ข้อเสนอแนวคิดเรื่องสภาพลเมืองในระดับพื้นที่

21 กุมภาพันธ์ 2558

สรณะ เทพเนาว์ [1] สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ด้านการปกครองท้องถิ่น

นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย

จากแนวคิด "ประชาสังคม" (Civil Society) [2] ที่ตกผลึกจนได้แนวคิด "สภาพลเมือง" (Civil Juries) ได้มีการกล่าวขวัญถึงแนวคิดนี้ กันอย่างแพร่หลาย ด้วยหวังว่าจะเป็นองค์กร "ภาคประชาสังคม" ที่นำมาแก้ไขปัญหาของบ้านเมืองในระดับพื้นที่ลง โดยเฉพาะการตรวจสอบการทุจริตคอร์รัปชั่น และการลดความเหลื่อมล้ำในทุกมิติ อันถือเป็นเป้าหมายสำคัญของการ "ปฏิรูประเทศไทย"

คำว่า "สภาพลเมือง" นั้นในความหมายทางวิชาการไม่ได้มีความหมายลึกซึ้งแต่ประการใด เป็นเพียงคำเรียกที่ใช้เพื่อจะสื่อความหมายให้แตกต่างจากคำว่า "สภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ที่มีลักษณะเป็นตัวแทนของพี่น้องประชาชนในทางการเมืองระดับพื้นที่เท่านั้นแท้จริงสภาพลเมืองมีอยู่แล้วตามพื้นที่ในระดับหมู่บ้าน ตำบล แต่มีคำเรียกต่าง ๆ กัน เช่น ประชาคมหมู่บ้าน ประชาคมตำบล สมัชชาประชาชน กลุ่มเรียกร้อง กลุ่มอาชีพ กลุ่มมวลชน กลุ่ม อปพร. กลุ่ม อสม. กลุ่มสังคมต่าง ๆ ในพื้นที่ โดยเฉพาะในระดับหมู่บ้าน ตำบล ฯลฯ ซึ่งเป็นการรวมกลุ่มในระดับหน่วยพื้นฐานของชุมชน หากกลุ่มต่าง ๆ เหล่านี้ได้มีการรวมตัวกันในสถานการณ์ที่เหมาะสมแล้วอาจถือได้ว่าเป็น "สภาพลเมือง" หรือ "สภาประชาชน" หรือ "สภาประชาสังคม" ที่ทรงประสิทธิภาพได้ในระดับหนึ่ง เพียงแต่การรวมตัวกันในสภาเช่นนี้เป็นการรวมตัวกันตามสภาพธรรมชาติ ตามสภาพที่เป็นอยู่ โดยไม่มีระเบียบกฎหมายใดรองรับเท่านั้น

ฉะนั้น ในคำว่า "สภาพลเมือง" หรือ "สภาประชาชน" หรือ "สภาประชาสังคม" (Civil Juries or Citizen Juries or Civic Assembly) หรือ "สมัชชาประชาชน" (Popular Assembly or Forum) ล้วนแล้วแต่เป็นศัพท์ คำเรียก ที่มีความหมายเหมือนกัน เพราะในสภาพที่เป็นจริงองค์กรในพื้นที่นั้น ประกอบด้วยสามภาคส่วนคือ ภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน องค์กรในพื้นที่จะไม่สมดุลได้ หากขาดการมีส่วนร่วมจากภาคส่วนที่มีแทรกอยู่ทั่วไปคือ "ภาคประชาชน" หรือ "ภาคประชาสังคม" ที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งในที่นี้ก็คือ "สภาพลเมือง" นั่นเอง

