Sources of European Union Law

ดังที่กล่าวถึงในบันทึก note taking before the class ถึงความตั้งใจที่จะทำบันทึกเล็กๆน้อยๆ เกี่ยวกับกฎหมายสหภาพยุโรปตามที่ได้มีโอกาสเข้าฟังการบรรยายในวิชากฎหมายสหภาพยุโรป ตั้งแต่ในระดับชั้นป.ตรี กับผศ.พิรุณา ติงศภัทิย์

อย่างไรก็ดี เนื่องจากระบบกฎหมายของสหภาพยุโรปมีความสลับซับซ้อน และมีความยากในเนื้อหาต่อการทำความเข้าใจอย่างเป็นระบบ เมื่อประกอบข้อจำกัดในความสามารถของผู้เขียนบางประการ จึงอาจส่งผลให้เกิดข้อผิดพลาดหรือข้อผิดหลงบางประการในบันทึกนี้ ดังนั้น ผู้เขียนจึงกราบขออภัยมา ณ ที่นี้ และขอรบกวนโปรดชี้แจงหรือแสดงข้อความเห็นเกี่ยวกับข้อผิดพลาดดังกล่าว เพื่อให้เกิดความรู้ความเข้าใจแก่ผู้เขียนอย่างถูกต้อง อีกทั้งจะเป็นประโยชน์แก่การทำความเข้าใจของผู้อื่นด้วยเช่นกัน

อนึ่ง ในบันทึกครั้งที่แล้ว ผู้เขียนได้กล่าวถึง หัวข้อความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายของสหภาพยุโรปกับกฎหมายภายในของรัฐสมาชิก ซึ่งเป็นหัวข้อการบรรยายในห้องเรียนวิชากฎหมายสหภาพยุโรป ในระดับชั้นปริญญาโท เมื่อครั้งที่ผ่านมา แต่ในการจะกล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายของสหภาพยุโรปกับกฎหมายภายในของรัฐ ผู้เขียนเห็นว่ามีความจำเป็นที่จะต้องอธิบายถึง กฎหมายของสหภาพยุโรปเป็นพื้นฐานเสียก่อนในเบื้องต้น ซึ่งในบันทึกครั้งนี้ ผู้เขียนจะขอกล่าวถึง บ่อเกิดแห่งกฎหมายในระบบกฎหมายของสหภาพยุโรป หรือ Sources of European Union Law โดยสังเขปไว้เป็นเบื้องต้นเสียก่อน และจะได้กล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายของสหภาพยุโรป กับกฎหมายภายในของรัฐสมาชิกต่อไปในภายหลัง

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

ระบบกฎหมายของสหภาพยุโรป มีข้อแตกต่างประการสำคัญจากระบบกฎหมายโดยทั่วไป คือ ความเป็นเอกเทศแห่งระบบกฎหมายสหภาพยุโรป ที่แยกออกจากระบบกฎหมายภายในของรัฐ และระบบกฎหมายระหว่างประเทศ โดยมีบ่อเกิดแห่งกฎหมาย (source of law) กระบวนการใช้บังคับกฎหมาย (enforcement) รวมถึงมีสถานบันและองค์กร เพื่อการใช้บังคับกฎหมายของสหภาพยุโรปเป็นการเฉพาะ ซึ่งไม่ใช่การอาศัยหน่วยงานภายในของรัฐ ในการกำหนดหลักเกณฑ์และการใช้บังคับหลักเกณฑ์ทางกฎหมาย เช่นในกรณีตามระบบกฎหมายโดยทั่วไป

บ่อเกิดแห่งกฎหมาย ภายใต้ระบบกฎหมายสหภาพยุโรปที่มีความเป็นเอกเทศ ต่างหากจากระบบกฎหมายภายในของรัฐ อาจแบ่งได้เป็น primary sources, secondary sources and supplementary law ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

1. Primary sources (or primary law) ถือเป็นหลักเกณฑ์สำคัญอันเป็นพื้นฐานในการดำเนินงานของหน่วยงานหรือองค์กรของสหภาพยุโรป โดยเฉพาะหลักเกณฑ์ว่าด้วยเป้าหมาย เขตความสามารถดำเนินการ (competence) และกระบวนการในการดำเนินงาน ซึ่งปรากฎในสนธิสัญญาหลักทั้ง 2 ฉบับ คือ TEU และ TFEU โดย primary sources of EU Law ประกอบด้วย

