ทัศนะว่าด้วย บุคคล ประชาชน พลเมือง

23 เมษายน 2558

สรณะ เทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ [1]

การอภิปรายร่างรัฐธรรมนูญของสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) เมื่อวันที่ 20 เมษายน 2558 ในภาค 1 ว่าด้วย "พระมหากษัตริย์และประชาชน" หมวด 2 ว่าด้วย "ประชาชน"มีประเด็นที่น่าสนใจในความหมายของคำว่า "ประชาชน" ตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้เปลี่ยนเป็นคำว่า "พลเมือง"

ตามมาตรา 26 "ประชาชนชาวไทยย่อมมีฐานะเป็นพลเมือง" ในความหมายดังกล่าวมีความเกี่ยวพันกับท้องถิ่น หรือ องค์กรบริหารท้องถิ่น (อบท.) หรือไม่เพียงใด ซึ่งเป็นศัพท์ที่นำมาใช้ใหม่

มีข้อสังเกตและข้อพิจารณา ดังนี้

(1) จำนวนประชากร หรือจำนวนราษฎร หรือจำนวนคน เป็นเงื่อนไขสำคัญในการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะการจัดตั้งเทศบาล ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496

มาตรา 10 บัญญัติว่า "เทศบาลเมือง ได้แก่ ท้องถิ่นอันเป็นที่ตั้งศาลากลางจังหวัด หรือท้องถิ่นชุมนุมชนที่มีราษฎรตั้งแต่หนึ่งหมื่นคนขึ้นไป ทั้งมีรายได้พอควรแก่การที่จะปฏิบัติหน้าที่อันต้องทำตามพระราชบัญญัตินี้ และซึ่งมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเป็นเทศบาลเมือง ประกาศกระทรวงมหาดไทยนั้นให้ระบุชื่อและเขตของเทศบาลไว้ด้วย" [2]

มาตรา 11 บัญญัติว่า "เทศบาลนคร ได้แก่ ท้องถิ่นชุมนุมชนที่มีราษฎรตั้งแต่ห้าหมื่นคนขึ้นไปทั้งมีรายได้พอควรแก่การที่จะปฏิบัติหน้าที่อันต้องทำตามพระราชบัญญัตินี้ และซึ่งมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเป็นเทศบาลนคร ประกาศกระทรวงมหาดไทยนั้นให้ระบุชื่อและเขตของเทศบาลไว้ด้วย" [3]

(2) ฉะนั้นในมุมมองด้านท้องถิ่นในเรื่องของ ประชากร หรือ ประชาชน หรือ ราษฎร จึงเกี่ยวข้องกับท้องถิ่นตรงนี้ และคณะกรรมการกฤษฎีกาได้วินิจฉัยกรณีการยกฐานะเทศบาลตำบลแม่สอดเป็นเทศบาลนครแม่สอดโดยให้นับจำนวนประชากรรวมทั้งหมดที่มีในพื้นที่ โดยนับรวมถึงบุคคลที่ไม่มีสัญชาติไทยด้วย (ที่มีชื่อในทะเบียนบ้าน ท.ร.13,14) [4] เพราะ ไม่ว่าไทยหรือต่างด้าวที่เสียภาษี มีสิทธิรับบริการสาธารณะนับเป็น "ราษฎร" ตามกฎหมายพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 ซึ่งเป็นกฎหมายเฉพาะ

(3) ในประเด็นที่นำประชากรที่เป็น "บุคคลที่ไม่มีสัญชาติไทย" แต่ได้รับการบันทึกไว้ในฐานข้อมูลการทะเบียนราษฎรของไทยแล้ว ถือว่าเป็น "ราษฎร" ได้ ซึ่งในการแยกแยะประชากรนี้ รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์กาญจนะจิตรา สายสุนทร [5] แยกเป็น สองกลุ่มคือ (1) บุคคลที่มีสัญชาติไทย และ (2) บุคคลที่ถูกบันทึกว่าเป็นต่างด้าว (ยังไม่ได้สัญชาติไทย) ซึ่งในจำนวนนี้จะมีคนที่มีสิทธิในสัญชาติไทยแต่ยังไม่ได้รับการรับรองสิทธิในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย "ก็จะถูกถือเป็นคนต่างด้าว" กล่าวคือ มีสถานะเป็น "คนต่างด้าวเทียม"