มีนักคิดให้ทัศนะว่า หลายประเทศทั่วโลกได้เกิดสภาประชาชนในหลายรูปแบบ โดยเฉพาะในช่วงการเปลี่ยนผ่าน 20 ปีที่ผ่านมา อาทิ กรณีการรวมชาติเยอรมนีตะวันตกตะวันออก และกลุ่มประเทศในยุโรปตะวันออก สำหรับกรณีของไทยเมื่อ 20 ปีก่อน ก็มีสภาผู้นำแห่งตำบลไม้เรียง อำเภอฉวาง จังหวัดนครศรีธรรม ในปี 2547 [3] การเกิดรูปร่างของแนวคิดนี้นับจากปี 2548 เป็นต้นมาเป็นผลิตผล "อำนาจของประชาชน" ที่ทำให้เกิด "สภาที่มาจากตัวแทนภาคประชาชนทุกชนชั้น" [4] ขึ้นเพื่อต่อสู้ทัดทานขัดแย้งกับ "อำนาจผูกขาด" ความไม่ถูกต้อง ความไม่เป็นธรรมต่าง ๆ จนเกิด "มวลมหาประชาชน" ขึ้นในปี 2557

ผู้ผลักดันแนวคิดนี้คนสำคัญคือ ศ.ดร.นพ.ประเวศ วะสี [5] ราษฎรอาวุโส และ นายไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม [6] จนกระทั่งเป็นผลสำเร็จ โดยตราเป็นกฎหมาย "พระราชบัญญัติสภาองค์กรชุมชน พ.ศ. 2551" [7] ที่มี "สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน)" หรือ "พอช." [8] เป็นองค์กรส่งเสริมและสนับสนุน

ข้อเสนอใหม่ในมิติของสภาพลเมือง

ในปี 2553 นายอานันท์ ปัญญารชุน อดีตนายกรัฐมนตรี ประธานคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ (คปร.) ทำหน้าที่ยกร่างเสนอแผนปฏิบัติเพื่อการแก้ไขปัญหาความอยุติธรรม และความเหลื่อมล้ำของสังคม เมื่อวันที่ 18 เมษายน 2554 สรุปว่า [9] "เนื่องจากราชการส่วนภูมิภาคเป็นสายอำนาจบัญชาการที่สำคัญของรัฐบาล ซึ่งสามารถเข้าไปแทรกแซงหรือทับซ้อนกับอำนาจในการจัดการตนเองของท้องถิ่น ดังนั้น ในอนาคตจึงมีความจำเป็นต้องยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค หรือการบริหารราชการส่วนภูมิภาคควรหมดไปตาม พระราชบัญญัติกระจายอำนาจสู่ส่วนท้องถิ่น ในการบริหารจัดการตนเองของท้องถิ่นประกอบด้วย 2 กลไกหลัก คือ (1) กลไกแรกเป็น "การบริหารจัดการตนเองของชุมชนและประชาชนในท้องถิ่น" ด้วยรูปแบบและกลไก "แบบประชาสังคม" ซึ่งมีอยู่แต่ดั้งเดิมและหลากหลายในแต่ละพื้นที่ สอดประสานกับ (2) กลไกที่สองคือ "การบริหารราชการหรือการปกครองท้องถิ่น" ซึ่งได้รับการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่จากรัฐบาล"

จากแนวคิดในการปฏิรูปประเทศเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในทุกมิติ ได้มีการวิพากษ์วิจารณ์ในแนวคิดของ "สภาพลเมือง" เพื่อให้เป็นองค์กรในการขับเคลื่อนการปฏิรูปในรูปแบบของการปกครองตนเองตาม "ร่างพระราชบัญญัติจังหวัดปกครองตนเอง" หรือ "จังหวัดจัดการตนเอง" ที่ได้มีการนำเสนอแล้วเมื่อปี 2557 [10]

ล่าสุดมีข้อเสนอจากสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ให้มีการตั้ง "สภาตรวจสอบภาคประชาชน" [11] บรรจุไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ 2557 เพื่อให้เป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบในระดับพื้นที่ ผู้บริหารท้องถิ่นและข้าราชการในส่วนภูมิภาค ครอบคลุมในเรื่องการทุจริต คอร์รัปชัน จริยธรรม และการเลือกตั้ง ซึ่งในความหมายนี้ก็คือแนวคิดเรื่อง "สภาพลเมือง" ที่พัฒนาไปสู่องค์กร "ระดับชาติ" นั่นเอง

