บทวิจารณ์ พรบ.การป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ พ.ศ.2551

โดย นายวรุณ พนธารา

20 มีนาคม 2554 รุ่น 2 ป.โท นิติราม อุทัย

สำหรับพรบ.ฉบับนี้ได้มีการประกาศและเริ่มบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ ๕ มิถุนายน ๒๕๕๑ เป็นต้นมา ซึ่งแสดงให้เห็นว่าประเทศไทยแสดงออกซึ่งท่าทีในการขจัดปัญหาการค้ามนุษย์อย่างจริงจัง ซึ่งในขณะนั้นนับเป็นนิมิตหมายอันดีที่ประเทศไทยจะมีกฎหมายเป็นการเฉพาะสำหรับการกระทำความผิดเกี่ยวกับการค้ามนุษย์

จนมาถึงปัจจุบันนี้ในปี ๒๕๕๔ เป็นระยะเวลาเกือบ ๓ ปีแล้วที่ พรบ.ป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์มีผลบังคับใช้อย่างเป็นทางการแต่ผลที่ออกมานั้นกลับไม่ได้ผลเท่าที่ควร อันจะเห็นได้จากรายงานล่าสุดพบว่าสถานการณ์การค้ามนุษย์นั้นนับวันยิ่งทวีความรุนแรงมากขึ้นทุกที ซึ่งมีการจับกุมได้มากขึ้นเรื่อยๆ โดยไม่มีทีท่าว่าจะลดลง

สาเหตุในการที่ทำให้พรบ.ฉบับนี้ไม่สัมฤทธิ์ผลส่วนหนึ่ง ก็เนื่องมาจากการที่เจ้าหน้าที่รัฐของไทยบางหน่วยงานยังคงนิ่งเฉยไม่แก้ไขปัญหา ซึ่งอาจเป็นเพราะผลประโยชน์ หรืออคติบางประการ ซึ่งเมื่อมีกฎหมายแต่ไม่มีผู้บังคับใช้อย่างจริงจังก็ย่อมไม่บรรลุตามวัตถุประสงค์ตามเจตนารมณ์อันแท้จริงของกฎหมาย

นอกจากนี้สาเหตุอีกส่วนหนึ่งที่ทำให้พรบ.ฉบับนี้ไม่อาจใช้บังคับได้ตามเจตนารมณ์ก็เนื่องมาจากปัญหาของตัวพรบ.เองซึ่งอาจแยกพิจารณาได้หลายประการดังนี้ คือ

๑. เนื่องจากพรบ.ฉบับนี้เป็นกฎหมายใหม่ที่ร่างขึ้นโดย ซึ่งได้สร้างฐานความผิดเกี่ยวกับการค้ามนุษย์ขึ้นมาใหม่ จึงเกิดปัญหาเกี่ยวกับความรู้ของผู้บังคับใช้กฎหมาย เช่น เมื่อเกิดความผิดฐานค้ามนุษย์ขึ้นผู้มีอำนาจสอบสวนที่ไม่มีความรู้ในเรื่องการค้ามนุษย์มากนักก็ไม่สามารถปรับได้ว่าข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นนั้นเข้าองค์ประกอบความผิดฐานค้ามนุษย์ตามพรบ.ฉบับนี้หรือไม่ ซึ่งหลายครั้งผู้มีอำนาจสอบสวนได้ปรับเรื่องการค้ามนุษย์นี้เข้าไปกับความผิดทางอาญา เช่น ความผิดเกี่ยวกับการหน่วงเหนี่ยว กักขัง ซึ่งผู้มีอำนาจสอบสวนมีความรู้ความเข้าใจมากกว่า โดยการปรับบทเช่นนี้เป็นการก่อให้เกิดความเสียหายต่อผู้เสียหายในคดีนี้ได้[1]