มีประเด็นที่น่าคิด น่าสนใจในการนำไปนิยามคำว่า "บุคคล" ตามพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 เพื่อการให้สิทธิบุคคลได้รับบริการสาธารณสุขที่มีมาตรฐานและมีประสิทธิภาพตามที่กำหนดโดยพระราชบัญญัติ เช่น การให้สิทธิประกันสุขภาพแก่คนไร้รัฐ ไร้สัญชาติ ที่ได้รับการสำรวจแล้ว ให้ได้รับสิทธิในการรักษาพยาบาลตามพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 23 มีนาคม 2553 แต่ต่อมาได้มีการยกเลิกสิทธินี้ไป ส่งผลให้คนกลุ่มนี้ไม่ได้รับสิทธิในการรักษาพยาบาลใดๆ นักเคลื่อนไหวกลุ่มองค์กรด้านสิทธิมนุษยชนจึงออกมาเรียกร้องให้มีการคืนสิทธิแก่คนเหล่านี้ [6]

ต่อมามติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 20 เมษายน 2558 [7] รับทราบตามมติคณะกรรมการรัฐมนตรีด้านเศรษฐกิจ ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ในคราวประชุมครั้งที่ 5/2558 เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 16 เมษายน 2558 ที่เห็นชอบในหลักการการให้สิทธิ(คืนสิทธิ) ขั้นพื้นฐานด้านสาธารณสุขกับบุคคลที่มีปัญหาสถานะและสิทธิเพิ่มเติม ประกอบด้วย บุคคลที่มีปัญหาสถานะและสิทธิรวมถึงบุตรที่กระทรวงมหาดไทยได้ขึ้นทะเบียน โดยมีเลขประจำตัว 13 หลัก เรียบร้อยแล้ว จำนวน 208,631 คน ตามที่กระทรวงสาธารณสุข (สธ.) เสนอ

ซึ่งเรียกว่า "กองทุน ท.99" [8]

(4) สำหรับศัพท์บัญญัติในภาษาไทยที่แตกต่างกันได้แก่คำว่า "คน" "มนุษย์" "บุคคล" "ประชาชน" "ปวงชน" "ราษฎร" "พสกนิกร" "พลเมือง" "ปวงชนชาวไทย" (ประชาชนชาวไทย) ในคำภาษาอังกฤษ ก็ยังมีต่างกันอีก ได้แก่คำว่า man, human, person, people, population, civilian, citizen, ... ต้องดูในบริบทของ "กฎหมายรัฐธรรมนูญในเรื่องสิทธิทางการเมือง" ด้วย สำหรับสิทธิพลเมืองทั่วไป (Civil Rights) ก็ดูกฎหมายระหว่างประเทศ (International Relation Law) สำหรับในข้อยกเว้นของการบัญญัติถ้อยคำดังกล่าวนั้น ควรบัญญัติไว้ในรัฐธรรมอย่างกว้าง ๆ เท่านั้น แต่ในกฎหมายลูก ในระดับพระราชบัญญัติ สามารถบัญญัติไว้ได้กว้างกว่า ในกรณีของประเทศไทยนั้น มีข้อสังเกตว่า ประเทศไทยใช้ระบบรัฐธรรมนูญนิยม (Constitutionalism) ที่ยึดหลักการว่า มีอะไรก็ควรเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่จริง ๆ แล้วรัฐธรรมนูญจะบัญญัติได้เท่าที่จำเป็นเท่านั้น และก็จะบัญญัติเฉพาะเจาะจงไม่ได้ ต้องบัญญัติเป็นการทั่วไป เพราะรัฐธรรมนูญต้องมีลักษณะที่แก้ไขได้ยาก ซึ่งคำว่า "บุคคล" หรือ "คน" ที่จะบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนั้น ในความหมายที่เฉพาะเจาะจงจะบัญญัติได้ยากมาก โดยเฉพาะในเรื่อง "สิทธิมนุษยชน" (Human Rights) เพราะ รัฐธรรมนูญมักจะไปผูกติดกับคำว่า "พลเมืองของรัฐ" (citizen) เท่านั้น ซึ่งผูกโยงไปถึง "สิทธิทางการเมือง" (Political Rights) ซึ่งเป็นเรื่องของกฎหมายบ้านเมืองที่รัฐบัญญัติขึ้นมา (Positive Law) มิใช่เป็นกฎหมายที่มีอยู่ตามธรรมชาติแล้วโดยไม่ต้องมีบทบัญญัติ หรือหากจะมีบทบัญญัติก็จะเป็นบทบัญญัติที่สอดคล้องกับความเป็นจริงที่มีอยู่ (Natural Law) ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องของ "ความเป็นคนของมนุษย์ที่ควรจะมี" หรือเรียกว่า "ศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์" (Human Dignity)

