ข้อสังเกตบางประการต่อนิติรัฐและนิติธรรม ตอนที่ 1 ความหมายของนิติรัฐ

หากย้อนกลับไปพินิจพิจารณาโดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเวลา 7-8 ปีที่ผ่านมา มีคำและวลีมากมายที่นักวิชาการและบุคคลต่างๆ ได้ประดิษฐ์คิดค้น หรือหยิบยกขึ้นมากล่าวอ้างถึงอย่างต่อเนื่อง เพื่อบรรยายถึง หรือแก้ไขปัญหาของสถานการณ์การเมืองขณะนั้น ไม่ว่าจะเป็น “อารยะขัดขืน” “การปฏิรูปการเมือง” “สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ” “ระบบทุนสามานย์” “การเมืองภาคประชาชน” “ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” “การเมืองใหม่” “ตุลาการภิวัตน์” ฯลฯ

ผมคงมิได้มีวัตถุประสงค์ที่จะมาอรรถาธิบายถึงความหมายของคำและวลีต่างๆ ข้างต้น หากแต่ต้องการตั้งข้อสังเกตและเสนอมุมมองในบางมิติอันน่าจะเป็นประโยชน์ต่อข้อถกเถียงในเรื่องการเมืองและหลักกฎหมายบ้างไม่มากก็น้อย

จากการศึกษาค้นคว้าของผม ผมใคร่ขอหยิบยกเอา หลักนิติรัฐ (Legal State) และหลักนิติธรรม (Rule of Law)มาเป็นประเด็นสำคัญในการพิจารณา ในฐานะหลักการหนึ่งที่ได้รับการกล่าวถึงกันอย่างมาก แต่กลับไม่มีข้อสรุปที่ชัดเจนว่า หลักนิติรัฐ  และนิติธรรม ในทางทฤษฎีและหลักปฏิบัติแล้ว คืออะไรกันแน่?

  จริงๆแล้วคำทั้งสองคำนี้มีความหมายค่อนข้างเหมือนกัน แต่นิติรัฐ(Legal State, Rechtsstaat) เป็นถ้อยคำที่ใช้กันในประเทศที่ใช้ระบบประมวลกฎหมาย ซึ่งถือกำเนิดในยุโรปภาคพื้นทวีป โดยมีกฎหมายโรมันJus Civile เป็นแม่แบบ หมายถึงการบริหารปกครองรัฐหรือสังคมซึ่งถือกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญ เป็นใหญ่ เป็น "การปกครอง" โดยกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญ มิใช่แล้วแต่อำเภอใจของผู้ใช้อำนาจหรือ "ผู้ปกครอง" ส่วนประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายคอมมอน ลอว์ (Common Law) ซึ่งมีประเทศอังกฤษเป็นแม่แบบนั้นจะอ้างถึงหลักนิติธรรม หรือ Rule of Law หรือการใช้กฎหมายอย่างเป็นธรรม ซึ่งโดยสรุปทั้งสองคำนี้ก็มีความหมายแบบเดียวกันนั่นคือ ถือกฎหมายเป็นใหญ่ในการบริหารจัดการรัฐ อย่างไรก็ตามมีข้อสังเกตอย่างหนึ่งก็คือว่านิติรัฐใช้รัฐธรรมนูญเป็นหลัก แต่อังกฤษหรือแองโกลแซกซอนใช้จารีตประเพณีเป็นหลัก ซึ่งการบรรยายจะได้เห็นต่อไปว่ามีทั้งความแตกต่างกันในแง่ต้นกำเนิด เนื้อหา สกุลกฎหมาย การคุ้มครองสิทธิพื้นฐาน การแบ่งแยกอำนาจด้วย

  นิติรัฐ (Legal State)

หลักนิติรัฐถูกกล่าวอ้างถึงโดยนักวิชาการสายสังคมศาสตร์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสาขารัฐศาสตร์และนิติศาสตร์มาเป็นเวลาพอสมควร ภายใต้บริบทการควบคุมการใช้อำนาจของรัฐ กล่าวคือ ป้องกันมิให้รัฐใช้อำนาจโดยมิชอบ (Abuse of Power) อันเป็นผลให้ล่วงล้ำเข้ามาในแดนแห่งสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเยี่ยงเดียวกันกับที่ได้รับการรับรองและคุ้มครองในประเทศเสรีประชาธิปไตยอื่น อีกนัยหนึ่งก็คือเรียกร้องให้องค์กรผู้ใช้อำนาจมหาชนทั้งหลายจะใช้อำนาจได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายกำหนด หรือที่เรียกว่า “ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ” และเมื่อใช้อำนาจก็ต้องใช้โดยไม่ขัดต่อกฎหมาย เป็นการแปรสภาพจาก “อำนาจดั้งเดิมที่ไม่มีข้อจำกัด” ให้กลายเป็น “อำนาจตามกฎหมาย”

กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือรัฐเสรีประชาธิปไตยยอมรับรองและให้ความคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นมูลฐาน ของราษฎรไว้ในรัฐธรรมนูญโดยอาจจำแนกสิทธิและเสรีภาพดังกล่าวได้เป็น 3 ประเภท คือ.-

1. สิทธิเสรีภาพส่วนบุคคลอันได้แก่ สิทธิเสรีภาพในชีวิตร่างกาย สิทธิเสรีภาพในเคหสถาน สิทธิเสรีภาพในการติดต่อสื่อสารถึงกันและกัน สิทธิเสรีภาพในการเดินทางการเลือกถิ่นที่อยู่ สิทธิในการนับถือศาสนา และสิทธิเสรีภาพในครอบครัว

2.สิทธิเสรีภาพทางเศรษฐกิจอันได้แก่ สิทธิเสรีภาพในการประกอบอาชีพ สิทธิเสรีภาพในการมีและใช้ทรัพย์สิน และสิทธิเสรีภาพในการทำสัญญา

3. สิทธิและเสรีภาพในการมีส่วนร่วมทางการเมือง อันได้แก่ สิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นทางการเมือง สิทธิเสรีภาพในการรวมตัวกันเป็นสมาคมหรือพรรคการเมือง และสิทธิเสรีภาพในการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งและสมัครรับเลือกตั้ง

อย่างไรก็ดี รัฐจะต้องธำรงรักษาไว้ซึ่งประโยชน์ส่วนรวมหรือประโยชน์สาธารณะ ซึ่งในบางกรณีรัฐจำต้องบังคับให้ราษฎรกระทำการหรือละเว้นไม่กระทำการบางอย่าง โดยองค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถล่วงล้ำเข้าไปในแดนสิทธิเสรีภาพของราษฎรได้ แต่รัฐให้คำมั่นต่อราษฎรว่าองค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐจะกล้ำกรายสิทธิเสรีภาพของราษฎรได้ ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยชัดแจ้งและเป็นการทั่วไปว่าให้องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกล้ำกรายสิทธิเสรีภาพของราษฎรได้ในกรณีใดและภายในขอบเขตอย่างไร

สาระสำคัญของหลักนิติรัฐมีอยู่ 3 ประการดังนี้

1. บรรดาการกระทำทั้งหลายขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหารจะต้องชอบด้วยกฎหมายที่ตราขึ้นโดยองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ กล่าวคือ องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารหรือรัฐบาล จะต้องมีอำนาจสั่งการให้ราษฎรกระทำการหรือละเว้นไม่กระทำการอย่างหนึ่งอย่างใดได้ ต่อเมื่อบทบัญญัติแห่งกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้งและจะต้องใช้อำนาจนั้นภายในกรอบที่กฎหมายกำหนดไว้

2.บรรดากฎหมายทั้งหลายที่องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาได้ตราขึ้นจะต้องชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายที่ให้อำนาจแก่องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารล่วงล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิและเสรีภาพของราษฎรนั้นจะต้องมีข้อความระบุไว้อย่างชัดเจนพอสมควรว่าให้องค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร องค์กรใดมีอำนาจล่วงล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของราษฎรได้ในกรณีใดและภายในขอบเขตอย่างไร และกฎหมายดังกล่าวจะต้องไม่ให้อำนาจแก่องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารล่วงล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของราษฎรเกินขอบเขตแห่งความจำเป็นเพื่อธำรงรักษาผลประโยชน์สาธารณะ  อันเป็นการควบคุมไม่ให้การกระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหารขัดต่อกฎหมาย