องค์ประกอบของสภาพลเมืองและข้อเสนอ

ตามโครงสร้างนั้น คาดหวังว่า "สภาพลเมือง" จะเป็นสภาคู่ขนานกับ "สภาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ที่มีอำนาจหน้าที่ที่เหมาะสมตามบริบทของแต่ละท้องถิ่น องค์ประกอบสามารถแบ่งแยกกลุ่มบุคคลที่รวมตัวกันเป็นประชาสังคมในพื้นที่ ซึ่งในสังคมพื้นที่แต่ละระดับคือ ในระดับหมู่บ้าน ระดับตำบล ระดับอำเภอ ระดับจังหวัด และระดับชาติ อาจมีรายละเอียดที่แตกต่างกันไป ในที่นี้ขอพิจารณาแยกแยะในระดับหมู่บ้าน ตำบลเป็นหลัก ดังนี้

(1) กลุ่มการเมือง กลุ่มรัฐ และกลุ่มผลประโยชน์ในพื้นที่ อาทิเช่น กลุ่มนักการเมืองท้องถิ่น กลุ่มข้าราชการพนักงานของรัฐ กลุ่มกำนันผู้ใหญ่บ้านฯ กลุ่มอาสาสมัครสาธารณสุข (อสม.) กลุ่ม อปพร.และกู้ภัยกู้ชีพ กลุ่ม ธกส. กลุ่มผู้พักชำระหนี้ ธกส. กลุ่มสหกรณ์ กลุ่ม SML กลุ่มกองทุนหมู่บ้าน (กทบ.) กลุ่มโอทอป กลุ่มวิสาหกิจเศรษฐกิจชุมชน กลุ่มสัจจะสะสมทรัพย์ กลุ่มออมทรัพย์ กลุ่มผู้ใช้น้ำชลประทาน (กลุ่มสหกรณ์ผู้ใช้น้ำ) กลุ่มสตรีแม่บ้าน กลุ่มเยาวชน กลุ่ม กศน. กลุ่มผู้พิการ กลุ่มผู้สูงอายุ กลุ่มฌาปนกิจศพ

(2) กลุ่มภูมิปัญญาประชาชน บุคลากรระดับมันสมอง ผู้มีผลงานชัดเจน และเป็นที่ยอมรับของประชาชน อาทิเช่น กลุ่มปราชญ์ชาวบ้าน กลุ่มช่างฝีมือ กลุ่มนักวิชาการอาชีพ กลุ่มนักกฎหมายทนายความ กลุ่มพระสงฆ์

(3) กลุ่มผู้แทนประชาชน กลุ่มมวลชนทุกสาขาอาชีพ อาทิเช่น กลุ่มเกษตรกรชาวนาชาวไร่ปศุสัตว์ กลุ่มธนาคารโค-กระบือ กลุ่มประมงพื้นบ้าน กลุ่มเกษตรก้าวหน้า (เกษตรผสมผสาน) กลุ่มอุตสาหกรรมชุมชน กลุ่มร้านค้า กลุ่มพ่อค้าพาณิชย์ผู้ประกอบการกลุ่มข้าราชการบำนาญ กลุ่มลูกจ้างเอกชน กลุ่มแรงงาน กลุ่มอาชีพอิสระรายย่อย กลุ่มทอผ้า กลุ่มเลี้ยงไหม กลุ่มย้อมไหม

(4) กลุ่มอื่น ๆ เฉพาะ อาทิเช่น กลุ่มชาติพันธุ์ กลุ่มศิลปิน นักร้อง นักแสดง กลุ่มการละเล่นแสดงพื้นบ้าน กลุ่มศาสนาความเชื่อส่วนบุคคล กลุ่มวิทยุชุมชน กลุ่มพิทักษ์ป่าฯ กลุ่มฉุกเฉิน

