บทบาทของพนักงานส่วนท้องถิ่นในการปฏิรูปท้องถิ่น

บทบาทของพนักงานส่วนท้องถิ่นในการปฏิรูปท้องถิ่น [1]

25 กันยายน 2557

พนักงานส่วนท้องถิ่น หรือ “ข้าราชการส่วนท้องถิ่น” รวมทั้งลูกจ้าง พนักงานจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถือเป็นพนักงานฝ่ายประจำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งถือเป็นข้าราชการในองค์พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ เช่นเดียวกันกับข้าราชการฝ่ายประจำของกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ในการนำนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่นและนโยบายของประเทศไปสู่การปฏิบัติที่มีประสิทธิภาพและเป็นรูปธรรม

ท่ามกลางกระแสการปฏิรูปประเทศไทยไปสู่การพัฒนาการเมืองการปกครองของประเทศของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ได้ปรารภไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. ๒๕๕๗ [2]ว่าจำเป็นต้องใช้เวลาสร้างบรรยากาศแห่งความสงบเรียบร้อยและปรองดอง เพื่อนําความสุขที่สูญหายไปนานกลับคืนสู่ประชาชน และปฏิรูปกฎเกณฑ์บางเรื่องที่เคยเป็นชนวนความขัดแย้ง ไม่ชัดเจน ไร้ทางออกในยามวิกฤติ ขาดประสิทธิภาพหรือไม่เป็นธรรมให้สอดคล้องกับสภาพปัญหาและความต้องการของชนในชาติ

ฉะนั้น บทบาทของข้าราชการ ลูกจ้างส่วนท้องถิ่น ในการปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงถือได้ว่ามีความสำคัญยิ่ง เพราะข้าราชการส่วนท้องถิ่นมีเครือข่ายที่กระจายครอบคลุมอยู่ตามพื้นที่ต่าง ๆ ทั่วประเทศ รวมจำนวนประมาณไม่น้อยกว่าสามแสนคน [3] อันถือเป็นกำลังหลักสำคัญในการพัฒนาประเทศ

การพิจารณาถึง “บทบาท” และ “อำนาจหน้าที่” (Roles & Authority) ที่เหมาะสมของข้าราชการส่วนท้องถิ่น จึงมีผลโดยตรงต่อการปฏิรูปท้องถิ่นด้วยนั่นเอง แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีหลักการและแนวทางในการบริหารที่แตกต่างจากราชการส่วนกลาง และราชการส่วนภูมิภาค เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็น “องค์กรทางการเมือง” จึงมีข้อจำกัดในการปฏิรูปในหลายประการ ฉะนั้นการจะปฏิรูปท้องถิ่นให้บังเกิดผลอย่างมีประสิทธิภาพต้องยอมรับหลักการ “กระจายอำนาจ” เสียก่อน เพราะการบริหารราชการของไทยเป็นแบบ “รวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลาง” ซึ่งมีมิติในการปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่สำคัญสองส่วนคือ มิติด้านโครงสร้าง และ มิติด้านอำนาจหน้าที่

ข้อเสนอเกี่ยวกับบทบาทในการปฏิรูปของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่ควรจะเป็น จึงเกี่ยวข้องกับโครงสร้าง และ อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสำคัญ ดังนี้ [4]

(๑) ต้องจัดโครงสร้างและออกแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่เข้มแข็งมีประสิทธิภาพ โดยกำหนดบทบาท อำนาจหน้าที่ภายในองค์กรที่เป็นช่องโหว่ ทำให้เกิดปัญหาต่อการบริหารงาน ให้มีความโปร่งใส มีธรรมาภิบาล (Good Governance) [5]

(๒) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีสถานะทางการคลังที่สามารถพึ่งตนเองได้ และมีรายได้ที่เหมาะสมกับภารกิจ

(๓) มีการถ่ายโอนมอบหมายภารกิจที่เหมาะสมจากส่วนกลางให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อแบ่งเบาภารกิจของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาพื้นฐานความเดือดร้อนของประชาชน

(๔) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบใหม่ต้องเป็นองค์กรที่สามารถทำงานเพื่อตอบสนองความต้องการของชุมชนได้มากขึ้น และเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่น่าอยู่และยั่งยืน (Healthy & Sustainable) [6] ของประชาชน และข้าราชการ ลูกจ้าง ที่ได้มีโอกาสเติบโตเจริญก้าวหน้าตามระบบคุณธรรม (Merit System) รวมทั้งมีกลไกตรวจสอบการใช้อำนาจสั่งการ ระหว่างฝ่ายบริหารผู้มีอำนาจกับฝ่ายประจำซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติ มิให้ใช้อำนาจเกินขอบเขต หรือสุ่มเสี่ยงต่อการผิดพลาดหรือไม่ถูกต้องตามระเบียบกฎหมาย ที่อาจเกิดความเสียหายต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและต่อประโยชน์โดยรวมของประชาชนได้

(๕) ปฏิรูปกฎหมายการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๕ [7] ว่าด้วยอำนาจของการบริหารงานบุคคลของฝ่ายการเมืองมาเป็นอำนาจในรูปคณะกรรมการบริหารงานบุคคลในระดับชาติและระดับจังหวัด ตามที่ระดับกำหนดเพื่อแก้ไขการบริหารงานบุคคลที่มีปัญหาในปัจจุบัน

(๖) ควรปรับบทบาทของข้าราชการส่วนท้องถิ่นให้มีสถานะเป็น “ข้าราชการ” ศักดิ์ศรีเช่นเดียวกับข้าราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค มีการมอบอำนาจการบริหารจัดการภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้แก่ข้าราชการประจำในบางเรื่องที่เป็นอำนาจในลักษณะงานบุคคลเพื่อปฏิบัติที่เป็นธรรมและเป็นแบบแผนของทางราชการเพื่อมิให้เกิดการรวบอำนาจแบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาด

(๗) ควรให้มีองค์กร “พิทักษ์ระบบคุณธรรมของข้าราชการท้องถิ่น" (ก.พ.ถ.) มีลักษณะเป็นองค์กรกึ่งตุลาการ มีความเป็นอิสระจากฝ่ายการเมืองเพื่อแก้ไขปัญหากรณีที่ไม่ได้รับความเป็นธรรมหรือถูกกลั่นแกล้งโดยมีตัวแทนคณะกรรมการร่วม ๕ - ๗ ท่าน อาทิ ผู้แทนจากส่วนราชการ ผู้แทน คสช. ผู้แทนผู้ทรงคุณวุฒิมหาวิทยาลัย ผู้แทนองค์กรตุลาการ รวมทั้งผู้แทนจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฯลฯ เทียบเคียง ก.พ.ค. ของข้าราชการพลเรือน [8]

(๘) ส่งเสริมให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นได้มีการรวมกลุ่มกันเพื่อจัดตั้งเป็น "สหภาพข้าราชการท้องถิ่น" ซึ่งเคยมีร่างกฎหมายฉบับนี้อยู่ในสภาผู้แทนราษฎรในสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ [9]

(๙) ควรจัดตั้ง "กองทุนเงินเดือนข้าราชการส่วนท้องถิ่น" มีลักษณะคล้ายกับกองทุนค่ารักษาพยาบาลของข้าราชการส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน โดยใช้งบประมาณจากรัฐบาลหรืองบจัดสรรจากคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อควบคุมงบประมาณอัตราการเพิ่มของข้าราชการและลูกจ้างเพื่อมิให้กระทบค่าใช้จ่ายการบริหารงานบุคคลเกิน ๔๐ % ซึ่งเป็นปัญหาในปัจจุบัน

(๑๐) ข้าราชการท้องถิ่นต้องเป็นผู้มีความสำคัญ ใช้ลักษณะการนำเสนอปัญหา โดยการประสานการมีส่วนร่วมกับ “ภาคประชาสังคม” (Civil Society) ในพื้นที่อย่างใกล้ชิด และยึดประชาชนในพื้นที่เป็นตัวตั้งหรือศูนย์กลาง (People Oriented)

กล่าวโดยสรุป ข้าราชการและลูกจ้างส่วนท้องถิ่นถือเป็นผู้ปฏิบัติงานในอาชีพ (Careers) ที่อยู่คู่กับท้องถิ่นมาอย่างยาวนานที่สุดจนกว่าจะเกษียณอายุราชการ เป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลง (Change Agent) ในพื้นที่ที่ได้พบและรับทราบปัญหาของท้องถิ่นได้เป็นอย่างดี จึงต้องมีการปฏิรูปตัวเองก่อนที่ผู้อื่นจะเข้ามาปฏิรูป คุณสมบัติการเป็นผู้มีความรู้ความสามารถของข้าราชการส่วนท้องถิ่นหากได้นำประสบการณ์ในการปฏิบัติงานมาเป็นส่วนหนึ่งในการวิเคราะห์ หาจุดแข็ง และจุดอ่อน เพื่อการสะท้อนถึงปัญหาและความรับผิดชอบของทุกฝ่ายที่มีส่วนได้เสีย เพื่อการแก้ไขปัญหา ย่อมจะทำให้การปฏิรูปประเทศตามแนวทางของคณะรักษาความสงบแห่งชาติในระยะอันใกล้นี้บรรลุผลสำเร็จอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นรูปธรรม

ฉะนั้น ข้าราชการส่วนท้องถิ่นนอกจากจะมีความรู้ความสามารถตามมาตรฐานกำหนดตำแหน่งที่กำหนด ซึ่งเป็นคุณสมบัติเฉพาะแล้ว ต้องมีคุณสมบัติที่เหมาะสมสอดคล้องไปพร้อม ๆ กับการปฏิรูปโครงสร้าง และอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย

---

[1]สรณะ เทพเนาว์, นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ ๒๕ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๗ ปีที่ ๖๕ ฉบับที่ ๒๒๔๓๑ หน้า ๑๐ คอลัมภ์<การเมืองท้องถิ่น>

[2]ราชกิจจานุเบกษา หน้า ๑ – ๑๗, เล่ม ๑๓๑ ตอนที่ ๕๕ ก วันที่ ๒๒ กรกฎาคม ๒๕๕๗

http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2557/A/055/1.PDF

[3]ปัจจุบันข้าราชการส่วนท้องถิ่นมีจำนวนประมาณ ๓๙๓,๐๐๐ คน คิดเป็นร้อยละ ๑๙ ของข้าราชการทั้งประเทศ

(อ้างจาก จรัส สุวรรณมาลา, ๙ สิงหาคม ๒๕๕๗ หน้า ๒๘,

http://www.lrct.go.th/th/wp-content/uploads/2014/08/การปกครองท้องถิ่นกับการปฏิรูปประเทศ-โดย-จรัส-สุวรรณมาลา.pdf )

[4]ดูเพิ่มเติมใน สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, บทความพิเศษ เรื่อง “แนวทางการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่น”, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ ๑๘ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๗ ปีที่ ๖๕ ฉบับที่ ๒๒๔๒๔ หน้า ๑๐ คอลัมภ์<การเมืองท้องถิ่น>

[5]ดูเพิ่มเติมใน เพลินตา ตันรังสรรค์, "หลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance)", สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา http://click.senate.go.th/wp-content/uploads/2014/05/หลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี.pdf

[6]ดูเพิ่มเติมใน ปิยะพงษ์ บุษบงก์, มหาวิทยาลัยมหาสารคาม, "นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ผ่านมา" (สู่ความเป็นเมืองที่น่าอยู่และยั่งยืน?), มีนาคม ๒๕๕๗ หน้า ๖๔ – ๖๖.

[7] มาตรา ๑๕ “การออกคำสั่งเกี่ยวกับการบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอนการรับโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อนขั้น เงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์และการร้องทุกข์หรือ การอื่นใดที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ให้เป็น อำนาจของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการข้าราชการองค์การ บริหารส่วนจังหวัดกำหนด แต่สำหรับการออกคำสั่งแต่งตั้ง และการให้ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ้นจากตำแหน่งต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดก่อน

อำนาจในการดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลตามวรรคหนึ่ง นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดอาจมอบหมายให้ผู้บังคับบัญชาข้าราชการในตำแหน่งใดขององค์การบริหารส่วนจังหวัดแห่งนั้นเป็นผู้ใช้อำนาจแทนนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดได ้ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดกำหนด”

[8]ดูใน “พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑”, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๒๕ ตอนที่ ๒๒ ก วันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๕๑ หน้า ๑ – ๕๑ http://www.ocsc.go.th/ocsc/th/uploads/law/Act_law2551.pdf

มาตรา ๒๔ “ให้มีคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมคณะหนึ่ง เรียกโดยย่อว่า “ก.พ.ค.” ประกอบด้วยกรรมการจำนวนเจ็ดคนซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งตามมาตรา ๒๖ กรรมการ ก.พ.ค. ต้องทำงานเต็มเวลา

ให้เลขาธิการ ก.พ. เป็นเลขานุการของ ก.พ.ค.”

มาตรา ๒๖ “ให้มีคณะกรรมการคัดเลือกกรรมการ ก.พ.ค. ประกอบด้วยประธานศาลปกครองสูงสุด เป็นประธาน รองประธานศาลฎีกาที่ได้รับมอบหมายจากประธานศาลฎีกาหนึ่งคน กรรมการก.พ. ผู้ทรงคุณวุฒิหนึ่งคนซึ่งได้รับเลือกโดย ก.พ. และให้เลขาธิการ ก.พ. เป็นกรรมการและเลขานุการ

ให้คณะกรรมการคัดเลือกมีหน้าที่คัดเลือกบุคคลผู้มีคุณสมบัติตามมาตรา ๒๕ จำนวนเจ็ดคน

ให้ผู้ได้รับคัดเลือกตามวรรคสองประชุมและเลือกกันเองให้คนหนึ่งเป็นประธานกรรมการ ก.พ.ค. แล้วให้นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้า ฯ แต่งตั้ง

หลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกกรรมการ ก.พ.ค. ให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการคัดเลือกกำหนด”

[9] “ร่างพระราชบัญญัติกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการรวมกลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .....”

(สส.ถวิล ไพรสณฑ์ พรรคประชาธิปัตย์, มิถุนายน ๒๕๕๓) http://www.tessaban.com/tessaban2008/images/stories/book/sssociation.pdf