1.1 สนธิสัญญาหลัก (funding treaties) คือ Treaty on the European Union (TEU) และ Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) กำหนดหลักเกณฑ์การจัดสรรอำนาจดำเนินการในเรื่องต่างๆ (competence) ระหว่าง หน่วยงานของสหภาพยุโรป กับหน่วยงานของรัฐสมาชิก พร้อมทั้งกำหนดกลไกและเงื่อนไขในการใช้อำนาจดำเนินการในเรื่องต่างๆ ของหน่วยงานของสหภาพยุโรป อาทิ Article 288 (TFEU) กำหนดรูปแบบการกระทำของหน่วยงานของสหภาพยุโรป ทั้งที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย เช่น Regulation หรือ Directive หรือที่ไม่มีผลผูกพันในทางกฎหมาย เช่น Opinion หรือ Recommendation หรือ Article 216 กำหนดหลักเกณฑ์การทำความตกลงระหว่างประเทศของหน่วยงานของสหภาพยุโรป ซึ่งมีผลผูกพันหน่วยงานภายในของสหภาพยุโรปและประเทศสมาชิก ตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนด

( Note: หน่วยงานของสหภาพยุโรปจะดำเนินการได้ต่อเมื่อมีอำนาจในการดำเนินการในเรื่องดังกล่าวเท่านั้น หรือ การมี competence ในเรื่องดังกล่าว ซึ่งจะต้องพิจารณาเป็นรายกรณี บนพื้นฐานของเป้าหมายและวัตถุประสงค์ในการดำเนินงานของสหภาพยุโรป อาทิ เป้าหมายการเป็นสหภาพศุลกากร (custom union) หรือการเป็นตลาดเดียว (single market) โดยอาจมีอำนาจดำเนินการโดยแจ้งชัด (express competence) หรือมีอำนาจดำเนินการโดยนัย (implied competence) นอกจากนี้ ยังต้องพิจารณาว่า อำนาจดำเนินการในเรื่องดังกล่าวนั้น เป็นอำนาจดำเนินการแต่ฝ่ายเดียว (exclusive competence) หรือเป็นอำนาจดำเนินการโดยร่วมกันระหว่างหน่วยงานของสหภาพยุโรปกับรัฐสมาชิก (shared competence)

1.2 สนธิสัญญาแก้ไขเพิ่มเติม (amending treaties) เพื่อปรับปรุงกระบวนการดำเนินงานภายในของสหภาพยุโรป ให้สอดคล้องกับพัฒนาการดำเนินงานในแต่ละช่วง อาทิ การปรับปรุงโครงสร้างของหน่วยงานของสหภาพยุโรป การเพิ่มบทบาทของรัฐสภายุโรป (the European Parliament) ตลอดจนการแก้ไขปรับปรุงสนธิสัญญาเดิม (renumbering and consolidation of EU and EEC treaties) ได้แก่ Single European Act (1987) – เพิ่มเติมบทบาทของรัฐสภายุโรป (the European Parliament), Amsterdam Treaty (1999), Nice Treaty (2003) และ Lisbon Treaty (2009) รวมถึงพิธีสารแก้ไขเพิ่มเติม (the protocols annexed to the founding Treaties and to the amending Treaties)

1.3 สนธิสัญญาเพื่อการอนุวัติการเข้าเป็นภาคีสมาชิก (treaties of accession) กำหนดเนื้อหาการเจรจาระหว่างรัฐสมาชิกเดิมและรัฐสมาชิกใหม่ เพื่อการเข้าเป็นรัฐสมาชิกของสหภาพยุโรป โดยรัฐสมาชิกเดิมทั้งหมด และรัฐสมาชิกใหม่ต้องให้สัตยาบันในสนธิสัญญาฉบับดังกล่าว และรัฐสมาชิกใหม่ต้องดำเนินการตามข้อตกลงในสนธิสัญญา ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนด (transitional period) ซึ่งในช่วงเวลาดังกล่าวนี้ รัฐสมาชิกเดิมไม่สามารถเรียกร้องหรือฟ้องร้องให้รัฐสมาชิกใหม่ ดำเนินการตามหลักเกณฑ์ภายในในสถานะของสหภาพยุโรปได้จนกว่าระยะเวลาดังกล่าวจะสิ้นสุดลง

สนธิสัญญาเพื่อการอนุวัติการเข้าเป็นภาคีสมาชิก ได้แก่ United Kingdom, Ireland, Denmark and Norway (1972), Greece (1979), Spain and Portugal (1985), Austria, Finland, Norway and Sweden (1994), the Czech Republic, Cyprus, Estonia, Hungary, Latvia, Lithuania, Malta, Poland, Slovakia and Slovenia (2003), และ Romania and Bulgaria (2005)

ดูเพิ่มเติม : http://ec.europa.eu/enlargement/policy/conditions-membership/index_en.htm