เห็นได้ว่า เพียงแค่ศัพท์บัญญัติ ของคำว่า "ประชาชน" ยังสามารถตีความแปลความไปในหลายบริบท ตามกฎหมายต่าง ๆ ที่ยกมาข้างต้นเป็นความหมายของ "คนที่ยังไม่ได้สัญชาติไทย" แต่มีชื่อในทะเบียนบ้าน ซึ่งเกี่ยวข้องกับท้องถิ่นโดยตรงในฐานะที่เป็นประชากรของท้องถิ่น

ยังไงท่านผู้รู้ลองไปพลิกดูถ้อยคำต่าง ๆ ดังกล่าวว่ามีความสัมพันธ์ แตกต่างกันอย่างไร และมีความหมาย หรือสามารถตีความ แปลความหมายได้เพียงใด ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ว่าด้วย คำว่า "บุคคล ประชาชน พลเมือง"

ภาค 1 "พระมหากษัตริย์และประชาชน" [9]

หมวด 2 "ประชาชน" ส่วนที่ 1 "ความเป็นพลเมืองและหน้าที่ของพลเมือง" (ตั้งแต่มาตรา 26-73)

คำว่า "บุคคล" ในมาตรา 30, 34, 42

ตั้งแต่มาตรา 29-33 (ส่วนที่ 2 "สิทธิและเสรีภาพของบุคคล" ตอนที่ 1 "บททั่วไป")

คำว่า "ประชาชนชาวไทย" ในมาตรา 26 ประชาชนชาวไทยย่อมมีฐานะเป็นพลเมือง

คำว่า "พลเมือง" ในมาตรา 26 ประชาชนชาวไทยย่อมมีฐานะเป็นพลเมือง

ตั้งแต่มาตรา 46-64 (ตอนที่ 3 "สิทธิพลเมือง")

คำว่า "พลเมืองผู้มีสิทธิเลือกตั้ง"

ตั้งแต่มาตรา 65-68 (ส่วนที่ 3 "การมีส่วนร่วมทางการเมือง")

ดูในมาตรา 66, 67, 71, 72

และใน ภาค 2 ภาค 3 ภาค 4 และ บทเฉพาะกาล ดูในมาตรา 147, 154, 155, 162, 254, 372, 278, 301, 302

[1] หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน หน้า 10 วันพฤหัสบดีที่ 23 เมษายน 2558