๒. ขั้นตอนในการปฏิบัติงานตามพรบ.ในบางประการมีความยุ่งยากซับซ้อน เช่น

- กรณีความผิดเกี่ยวกับการค้ามนุษย์นั้นเกิดขึ้นกับเด็กอายุไม่เกิน ๑๘ ปี ป.วิ.อ. ของไทยได้กำหนดให้การสอบสวนต้องทำในสถานที่ที่เหมาะสมและมีสหวิชาชีพร่วมในการสอบสวนด้วยซึ่งในทางปฏิบัตินั้นเป็นเรื่องที่ยุ่งยากสำหรับพนักงานสอบสวน จึงมีการนัดการสอบสวนออกไปเป็นเวลาที่ค่อนข้างนานทำให้ผู้เสียหายบางคนที่ไม่สะดวกในการดำเนินคดีเลิกดำเนินคดีกับผู้กระทำความผิดไป

- กรณีที่ความผิดเกิดขึ้นในหลายเขตอำนาจเพราะการค้ามนุษย์นี้มักจะทำกันเป็นเครือข่ายใหญ่เชื่อมโยงกันทำให้ความผิดเกิดในเขตหลายท้องที่ ซึ่งเจ้าหน้าที่ของไทยก็มักจะทำการสอบสวนความผิดเฉพาะในเขตของตนเอง ไม่อยากทำงานข้ามเขตเพราะจะเกิดความยุ่งยากคดีอีกส่วนหนึ่งจึงหยุดลงในส่วนนี้

- กรณีความผิดที่เกิดขึ้นนอกราชอาณาจักร เช่น การค้ามนุษย์ที่ใช้ประเทศไทยเป็นประเทศต้นทาง หรือใช้ประเทศไทยเป็นทางผ่านไปยังประเทศที่ ๓ เหล่านี้อำนาจการสอบสวนจะเป็นของอัยการสูงสุดซึ่งการส่งเรื่องไปที่อัยการสูงสุด และกว่าจะได้ตัวผู้ได้รับมอบหมายก็กินเวลานาน ทำให้ผู้เสียหายหลายรายเลิกติดตามคดีในส่วนนี้ เป็นต้น

- เหตุที่ผู้เสียหายไม่อาจทำการดำเนินคดีต่อไปอาจมีหลายสาเหตุ เช่น หากผู้เสียหายเป็นชาวต่างชาติต้องถูกส่งตัวกลับประเทศตามอนุสัญญาระหว่างประเทศ หรือบางคนอยากกลับภูมิลำเนาของตนโดยไม่อยากเอาเรื่องกับใคร เป็นต้น [2]

๓. ปัญหาเรื่องการคุ้มครองผู้เสียหายจากการค้ามนุษย์ แม้ว่าในพรบ.นี้จะได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการให้ความคุ้มครองผู้เสียหายไว้ในมาตรา ๒๙ ก็ตาม แต่ในความเป็นจริงแล้วยังไม่มีสถานที่รองรับเพียงพอต่อจำนวนผู้เสียหาย ซึ่งคดีประเภทนี้มักจะมีผู้เสียหายจำนวนมากในการดำเนินคดีแต่ละครั้ง ทำให้ผู้เสียหายหลายคนต้องกลับไปอยู่ที่ภูมิลำเนาของตน ซึ่งจะมีหน่วยงานต่าง ๆ ในจังหวัดเป็นผู้ดูแลทำให้การติดตามคดีขาดความเป็นเอกภาพและความสม่ำเสมอ ทำให้การดำเนินคดีต้องหยุดชะงักตามไปด้วย

