วิเคราะห์บทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับการจัดการศึกษา

จากรายงานการประเมินผล แผนพัฒนาการศึกษาแห่งชาติ ฉบับที่ 7 (พ.ศ. 2535-2539) ด้านการบริหารและการระดมสรรพกำลังเพื่อการจัดการศึกษา ของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ (2539) ในส่วนที่ 1 เกี่ยวข้องกับองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น สรุปได้ดังนี้

องค์กรบริหารการศึกษา

กรุงเทพมหานคร มีสำนักการศึกษา เป็นหน่วยงานรับผิดชอบการจัดการศึกษา ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพ พ.ศ. 2528 และประกาศกรุงเทพมหานคร ได้แก่ การจัดในรูปชั้นเด็กเล็ก ระดับประถมศึกษา และมัธยมศึกษาตอนต้นตามโครงการขยายโอกาสทางการศึกษา

เทศบาลและเมืองพัทยา เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่น รับผิดชอบการจัดการศึกษาโดยตรงในรูปแบบต่างๆให้กับประชาชนในเขตพื้นที่ เช่นเดียวกับกรุงเทพมหานคร ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขและความพร้อมของแต่ละแห่งในการบริหารงาน กองการศึกษาเป็นหน่วยงาน ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติมโดยประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 316 พ.ศ. 2515 และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521

การบริหารการศึกษาของหน่วยงานการศึกษาส่วนท้องถิ่น

  1. ด้านการวางแผนการศึกษา

กรุงเทพมหานคร มีหน่วยงานที่รับผิดชอบในการวางแผนการศึกษาคือ สำนักการศึกษา โดยมีองค์คณะบุคคลดำเนินงานจัดทำแผนพัฒนาการศึกษากรุงเทพมหานคร ระยะ 5 ปี ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของแผนสาขาทรัพยากรมนุษย์และสังคมของกรุงเทพมหานคร ส่วนเทศบาลและเมืองพัทยา มีหน่วยงานกลางที่รับผิดชอบดำเนินการกำหนดนโยบาย ด้านการศึกษาให้กับเทศบาลและเมืองพัทยาคือ สำนักบริหารการศึกษาส่วนท้องถิ่น โดยทำหน้าที่กำหนดแผนงาน/โครงการพัฒนาจัดการศึกษาให้กับโรงเรียน ซึ่งกำหนดเป็นแผน ระยะ 5 ปี และนโยบายเน้นหนักในแต่ละปี หน่วยงานดังกล่าวจะจัดทำแผนฯ ร่วมกับหน่วยงานทางการศึกษาอื่น ๆ เช่น กระทรวงศึกษาธิการ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ เป็นต้น ในการดำเนินงาน เทศบาลและเมืองพัทยาจะประสานงานกับผู้บริหารโรงเรียนในสังกัด จัดทำแผน และจัดลำดับความสำคัญของโครงการเสนอกองการศึกษาเทศบาลเพื่อพิจารณา และส่งไปประกอบการยกร่างเป็นแผนพัฒนาการศึกษาระยะ 5 ปี ของเทศบาลและเมืองพัทยาต่อไป

  1. การบริหารงานบุคคล

กรุงเทพมหานคร มีคณะกรรมการข้าราชการ กรุงเทพมหานคร (กก.) ทำหน้าที่บริหารงานบุคคลของกรุงเทพมหานคร สำหรับส่วนที่เป็นข้าราชการครู กรุงเทพมหานคร ได้ออกกฎว่าด้วยระเบียบข้าราชการครู โดยมอบหมายให้