3. การควบคุมไม่ให้กฎหมายขัดต่อรัฐธรรมนูญก็ดี จะต้องเป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการซึ่งมีความเป็นอิสระจากองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารและองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ โดยองค์กรรัฐฝ่ายตุลาการซึ่งทำหน้าที่ควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายหรือองค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการซึ่งทำหน้าที่ควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร อาจจะเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการอีกองค์กรหนึ่ง เช่นศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญ แยกต่างหากจากองค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ ซึ่งทำหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีแพ่งและคดีอาญา เช่น ศาลแพ่ง และศาลอาญา ก็ได้

โดยสรุปนิติรัฐ หมายถึง รัฐที่ปกครองด้วย“กฎหมาย”ไม่ใช่ปกครองด้วย“อำนาจบารมี” หรือเผด็จการ กล่าวคือ ถือกฎหมายเป็นใหญ่ คนบังคับใช้กฎหมายเป็นรอง การทำเช่นนี้มีบุคคล 2 ฝ่ายที่ต้องทำการตรวจสอบซึ่งกันและกัน กล่าวคือ ฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการต้องทำตามหลักรัฐธรรมนูญและกฎหมายเท่านั้น มิให้ใช้ดุลยพินิจไปตามความชอบ ความพอใจ ตรงนี้ป้องกันไม่ให้ผู้ปกครองใช้อำนาจมาล่วงล้ำสิทธิและเสรีภาพของประชาชนภายในรัฐทุกคน เช่น สิทธิเสรีภาพส่วนบุคคล สิทธิเสรีภาพทางเศรษฐกิจ และสิทธิเสรีภาพในการมีส่วนร่วมทางการเมือง

ในขณะเดียวกันประชาชนที่อยู่ภายในรัฐต่างก็มีสิทธิและเสรีภาพในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง จึงอยู่ในลักษณะสมดุล และเป็นหลักประกันพื้นฐานแก่ประชาชนเจ้าของสิทธิ์ เพราะมีกลไกการตรวจสอบควบคุมการใช้อำนาจ ทั้งจากภายในฝ่ายปกครองเอง (ฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ)หรือจากองค์กรภายนอก เช่น องค์กรอิสระหรือศาลที่อาจเพิกถอนกฎหรือคำสั่งทางปกครองได้ หรือแม้กระทั่งการใช้อำนาจดุลพินิจของฝ่ายปกครอง ศาลย่อมตรวจสอบได้เสมอ รวมถึงประชาชนที่อาจฟ้องร้องต่อศาลให้พิจารณาว่าการกระทำเช่นนี้ขัดต่อรัฐธรรมนูญและกฎหมายหรือไม่

ด้วยเหตุนี้ นิติรัฐ จึงมีลักษณะเป็น “หลักคิด” มากกว่าหลักปฏิบัติ ดังนั้นนิติรัฐจึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการบัญญัติหรือบังคับใช้กฎหมายควบคู่กับการจัดให้มีกลไกการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ผลของนิติรัฐทำให้บุคคล ไม่ว่าจะอยู่ในฐานะใด ก็ต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมาย

หนังสืออ้างอิง

พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย.สังคมไทยกับหลักนิติรัฐ. http://www.oknation.net/blog/print.php?id=439615  เข้าถึงเมื่อวันที่ 6 พฤษภาคม พ.ศ. 2556

สมชาย เหล่าพิทักษ์วรกุล. นิติรัฐกับนิติธรรม. http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1442  เข้าถึงเมื่อวันที่ 6 พฤษภาคม พ.ศ. 2556

วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี. นิติรัฐ.  http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B8%99%E0%B8%B4%E0%B8%95%E0%B8%B4%E0%B8%A3%E0%B8%B1%E0%B8%90 เข้าถึงเมื่อวันที่ 6 พฤษภาคม พ.ศ. 2556

ปิยบุตร แสงกนกกุล. “นิติรัฐ” (Rechtsstaat, Etat de droit) ไม่เหมือนกับ “นิติธรรม” (Rule of Law). http://www.enlightened-jurists.com/directory/16/Rule%20of%20%20Law.html  เข้าถึงเมื่อวันที่ 6 พฤษภาคม พ.ศ. 2556

พิมพ์พิมล นวชัย. ความแตกต่างของนิติรัฐและนิติธรรม. http://wanwila.exteen.com/20110911/entry  เข้าถึงเมื่อวันที่ 6 พฤษภาคม พ.ศ. 2556