษา, หน้า 12 - 14, เล่ม 131 ตอนพิเศษ 134 ง วันที่ 21 กรกฎาคม 2557, http://library2.parliament.go.th/giventake/ncpo.html & http://thainews.prd.go.th/centerweb/news/NewsDetail?NT01_NewsID=TNPOL5707150010062#sthash.8XfJOHz4.dpuf & http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2557/E/134/12.PDF

& ดู ห้องข่าวฉุกเฉินรับอรุณ : ควบคุมเเละกำกับ การเมืองท้องถิ่น ?, เรื่องโดย Nation TV, 27 สิงหาคม 2557, http://www.nationtv.tv/main/program/khaokhon-morning/378421642/

[3] คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 1/2557 เรื่อง การได้มาซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการชั่วคราว ลงวันที่ 25 ธันวาคม 2557 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2558 เป็นต้นไป โดยมิให้คำสั่งนี้มีผลบังคับกับกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา, ราชกิจจานุเบกษา หน้า 48-52 เล่ม 132 ตอนพิเศษ 1 ง วันที่ 5 มกราคม 2558, http://library2.parliament.go.th/giventake/content_ncpo/ncpo-head-order1-2557.pdf & http://www.bangkokbiznews.com/news/detail/626872#sthash.Xeny62PQ.dpuf

[4] มาตรา 38 ในกรณีที่สภาปฏิรูปแห่งชาติพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญไม่แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนด หรือไม่ให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ หรือร่างรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอันตกไปตามมาตรา 37 ให้สภาปฏิรูปแห่งชาติและคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเป็นอันสิ้นสุดลง และให้มีการดำเนินการเพื่อแต่งตั้งสภาปฏิรูปแห่งชาติและคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ขึ้น เพื่อดำเนินการแทนตามอำนาจหน้าที่ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้

ในกรณีที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญยกร่างรัฐธรรมนูญไม่แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ตามมาตรา 34 ให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเป็นอันสิ้นสุดลง และให้ดำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญสิ้นสุดลง

ประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ รองประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ และกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญชุดที่สิ้นสุดลงตามวรรคหนึ่งหรือวรรคสอง จะเป็นประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ รองประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ หรือกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญแล้วแต่กรณี ชุดใหม่มิได้

[5] มาตรา 37 ให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาคำขอแก้ไขเพิ่มเติมให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ครบกำหนดยื่นคำขอแก้ไขเพิ่มเติมตามมาตรา 36 วรรคสอง ในการนี้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญอาจแก้ไขเพิ่มเติมร่างรัฐธรรมนูญได้ตามที่เห็นสมควร

เมื่อคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้แก้ไขเพิ่มเติมร่างรัฐธรรมนูญตามวรรคหนึ่งแล้ว ให้เสนอร่างรัฐธรรมนูญต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญนั้นทั้งฉบับ โดยสภาปฏิรูปแห่งชาติต้องมีมติภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับร่างรัฐธรรมนูญจากคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ สภาปฏิรูปแห่งชาติจะแก้ไขเพิ่มเติมเนื้อความของร่างรัฐธรรมนูญนั้นมิได้ เว้นแต่ เป็นข้อผิดพลาดที่มิใช่สาระสำคัญ และคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเห็นชอบด้วยกับการแก้ไขเพิ่มเติมนั้น หรือเป็นกรณีที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเห็นว่าจำเป็นต้องแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้สมบูรณ์ขึ้น

เมื่อสภาปฏิรูปแห่งชาติมีมติเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญตามวรรคสองแล้ว ให้ประธานสภาปฏิรูปแห่งชาตินำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายภายในสามสิบวันนับแต่วันที่สภาปฏิรูปแห่งชาติมีมติ และเมื่อทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว ให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาและใช้บังคับได้โดยให้ประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญและพระราชทานคืนมา หรือเมื่อพ้นกำหนดเก้าสิบวันแล้วมิได้พระราชทานคืนมา ให้ร่างรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอันตกไป

อ้างอิงเพิ่มเติม

ศศินภา วัฒนาวรรณรัตน์, ปฏิรูปท้องถิ่น ยึดคืนอำนาจที่กระจาย ปัญหาที่ต้องค่อยๆ แก้, หนังสือพิมพ์มติชน, คอลัมน์ คลื่น คิดข่าว, 19 กรกฎาคม 2557, http://www.thailocalmeet.com/index.php?action=printpage;topic=55722.0