สำนักการศึกษากรุงเทพมหานคร เป็นหน่วยงานที่มีบทบาทหน้าที่ตามระเบียบ และทำหน้าที่ประสาน ความร่วมมือจากสำนักงานเขต โรงเรียนและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งรับผิดชอบและกลั่นกรองเรื่องต่าง ๆ เกี่ยวกับข้าราชการครู ส่วนสำนักงานเขตมีอำนาจในการควบคุม ดูแลข้าราชการครู กทม.ในโรงเรียนที่อยู่ในพื้นที่ ซึ่งได้รับมอบอำนาจให้ดำเนินการได้เฉพาะบางเรื่องเท่านั้น ส่วนเทศบาลและเมืองพัทยา จะมีหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล พนักงานครูเทศบาลและเมืองพัทยา คือ สำนักบริหารการศึกษาท้องถิ่น โดยใช้พระราชกฤษฎีการะเบียบพนักงานเทศบาล พ.ศ. 2519 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2521 และ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยระเบียบข้าราชการครู เป็นแนวทางปฏิบัติ ซึ่งเป็นการบริหารในรูปของคณะบุคคลทั้งระดับส่วนกลาง ระดับจังหวัด และระดับเทศบาล

  1. การบริหารงบประมาณ

กรุงเทพมหานคร มีสำนักการศึกษาเป็นหน่วยงานรับผิดชอบด้านบริหารงบประมาณของ กรุงเทพมหานครซึ่งมี 2 ส่วน คือ ส่วนที่เป็นเงินอุดหนุนจากรัฐบาล และส่วนที่กรุงเทพมหานครตั้งงบประมาณสมทบ โดยสำนักการศึกษาจะเป็นผู้บริหาร งบประมาณส่วนที่ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลทั้งสิ้น สำหรับส่วนที่ได้จากงบประมาณจากเงินกรุงเทพมหานคร ส่วนหนึ่งจะโอนเงินให้สำนักงานเขตรับไปดำเนินการโดยตรง ส่วนที่เหลือหน่วยงานในสังกัดสำนักการศึกษาที่รับผิดชอบจะเป็นผู้ดำเนินการทั้งหมด

เทศบาลและเมืองพัทยา มีหน่วยงานที่รับผิดชอบคือ สำนักบริหารการศึกษาท้องถิ่น เป็นหน่วยงานกลางดำเนินงานเกี่ยวกับการจัดตั้งจัดสรรงบประมาณอุดหนุนจากรัฐบาล และงบเงินรายได้ของเทศบาลและเมืองพัทยา

  1. การบริหารงานวิชาการ

กรุงเทพมหานคร บริหารงานวิชาการโดยสำนักการศึกษา มีกองวิชาการและหน่วยศึกษานิเทศก์ เป็นหน่วยงานทำหน้าที่ประสานงาน ส่งเสริม สนับสนุนงานด้านวิชาการกับ สำนักงานเขตและโรงเรียน ซึ่งในระดับเขตจะมีศึกษาธิการเขต ผู้ช่วยศึกษาธิการเขต และศึกษานิเทศก์ เป็นผู้รับผิดชอบ นอกจากนี้ยังมีโครงสร้างการบริหารงานวิชาการที่ตั้งขึ้นเป็นการภายใน คือ ศูนย์วิชาการ เพื่อมุ่งพัฒนาคุณภาพการศึกษาของโรงเรียนในเขตที่รับผิดชอบให้มีคุณภาพใกล้เคียงกัน บริหารงานในรูปของคณะกรรมการ

สำหรับการบริหารวิชาการเรื่องหลักสูตรการเรียนการสอนนั้น โรงเรียนในสังกัดกรุงเทพมหานคร ทุกแห่ง จะใช้หลักสูตรประถมศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการ

เทศบาลและเมืองพัทยา บริหารวิชาการโดยจัดตั้งกลุ่มวิชาการขึ้น 3 ระดับ คือ กลุ่มวิชาการสำนักบริหารการศึกษาท้องถิ่น กลุ่มวิชาการเทศบาลและเมืองพัทยา และกลุ่มวิชาการโรงเรียน มีฐานะในการบริหารวิชาการแต่ละระดับ รวมทั้งกำหนดแนวทางการพัฒนาวิชาการของเทศบาลและเมืองพัทยาให้สอดคล้องสัมพันธ์กัน พัฒนาคุณภาพการจัดการศึกษาในท้องถิ่น โดยมีสำนักบริหารการศึกษาท้องถิ่นได้รับมอบอำนาจจากกรมการ