[2] มาตรา 10 แก้ไขโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2546

[3] มาตรา 11 แก้ไขโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2546

[4] "กฤษฎีกาฟันธงแม่สอดยกฐานะเป็นเทศบาลนครได้ ใช้เกณฑ์ ราษฎร 5 หมื่นรวมต่างด้าว"

, สำนักข่าวอิศรา, 13 สิงหาคม 2555, http://www.isranews.org/กระแสชุมชน/ข่าวการเมือง/4-politic/15720--5-.html

[5] รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร,"ความช่วยเหลือทางกฎหมายเพื่อคนไร้รัฐ และเพื่อป้องกันปัญหาความไร้รัฐ" (legal assistance for stateless people and for the prevention of statelessness), 20 ตุลาคม 2556, https://m.facebook.com/notes/พันธุ์ทิพย์-กาญจนะจิตรา-สายสุนทร/บทพูดของ-อแหวว-ในเรื่องการสรุปองค์ความรู้ในการจัดการปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติในไ/10152017239823834/ & https://drive.google.com/file/d/0B7ummaGfFLZScUIzbjBxNWZkOWc/edit&รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, "ข้อเสนอเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญฯ ในภาพรวมและบททั่วไป", 20 เมษายน 2558& รศ. ดร. พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, "PowerPoint ประกอบการสอนกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล", ประจำปีการศึกษา 2557 ภาคที่ 2, https://www.facebook.com/notes/657290547675700/ ,

กลุ่มบุคคลของรัฐ มีสองกลุ่ม (1) กลุ่มคนมีรัฐ คนที่มีรัฐไทยเป็นเจ้าของตัวบุคคล (Personal State) แยกเป็นสองกลุ่มย่อย คือ (1.1) คนที่มีสิทธิอาศัยในไทย คนในทะเบียนบ้าน (สิทธิอาศัยในไทยสำหรับคนสัญชาติมาจาก กฎหมายรัฐธรรมนูญหรือสำหรับคนต่างด้าว ย่อมมาจาก กฎหมายคนเข้าเมือง) (1.2) คนที่ยังไม่มีสิทธิอาศัยในไทยคนในทะเบียนประวัติตามกฎหมายทะเบียนราษฎร (2) กลุ่มคนไร้รัฐ (Stateless People) ไม่ได้รับการรับรองสถานะบุคคลในทะเบียนราษฎรของรัฐใดเลย

[6] พัชรา ไชยฤทธิ์, "คนไร้รัฐ ไร้สัญชาติ ชีวิตที่ไร้หลักประกัน", 21 กุมภาพันธ์ 2558,

http://waymagazine.org/report/stateless/

[7] ครม.อนุมัติเพิ่มคนไร้สถานะ 208,631 คน ได้สิทธิรักษาในกองทุนคืนสิทธิ ตามมติ ครม.เศรษฐกิจแล้ว", ในเวบ hfocus, 20 เมษายน 2558, http://www.hfocus.org/content/2015/04/9777

[8] นพ.จิรพงศ์ อุทัยศิลป์ กับพวก, "ข้อเสนอต่อ นพ.สมศักดิ์ ชุณหรัศมิ์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงสาธารณสุข ในการจัดการสิทธิในบริการสาธารณสุขของคนไร้รัฐไร้สัญชาติ หรือคนที่มีปัญหาการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย" , 12 มกราคม 2558, https://drive.google.com/file/d/0B-qq6zppogW4MHY4VnVsd2FPMjQ/view

[9] ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2558 ฉบับร่างแรก สปช. อภิปรายวันที่ 20-26 เมษายน 2558, รวม 130 หน้า 315 มาตรา (CR : Manit Jumpa, ขนาดไฟล์ pdf 833 kb), http://www.mediafire.com/download/4vzjz1p495uot8p/DraftConstitutionManitJ2558.pdf& (CR : Kasian Tejapira, ขนาดไฟล์ word 920 kb), https://app.box.com/s/kw6rf8h971tgq57coq7rzloepydf3nk9?hc_location=ufi