ปัญหากฎหมายผ่านแดนศุลกากร

สินค้าผ่านแดน ปัญหาผ่านแดนกับนำเข้า การตีความผ่านแดน ระบบผ่านแดนอาเซียน

ปัญหาโดยรวมกฎหมายผ่านแดนศุลกากรกับความตกลงผ่านแดนต่างๆที่มีอยู่แล้วและกำลังจะเกิด

             จากประสบการณ์ การทำงานและเป็นผู้แทนกรมศุลกากรเข้าร่วมประชุมThe Customs Procedures and Trade Facilitation WorkingGroup Sub-Working Group on ASEAN Customs Transit System: SWG- ACTS Meeting  และASEAN Transports Facilitation Working Group Meeting (TFWG) ซึ่งเกี่ยวข้องกับผ่านแดน และพิธีสาร 7  ระบบอาเซียนศุลกากรผ่านแดน ในช่วง 1-2 ปีที่ผ่านมาอาเซียนได้จัดให้มีการประชุมระบบผ่านแดนตามกรอบ AFAFGIT ปีละ 2 ครั้ง โดยเร่งรัดให้สมาชิกดำเนินการเกี่ยวกับวิธีการปฏิบัติว่าด้วยผ่านแดนตาม Action Plan ให้เกิดผลในทางปฏิบัติ โดยเริ่มจาก Pilot Project ระหว่าง ประเทศไทย มาเลเซีย และสิงคโปร์ ภายในปี 2558 และจาการปฏิบัติหน้าที่ด้านพิธีการศุลกากรเพื่ออำนวยความสะดวกทางการค้า พบปัญหาสำคัญซึ่งกรมฯ ควรศึกษาและตระหนัก ดังนี้

                        1 ความตกลงด้านการอำนวยความสะดวกทางการค้า มีลักษณะยืดหยุ่นตามหลักกฎหมายการค้าระหว่างประเทศ จำเป็นต้องศึกษาหลักวิชาการที่สำคัญยิ่ง เช่น หลักการค้าต่างตอบแทน หลักการตีความ ความตกลงผ่านแดนที่มีความทับซ้อนหรือลักลั่นกัน (agreement double agreement/ overlap) ระหว่าง  Model Law กับความตกลงทวิภาคี ซึ่งกรมฯ จะหลีกเลี่ยงหลักการพลวัตรตามพัฒนาการค้าโลกมิได้ โดยหลักการ ต่างๆ เช่นว่านี้  ต้องอาศัยการตีความข้อบทอย่างสุจริต (Good faith) หากตีความไม่ครบหรือตีความขัดกับหลักความตกลง อาจทำให้การออกกฎหมายภายในไม่สอดคล้องกับความตกลงอย่างแท้จริง

                         2 ปัญหาว่าด้วยข้อจำกัด นิยาม “ผ่านแดน” ที่กำหนดไว้ ใน มาตรา 58 และ 121 (พ.ร.บ.ศุลกากรพ.ศ. 2469) และ แม้มาตรา 3 ,6 และ 7 (ร่างพ.ร.บ.ศุลกากร ฉบับที่ ..พ.ศ. ....) จะบัญญัติแก้ไขนิยาม“ผ่านแดน” ให้ชัดเจนขึ้น แต่ยังไม่ครอบคลุมระบบผ่านแดนศุลกากรอาเซียนทั้งระบบซึ่งวิธีการขนส่งผ่านแดนครอบคลุมทั้งทางบก ทางน้ำ ทางอากาศ อีกทั้ง ระบบศุลกากรผ่านแดนสากลมีเรื่องหลักประกัน องค์กรค้ำประกัน วิธีการค้ำประกัน เป็นหลักการเฉพาะ ประการสำคัญคือ พิธีสาร 7 (ภายใต้กรอบ AFAFGIT) และ Revise Kyoto มุ่งประสงค์ให้ระบบศุลกากรผ่านแดนอยู่ภายใต้การควบคุมศุลกากรเพียงหน่วยงานเดียว โดยมีเจตนารมณ์สำคัญเพื่อส่งเสริมและอำนวยความสะดวกในการขนส่งข้ามพรมแดนและการขนส่งผ่านแดน ขณะที่กฎหมายพิธีการผ่านแดนซึ่งบังคับใช้อยู่ปัจจุบัน มิได้บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติศุลกากร เพียงฉบับเดียวหากแต่ ปรากฏอยู่ในกฎหมายอื่นๆ ด้วย (18 ฉบับ) ดังนั้น การปฏิบัติพิธีการศุลกากรผ่านแดนจึงมิได้อยู่ภายใต้การควบคุมศุลกากรแต่เพียงหน่วยงานเดียว จึงทำให้กฎหมายผ่านแดนไม่สอดคล้องกับความตกลงและไม่เป็นเอกเทศ (Unique)