จากปัญหาทั้งสามประการข้างต้น อาจกล่าวโดยสรุปได้ว่ากฎหมายดังกล่าวที่ได้ร่างออกมานั้นมีข้อบกพร่องในเรื่องของการไม่อาจใช้บังคับได้จริง ซึ่งก็เป็นผลพวงมาจากการที่รัฐมุ่งเน้นแต่การออกกฎหมายมาเพื่อควบคุมการกระทำของคนในสังคม โดยอ้างเรื่องการปกป้องสิทธิ และเสรีภาพของมนุษย์ จนลืมมองไปว่ากลไกของรัฐนั้นไม่อาจทำการบังคับได้ตามกฎหมาย ซึ่งการออกกฎหมายมาโดยที่รัฐนั้นขาดความพร้อมก็ย่อมทำให้กฎหมายที่ออกมานั้นไร้ความหมาย ขาดความศักดิ์สิทธิ์ หรือที่เรียกอีกอย่างหนึ่งว่า "กฎหมายอาญาเฟ้อ" (overcriminalization)[3] และนอกจากนี้แล้ว การออกกฎหมายมาโดยไม่คำนึงถึงความพร้อมในการบังคับใช้ ย่อมทำให้เกิดช่องว่างสำหรับการที่ผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายดังกล่าว จะทำการแสวงหาผลประโยชน์โดยมิชอบจากกฎหมายนั้น อีกทั้งหากกฎหมายไม่ได้มีการบังคับใช้เป็นเวลานาน อย่างเช่นกฎหมายฉบับนี้ออกมาตั้งแต่ปี ๕๑ แต่ยังไม่ได้มีการบังคับใช้อย่างจริงจังกับคดีที่เกิดขึ้น ต่อมาหากมีการบังคับใช้กฎหมายนี้ขึ้นมาอย่างจริงจังแล้วย่อมเกิดปฏิกิริยาว่าการบังคับใช้กฎหมายนั้นเป็นการเลือกปฏิบัติ ซึ่งจะทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับใช้กฎหมายและสังคมเสื่อมลงไป

จากปัญหาการออกกฎหมายโดยไม่คำนึงถึงกลไกของรัฐที่ไม่อาจบังคับได้ ดังกล่าวข้างต้น อาจมีการแก้ไขได้หลายทาง เช่น

๑. รัฐควรมีการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย จากการที่ประเทศไทยได้มีการออกกฎหมายเพื่อควบคุมการกระทำหลายสิ่งหลายอย่าง จนเกิดกฎหมายที่ควบคุมพฤติกรรมของคนในประเทศเป็นจำนวนมาก ทำให้เจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติหน้าที่ไม่อาจทำความเข้าใจกฎหมายเหล่านั้นได้ทั้งหมด เมื่อมีกฎหมายที่มีความจำเป็นในการบังคับใช้จริง ๆ ออกมาก็ทำให้ไม่อาจบังคับใช้กฎหมายที่มีความจำเป็นได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะกฎหมายที่ออกมาเหล่านี้จะไปปะปนอยู่กับกฎหมายที่ออกมาเกินกว่าความจำเป็น เพราะฉะนั้น จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องควบคุมจำนวนกฎหมายที่ควบคุมพฤติกรรมของบุคคลให้มีการตราออกมาเท่าที่จำเป็นเท่านั้น[4]

๒. การให้ความรู้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการศึกษาเกี่ยวกับกฎหมายใหม่ ๆ เนื่องจากในปัจจุบันระบบราชการในประเทศไทย ยังคงใช้ระบบการสอบบรรจุเข้าทำงาน แต่เมื่อหลังจากสอบเข้าทำงานได้แล้วกลับไม่ค่อยมีการส่งเสริมการเรียนรู้หรือ การเผยแพร่กฎหมายใหม่ ๆ เท่าใดนัก เพราะฉะนั้นจึงทำให้กฎหมายที่ออกมาใหม่อยู่เป็นประจำไม่ได้ทราบถึงผู้ที่ปฏิบัติการในขั้นต้น ซึ่งจะเห็นได้ว่าพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบมักจะปรับเรื่องกฎหมายการค้ามนุษย์นี้ ไปเข้ากับประมวลกฎหมายอาญาเสียมากกว่า เพราะเป็นเรื่องที่ตนเองมีความเชี่ยวชาญ ดังนั้นการเสริมความรู้ความเข้าใจในกฎหมายที่มีการออกมาใช้บังคับใหม่และต้องใช้ในการทำงานจริงจึงเป็นเรื่องสำคัญ เทียบเท่ากับการศึกษาประมวลกฎหมายหลักทั้ง ๔ ฉบับ (ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายอาญา ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา) ที่ศึกษากันอยู่อย่างจริงจังทุกวันนี้