ซึ่งหากจะแบ่งแยกตามภาคขององค์กร อาจแยกได้เป็น (1) ภาคชุมชน (2) ภาคประชาสังคม (3) ภาควิชาชีพ (4) ภาควิชาการ และ (5) ภาคส่วนอื่นที่เป็นประโยชน์ในการดำเนินงาน ฉะนั้น การจัดสรรโครงสร้างของสภาพลเมือง จึงมีฐานสมาชิกสภาพลเมืองมาจากกลุ่มบุคคลต่าง ๆ ดังกล่าว ตามที่กำหนดในข้อบัญญัติ โดยคำนึงถึงสัดส่วนความเท่าเทียมระหว่างเพศ กลุ่มชาติพันธุ์ และผู้ด้อยโอกาสทางเศรษฐกิจและสังคมด้วย (พิจารณาตามร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ....) [12]

ดังนั้น หากมีการจัดโครงสร้างสภาพลเมืองให้ครอบคลุมทุกกลุ่มภาคของประชาชนด้วยอัตราส่วนที่เหมาะสม ก็จะทำให้เกิดองค์กร "สภาพลเมือง" ทำหน้าที่ ตรวจสอบภาคประชาชนพลเมืองหรือภาคประชาสังคมได้อย่างเหมาะสมมีประสิทธิภาพได้

รูปแบบการตรวจสอบและอำนาจหน้าที่ของสภาพลเมือง

อย่างไรก็ตามมีรูปแบบการตรวจสอบโดยภาคประชาชนในต่างประเทศหลายรูปแบบ ที่อาจนำมาปรับใช้กับประเทศไทยได้ ได้แก่ (1) การประชุมเมืองหรือชุมชนประจำปี (Town or community meeting)(2) การทำประชาพิจารณ์ (Public hearings) ต่อร่างแผนงานและงบประมาณประจำปี (Draft annual plan) (3) การให้ประชาชนได้ทราบถึงวาระการประชุมของสภาท้องถิ่นล่วงหน้า (4) การจัดให้มีมาตรฐานการปฏิบัติงานโดยเฉพาะงานบริการ (5) การลงประชามติ (Referendum) ในเรื่องที่มีความสำคัญต่อชุมชนท้องถิ่น (6) การแต่งตั้งผู้ตรวจการท้องถิ่น (Local government commissioner or Ombudsman) [13]

จากรูปแบบการตรวจสอบโดยภาคประชาชนในต่างประเทศข้างต้น พอที่จะนำมาเป็นแนวทางในการกำหนดอำนาจหน้าที่ที่เหมาะสมของ "สภาพลเมือง" ได้ ทั้งนี้เพื่อให้ "สภาพลเมือง" เป็นสภาที่คู่ขนานกับ "สภาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ได้อย่างมีประสิทธิภาพต่อไป

[1] สรณะ เทพเนาว์, สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ด้านการปกครองท้องถิ่น, นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย

[2] ชูชัย ศุภวงศ์ และ ยุวดี คาดการณ์ไกล บรรณาธิการ. ประชาสังคม : ทรรศนะนักคิดในสังคมไทย/ประเวศ วะสี ... [และคนอื่น ๆ] ; กรุงเทพฯ : มติชน, 2541& "แนวคิดเรื่องประชาสังคม", http://www.ldinet.org/2008/index.php?option=com_content&task=view&id=39&Itemid=32 & ไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม, "แนวคิดด้านประชาสังคมกับการดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ", 20 ธันวาคม 2553,https://www.gotoknow.org/posts/415090 & สีเสียด(นามแฝง), "แนวคิดพื้นฐานที่สำคัญเกี่ยวกับประชาสังคม (Civil Society) คิดถึง..การเคลื่อนไหวของ อ.ศศิน เฉลิมลาภ", 22 ตุลาคม 2556, http://nattawatt.blogspot.com/2013/10/blog-post_3228.html

[3] เสรี วงษ์มณฑา, "สภาประชาชน", สยามรัฐรายวัน, 4 ธันวาคม 2556,

http://www.phongphit.com/2013/index.php/2012-12-06-11-48-33/item/533-2013-12-03-23-13-24