                            3. ปัญหาสำคัญ คือ การบังคับใช้กฎหมายของบางหน่วยงานซึ่งเป็นกฎหมายเฉพาะยกเว้นกฎหมายศุลกากรโดยบัญญัติให้จัดเก็บภาษีในรายการสินค้าเฉพาะที่นำเข้ามา เนื่องจาก เป็นรายการสินค้าเพื่อปกป้องผลประโยชน์อันชอบธรรมของรัฐ แต่การนำเข้าสินค้าเฉพาะตามรายการกฎหมายเช่นว่านั้นๆ บางกรณีคือการผ่านแดนตามกฎหมายศุลกากร ไม่ถือเป็นการนำเข้าตามมาตรา 40 แห่ง พ.ร.บ. ศุลกากร เนื่องจากแต่ละหน่วยงานบังคับใช้กฎหมายตามกรอบอำนาจแห่งตนที่บัญญัติให้กระทำ  ทำให้หน่วยงานนั้นๆเกิดการหวงอำนาจเลยนำรายการสินค้าผ่านแดนมาตีความว่าเป็นการนำเข้า เพราะ มาตรา 40 มิได้กล่าวไว้แต่อย่างใดว่ารายการสินค้าผ่านแดนไม่ถือเป็นการนำเข้า กรณีจึงทำให้หน่วยงานอื่นยังกล่าวอ้างได้ว่าศุลกากรต้องปฏิบัติตามกฎหมายอื่นๆที่เกี่ยวข้อง และศุลกากรก็จะปฏิเสธไม่ได้เพราะมาตรา 40 บังคับ ทั้งผ่านแดนเป็นเรื่องพิธีการศุลกากรผ่านแดนโดยเฉพาะแยกออกจากกระบวนนำเข้าส่งออก และศุลกากรคือกฎหมายแม่ที่ต้องอนุวัติการตามความตกลงผ่านแดนต่างๆ เช่น WTO (GATT  ARTICLE 5) , Revise Kyoto  (WCO) กรอบ AFAFGT (แนวคำพิพากษา ศ.ปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ 1630/2556)  ดังนั้น กรณีดังกล่าว แม้แก้ไขนิยาม “ผ่านแดน” ชัดเจน แต่มิได้แก้ไข มาตรา 40 ควบคู่ให้สอดคล้องกับนิยาม “ผ่านแดน” ปัญหาเดิมๆ ก็ยังคงอยู่ เพราะปัญหาที่เกิดมิใช่เป็นการตีความคำว่าผ่านแดนเพียงประการเดียว หากเป็นการตีความคำว่า “นำเข้า” ตามมาตรา 40 และกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องด้วย กรมศุลกากรเป็นหน่วยงานหลักที่มีบทบาทสำคัญยิ่งในการดำเนินพิธีการผ่านแดนศุลกากร ซึ่งต้องบูรณาการกฎหมายผ่านแดนให้เป็นเอกเทศ โดยนำสาระสำคัญของความตกลงผ่านแดนที่เป็น Model Law ทั้งหมด มาเป็นต้นแบบอนุวัติการเป็นกฎหมายเฉพาะแยกออกต่างหากจาก พ.ร.บ.ศุลกากร เนื่องจาก หลักการผ่านแดน เป็นพัฒนาการของกฎหมายการค้าระหว่างประเทศต่อการเอื้ออำนวยความสะดวกในการขนส่งสินค้าผ่านแดน โดยประเทศภาคีต้องนำระบบเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในการบริหารจัดการความเสี่ยง การลงทะเบียน การควบคุม การกำกับดูแล การแลกเปลี่ยนข้อมูล   ที่เกี่ยวข้องกับพิธีการผ่านแดน เพื่อก่อให้เกิดระบบการบริหารจัดการชายแดนการขนส่งผ่านแดนที่ได้ผล มีประสิทธิภาพ เอกภาพ และความกลมกลืน ภายใต้ระบบพิธีการผ่านแดนศุลกากรโดยเฉพาะแยกจากการนำเข้า-ส่งออก