2. Secondary sources (secondary law or complementary/subsidiary legislation) ถือเป็นกฎหมายในลำดับรองจากหลักเกณฑ์ในกฎหมายหลัก อันเป็นกลไกสำคัญในการดำเนินงานของสหภาพยุโรป โดยแบ่งออกเป็นรูปแบบของการกระทำต่างๆ ตามเขตอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานของสหภาพยุโรป (unilateral acts) กับความตกลงระหว่างประเทศ (convention and agreements) ดังนี้

2.1 การกระทำในรูปแบบต่างๆ ของหน่วยงานของสหภาพยุโรป (unilateral acts) ตามขอบเขตแห่งความสามารถในการดำเนินงาน (competence) ทั้งการกระทำที่มีผลผูกพันเป็นกฎหมาย และการกระทำที่ไม่มีผลผูกพันในทางกฎหมาย ได้แก่ รูปแบบของการกระทำตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 288 TFEU อันเป็นรูปแบบการดำเนินงานสำคัญของหน่วยงานของสหภาพยุโรป ได้แก่ regulations, directives, decisions, recommendations and opinions หรือการกระทำในรูปแบบอื่นๆ (atypical acts) ได้แก่ communication, green paper or white paper เป็นต้น

2.2 ความตกลงระหว่างประเทศ (convention and agreements) ได้แก่ ความตกลงระหว่างหน่วยงานของสหภาพยุโรป และความตกลงระหว่างรัฐสมาชิกอาทิ การทำความตกลงระหว่างรัฐสมาชิกว่าด้วยการยกเว้นการเก็บภาษีซ้อน (the abolition of double taxation) ตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 293[1] EC Treaty หรือ ความตกลงเชงเกน (The Schengen Agreement)[2] ว่าด้วยการเคลื่อนย้ายเสรีของบุคคลในระหว่างดินแดนของรัฐภาคี หรือในพื้นที่เชงเกน (The Schengen area) ซึ่งในภายหลังในถูกรวมเข้าเป็นส่วนหนึ่งของกรอบการดำเนินงานของสหภาพยุโรป เมื่อใช้บังคับสนธิสัญญาอัมสเตอร์ดัม (the Treaty of Amsterdam) ในปี 1997

นอกจากนี้ ความตกลงระหว่างประเทศอันเป็นที่มาของหลักเกณฑ์ทางกฎหมาย ในระบบกฎหมายของสหภาพยุโรป ยังหมายรวมถึง ความตกลงระหว่างประเทศที่จัดทำขึ้นระหว่างสหภาพยุโรปกับประเทศที่สาม ตามขอบเขตอำนาจดำเนินการของสหภาพยุโรป ทั้งที่ได้ดำเนินการไปภายใต้อำนาจหน้าที่แต่เพียงฝ่ายเดียว (exclusive competence) อาทิ ข้อตกลงการเป็นหุ้นส่วนด้วยใจสมัครกับประเทศไลบีเรีย เพื่อการค้าป่าไม้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย (VPA on FLEGT)[3] หรือโดยร่วมกันกับรัฐสมาชิก (shared competence) อาทิ การเข้าเป็นภาคีในความตกลงพหุภาคีต่างๆ ได้แก่ อนุสัญญาว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS 1982)[4] อนุสัญญาเวียนนาเพื่อการปกปองชั้นบรรยากาศโอโซน[5] ซึ่งความตกลงระหว่างประเทศเหล่านี้ มีผลผูกพันให้ต่อหน่วยงานของสหภาพยุโรปและรัฐสมาชิกให้ต้องปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศตามความตกลงระหว่างประเทศดังกล่าวเช่นกัน ตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 351 TFEU

3. Supplementary Law ถือเป็นหลักเกณฑ์ทางกฎหมายเสริมในการดำเนินงานของสหภาพยุโรป โดยเฉพาะในการวินิจฉัยคดีของศาลยุติธรรมแห่งยุโรป (the European Court of Justice (ECJ)) ประกอบด้วย แนวคำวินิจฉัยของศาล (the case law of the Court of Justice) หลักกฎหมายระหว่างประเทศ จารีตประเพณีระหว่างประเทศ รวมถึงหลักกฎหมายทั่วไป อาทิ หลักต่างตอบแทน หรือหลัก reciprocity หรือหลัก the Autonomy of EU Law[6] ว่าด้วยระบบกฎหมายของสหภาพยุโรปที่แยกออกจากกฎหมายภายในและกฎหมายระหว่างประเทศ และมีสถานะเป็นระบบกฎหมายของสหภาพยุโรป รวมถึงการไม่ใช่หลักสัญญาต้องเป็นสัญญา หรือหลัก pacta sunt servanda[7] ในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสมาชิกของสหภาพยุโรป เพื่อป้องกันมิให้มีการหยิบยกขึ้นมาเป็นข้อกล่าวอ้างในการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายของสหภาพยุโรป ซึ่งจะส่งผลกระทบอย่างมีนัยยะสำคัญต่อการดำเนินงานตามเป้าหมายของสหภาพยุโรป