๓. การหาหนทางอื่นในการแก้ปัญหานอกจากการใช้กฎหมายที่มีโทษทางอาญา หากพิเคราะห์แล้วการออกกฎหมายที่มีโทษทางอาญานั้น ก่อให้เกิดภาระแก่รัฐบาลเป็นอย่างมากเนื่องจากเมื่อออกเป็นกฎหมายอาญาแล้วหากเกิดการกระทำความผิดขึ้นภาครัฐต้องเข้ามาดูแลและช่วยเหลือ ไม่ว่าจะเป็นการจัดตั้งกองทุน (ในขณะนี้รัฐบาลไทยส่งเงินเข้ากองตามกฎหมายนี้ปีละ ๑๐ ล้านบาท) หรือจะเป็นเรื่องการดำเนินวิธีพิจารณาความทางอาญา ตั้งแต่การเป็นภาระให้พนักงานสอบสวนให้ต้องทำการสอบสวนรวบรวมหลักฐานและยื่นเสนอเรื่องที่เกิดขึ้นต่อพนักงานอัยการ และยังเป็นการการเพิ่มงานให้พนักงานอัยการ และศาล ที่ทุกวันนี้ก็มีคดีความมากมายจนล้นศาล หรือมีตัวจำเลยจนล้นเรือนจำ ซึ่งเหล่านี้ก่อให้เกิดปัญหาทางด้านเศรษฐกิจแก่รัฐเป็นจำนวนมาก ซึ่งหากสามารถแก้ไขปัญหาการค้ามนุษย์ได้ด้วยวิธีทางอื่น เช่น การให้การศึกษา การเตือนให้ระวังมิให้ถูกหลอกลวงจากองค์กรการค้ามนุษย์เพื่อให้ประชาชนรู้จักป้องกันตนเองเหล่านี้ ก็จะเป็นการแก้ปัญหาการที่กฎหมายที่ออกมาไม่อาจบังคับใช้ได้ทางหนึ่งด้วย

[1]สกู๊ปแนวหน้า, เปิดโปงช่องโหว่ขบวนการค้ามนุษย์ นักการเมือง-ข้าราชการ บางกลุ่มสมคบหนุนหลัง, ๑๑/๖/๒๕๕๓,

available URL: http://www.naewna.com/news.asp?ID=214667, ๒๐/๓/๒๕๕๔

[2] Mediathai, อาชญากรรม, ชำแหละ พ.ร.บ.ค้ามนุษย์ บทเรียน ๑ ปี ที่ยังมีช่องโหว่...!, ๓/๖/๒๕๕๒

Available URL: http://news.mediathai.net/detail_news.php?newsid=47307, ๒๐/๓/๒๕๕๔

[3] เกียรติขจร วัจนะสวัสดิ์, “คำอธิบายกฎหมายอาญา ภาค ๑”, พิมพ์ครั้งที่ ๑๐, น.๗, (ประเทศไทย, พลสยาม พริ้นติ้ง, ๒๕๕๑)

[4] จิตรพรต พัฒนสิน, “คำอธิบาย การตรวจสอบถึงความจำเป็นในการตรากฎหมายและบทตรวจสอบ ๑๐ ประการ”, สถาบันกฎหมายพัฒนาเศรษฐกิจ, สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, ๒๕๔๖.

++++++++++++++++++++

สถานทูตสหรัฐอเมริกาประจำประเทศไทย, "รายงานการค้ามนุษย์ประจำปี พ.ศ. 2552 ประเทศไทย (กลุ่มที่ 2)", http://thai.bangkok.usembassy.gov/tipthaireport09-t.html