                            4 กรมฯ ยังขาดบุคลากรผู้เชี่ยวชาญ หลักกฎหมายที่เป็นสาระสำคัญด้านเอื้ออำนวยความสะดวกในการดำเนินการพิธีการผ่านแดน และการบริหารจัดการชายแดนร่วมกันระหว่างประเทศอย่างมีประสิทธิภาพตามหลักการและแนวทางขององค์การศุลกากรโลก (WCO) จึงจำเป็นต้องศึกษาสารัตถะ รายละเอียดในหลักวิชาการเหล่านี้ ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญจากองค์กรต้นแบบ เพื่อบูรณาการกฎหมายภายในให้สอดคล้องกับ  ความตกลงย่างถูกต้องครบถ้วน เช่น กระทรวงคมนาคมเป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการข้ามแดน มีผู้เชี่ยวชาญ จำนวนหนึ่งในการปฏิบัติงานข้ามแดนอย่างต่อเนื่อง ได้บูรณาการอำนาจการใช้กฎหมายข้ามแดนด้วยการอนุวัติพระราชบัญญัติการอํานวยความสะดวกในการขนส่งข้ามพรมแดน. พ.ศ. ๒๕๕๖รองรับ ASEAN Framework Agreement on the Facilitation of Inter-State Transport: AFAFIST และกรมเจ้าท่าได้บูรณาการพระราชบัญญัติว่าด้วยการขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบ พ.ศ. 2548 รองรับ ASEAN Framework Agreement on Multimodal Transport: AFAMTขาดแต่กรมศุลกากรเพียงหน่วยงานเดียวที่ยังไม่ได้บูรณาการอำนาจการบังคับใช้กฎหมายผ่านแดนด้วยการอนุวัติกฎหมายเฉพาะรองรับกรอบความตกลง ASEAN Framework Agreements on the Facilitation of Goods in Transit : AFAFGIT ซึ่งกรณีดังกล่าว หากหน่วยงานรัฐที่เป็นหน่วยงานหลักตีความความตกลงแม่บทพลาดในหลักการสำคัญ อาจนำมาซึ่งปัญหาการฟ้องร้องให้ประเทศภาคีต้องรับผิดหากมีการละเมิดพันธกรณีที่เกิดจากกการออกกฎหมายภายในรองรับไม่ครบถ้วน เช่นเดียวกับปัญหาข้อพิพาทคดีบุหรี่แม้รัฐเป็นผู้ละเมิด แต่เจ้าหน้าที่รัฐผู้ออกกฎหมายต้องถูกไล่เบี้ยในหนี้ละเมิดและอาจถูกฟ้องร้องเป็นคดีอาญาในฐานปฏิบัติหน้าที่มิชอบตามมาตรา 157 ตามประมวลกฎหมายอาญา

 นางสาวอรอนงค์ นิลธจิตรัตน์ นักวิชาการศุลกากร ชำนาญการ 12 มีนาคม 2557 0.44

 ไว้โอกาสต่อไปจะมาเจาะรายละเอียดให้เห็นเป็นข้อๆค่ะ ภาพจาก ARISE