นอกจากนี้ยังมีหลัก mutual recognition of technical regulation[8] ในคดี Cassis de Dijon[9] โดยศาลยุติธรรมแห่งยุโรปได้วางหลักการยอมรับมาตรฐานสินค้าในระหว่างประเทศสมาชิก ในกรณีที่ไม่มีมาตรฐานกลางของสินค้าดังกล่าว (to Union harmonisation) โดยสินค้าประเภทใดที่สามารถวางขายได้อย่างถูกต้องตามกฎหมายภายในของรัฐสมาชิก ย่อมสามารถส่งออกหรือนำเข้าไปขายภายในตลาดสินค้าของอีกรัฐสมาชิกหนึ่ง ตามหลักการยอมรับมาตรฐานของสินค้าในระหว่างประเทศสมาชิก เพื่อส่งเสริมให้การค้าขายในระหว่างรัฐสมาชิกเป็นไปอย่างเสรี อันจะนำไปสู่เป้าหมายของการเป็นตลาดเดียวของสหภาพยุโรป

อ้างอิง :

Primary law - http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/l14530_en.htm

Primary and Secondary Sources of EU Law Practical analysis of EU Legal Inst http://www.abgs.gov.tr/files/EKYB/egitim_materyalleri/primary_and_secondary_sources_of_eu_law.pdf

Sources of European Union law http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/l14534_en.htm

EU treaties http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/index_en.htm

เขตเชงเกน (Schengen Area) http://news.thaieurope.net/content/view/1863/104/

The Schengen Agreement http://www.auswaertiges-amt.de/EN/EinreiseUndAufenthalt/Schengen.html

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

[1] Article 293. TEC.

"Member States shall, so far as is necessary, enter into negotiations with each other with a view to securing for the benefit of their nationals:

- the protection of persons and the enjoyment and protection of rights under the same conditions as those accorded by each State to its own nationals;

- the abolition of double taxation within the Community; .."

[2] ข้อตกลงเชงเกน เพื่อการเคลื่อนย้ายอย่างเสรีของบุคคลในระหว่างรัฐภาคีในความตกลง ซึ่งเป็นไปตามเป้าหมายแห่งการเคลื่อนย้ายเสรีของบุคคลในระหว่างรัฐสมาชิกของสหภาพยุโรป โดยไม่ต้องผ่านการตรวจลงตรา หรือวีซ่า เพื่อการข้ามแดนระหว่างกัน ซึ่งในขณะทำความตกลงในปี 1958 มีเพียง 5 รัฐสมาชิกของสหภาพยุโรป ได้แก่ ฝรั่งเศส เยอรมัน เบลเยี่ยม เนเธอร์แลนด์ และลักซัมเบิร์ก เท่านั้น ( อ้างอิง: The Schengen area and cooperation. http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigration/l33020_en.htm )

[3] Voluntary Partnership Agreement between the European Union and the Republic of Liberia on forest law enforcement, governance and trade in timber products to the European Union (FLEGT) – exclusive competence based on Article 207 TFEU : common commercial policy. http://ec.europa.eu/world/agreements/prepareCreateTreatiesWorkspace/treatiesGeneralData.do?step=0&redirect=true&treatyId=8985

[4]http://ec.europa.eu/world/agreements/prepareCreateTreatiesWorkspace/treatiesGeneralData.do?step=0&redirect=true&treatyId=511

[5] Vienna Convention for the protection of the ozone layer (1985) http://ec.europa.eu/world/agreements/prepareCreateTreatiesWorkspace/treatiesGeneralData.do?step=0&redirect=true&treatyId=516

[6] C.6-64. Flaminio Costa v E.N.E.L. (15.07.1964) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61964CJ0006

[7] Joined cases 90/63 and 91/63. Commission of the European Economic Community v Grand Duchy of Luxembourg and Kingdom of Belgium. (13.11.1964) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61963CJ0090

[8] European Commission. "Mutual recognition." http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/free-movement-non-harmonised-sectors/mutual-recognition/index_en.htm

[9] C. 120/78. Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein. ( 20.02.1979 ) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61978CJ0120

-------------------------------------------------

บันทึกโดย น.ส.นฤตรา ประเสริฐศิลป์
นศ.ชั้นปีที่ 3 นิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขากฎหมายระหว่างประเทศ

เมื่อวันที่ 11 พ.ย.57 เวลา 3.45 น.