ปกครองรับผิดชอบบริหารงานวิชาการ พัฒนากระบวนการด้านวิชาการ ระบบการเรียนการสอน ให้แก่กลุ่มวิชาการของเทศบาลและเมืองพัทยาให้เป็นไปในแนวเดียวกัน โดยมีกองการศึกษารับผิดชอบด้านวิชาการ ปฏิบัติงานและประสานงานกับกลุ่มวิชาการของโรงเรียนในเขตพื้นที่ โครงสร้างการบริหารงานงานวิชาการของสำนักบริหารการศึกษาท้องถิ่น

สรุป

จากการศึกษาแนวคิดของนักปกครอง นักการศึกษา นักธุรกิจ ผู้บริหารการศึกษา ประชาชนและครูดังกล่าวแล้วพบว่า ส่วนใหญ่มีความเห็นสอดคล้องกันว่า การจัดการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังมีปัญหาการขาดอิสระเท่าที่ควร ทั้งการกำหนดนโยบาย การบริหารบุคคล การบริหารงบประมาณ เนื่องจากยังต้องพึ่งพาส่วนกลาง เพราะท้องถิ่นมีรายได้ไม่เพียงพอที่จะบริหารกิจการของท้องถิ่นเอง รวมทั้งเกิดความไม่เท่าเทียมกันในการได้รับการจัดสรรทรัพยากรทางการศึกษา ระหว่างโรงเรียนของส่วนกลางและโรงเรียนของส่วนท้องถิ่น ผู้บริหารระดับสูงไม่ให้ความสำคัญต่องานการศึกษาเท่าที่ควร เพราะส่วนใหญ่ไม่มีพื้นฐานทางการศึกษา ประชาชนขาดการมีส่วนร่วมทางการศึกษาทั้งการร่วมคิด ร่วมปฏิบัติ และร่วมติดตามผล ส่งผลต่อคุณภาพการจัดการศึกษาและการศึกษาไม่สนองตอบความต้องการของประชาชนได้เท่าที่ควร จึงมีความเห็นว่าควรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการจัดการศึกษาเพิ่มมากขึ้น การจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานควรเป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเป็นการบริหารงานโดยคณะกรรมการการศึกษา แยกจากคณะกรรมการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่อย่างไรก็ตาม ลักษณะของการการบริหารควรเป็นเพียงการกำกับ ดูแล สนับสนุนส่งเสริม และการติดตามผลสถานศึกษา โดยรัฐบาลกลางควรทำหน้าที่เพียงกำหนดนโยบาย สนับสนุนงบประมาณ การควบคุมมาตรฐานคุณภาพการศึกษา และการที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระได้นั้น รัฐต้องกระจายอำนาจการจัดหารายได้หรือการจัดเก็บภาษีให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มาก รวมทั้งให้สถานศึกษามีอิสระในการบริหารให้มากทั้งด้านแผน หลักสูตร บุคลากร และงบประมาณ บริหารงานในรูปของคณะกรรมการที่มาจากผู้แทนชุมชน ผู้แทนประชาชน ผู้แทนผู้ปกครอง ผู้แทนครูและผู้บริหารโรงเรียน เพื่อให้การจัดการศึกษาตอบสนองความต้องการของท้องถิ่นและประชาชนได้อย่างแท้จริง อย่างไรก็ตาม ควรคำนึงถึงความพร้อมของท้องถิ่นและเงื่อนไขทางการเมืองด้วย ในชั้นต้นนี้ หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่มีความพร้อมในการจัดการศึกษา ควรเป็นหน้าที่ขององค์กรในระดับจังหวัดดำเนินการไปพลางก่อน รวมทั้งมีการจัดสรรรายได้สนับสนุนการศึกษาในท้องถิ่น ในการนี้ การจัดตั้งและ จัดสรรงบประมาณจากส่วนกลางควรเป็นหน้าที่ของกระทรวงศึกษาธิการในลักษณะของการจัดสรรเป็นรายหัว ส่วนกระทรวงมหาดไทยหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรทำหน้าที่จัดสรรรายได้จากภาษีท้องถิ่นเป็นเงินอุดหนุนช่วยเหลือ รวมทั้งงบลงทุน และเมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความพร้อมและเข้มแข็ง ก็ควรโอนการจัดการศึกษาให้อยู่ในความรับผิดชอบของท้องถิ่น