[4] สันติ ตั้งรพีพากร, "สภาประชาชนเป็นอย่างไร ? รัฐบาลประชาชนเป็นอย่างไร ?", 2 ธันวาคม 2556, http://www.manager.co.th/Politics/ViewNews.aspx?NewsID=9560000149048

[5] ประเวศ วะสี, จากวิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี, http://th.wikipedia.org/wiki/ประเวศ_วะสี

[6] ไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม, จากวิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี, http://th.wikipedia.org/wiki/ไพบูลย์_วัฒนศิริธรรม

[7] พระราชบัญญัติสภาองค์กรชุมชน พ.ศ. 2551, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 125/ตอนที่ 31 ก/หน้า 26/8 กุมภาพันธ์ 2551, http://www.pdc.go.th/office-th/download/145.html, เหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ ด้วยชุมชนเป็นสังคมฐานรากที่มีความสำคัญทางประวัติศาสตร์ มีวิถีชีวิต วัฒนธรรมแตกต่างหลากหลายตามภูมินิเวศ การพัฒนาประเทศที่ผ่านมาก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ทั้งทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้ชุมชนอ่อนแอประสบปัญหาความยากจน เกิดปัญหาสังคมมากขึ้น ทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมของชุมชนถูกทำลายจนเสื่อมโทรม เพื่อให้ชุมชนมีความเข้มแข็งสามารถจัดการตนเองได้อย่างยั่งยืน รวมทั้งมีบทบาทสำคัญในการพัฒนาประเทศการสร้างระบอบประชาธิปไตย และระบบธรรมาภิบาลซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้บัญญัติรับรองสิทธิชุมชนและประชาชนให้มีบทบาทสำคัญในการพัฒนาท้องถิ่นตามความหลากหลายของวิถีชีวิต วัฒนธรรมและภูมิปัญญาของท้องถิ่น จึงเห็นสมควรส่งเสริมและสนับสนุนให้ชุมชนและประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพจึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้ & "สรุปประเด็นสำคัญ การอภิปรายร่าง พ.ร.บ. สภาองค์กรชุมชน พ.ศ. ...", จากการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เมื่อวันที่ 27 สิงหาคม 2550, http://www.codi.or.th/index.php/2013-06-22-07-13-17/195-sapa-tips/2749-2013-06-16-12-15-13

[8] สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน ตั้งขึ้นเมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม 2543 ตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2543 เป็นองค์กรของรัฐตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542 ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ต่อมาในเดือนตุลาคม 2545 ได้ย้ายมาอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 117/ตอนที่ 71 ก/หน้า 5/27 กรกฎาคม 2543 (ใช้บังคับเมื่อพ้นกำหนดเก้าสิบวันนับแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป), http://www.codi.or.th/documents/r_to_z/royaldecree_codi.pdf

[9] "รื้อโครงสร้างอำนาจยุบส่วนภูมิภาคสู่ท้องถิ่น", โพสต์ทูเดย์, 19 เมษายน 2554

[10] บทวิเคราะห์รูปแบบสภาพลเมืองที่เหมาะสมสำหรับเชียงใหม่จัดการตนเอง, 2556, https://www.academia.edu/7793191/บทวิเคระห_สภาพลเมือง

[11] ประธานคณะอนุกรรมาธิการ (กมธ.) ว่าด้วยการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐและการตรวจสอบองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ดูใน "ไพบูลย์" จ่อผุดสภาตรวจสอบภาค ปชช.-สภาจริยธรรม, ASTVผู้จัดการออนไลน์, 24 พฤศจิกายน 2557, http://www.manager.co.th/Politics/ViewNews.aspx?NewsID=9570000135434

[12] "ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ….", สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.), http://www.lrct.go.th/th/?wpfb_dl=134

[13] "รูปแบบการตรวจสอบโดยภาคประชาชนของต่างประเทศ", บทที่ 4, ใน การตรวจสอบขององค์กรภาคประชาชนในระบบการบริหารงานและกิจการสาธารณะของท้องถิ่น,

http://www.stabundamrong.go.th/research/research3/chapter4.doc