แนวคิด หลักการเกี่ยวกับนโยบาย

แนวคิด หลักการเกี่ยวกับนโยบาย (ฉบับที่ 1 )

       นโยบายที่กำหนดขึ้นในสังคมหรืดองค์การใด ๆ นั้น ก็เพื่อเป็นแนวคิดในการดำเนินงานเพื่อสนองความต้องการหรือความประสงค์ของบุคคล ในองค์การนั้น และ ลักษณะของนโยบายก็จะสอดคล้องกับความเชื่อและลัทธิการปกครองขององค์การนั้น  องค์การที่มีระบอบการปกครองของประชาธิปไตยนโยบายที่กำหนดขึ้นมักจะได้ข้อมูลและมีการกลั่นกรองข้อมูลจากบุคคลหลายฝ่าย และลัทธิการปกครองแบบอัตตาธิปไตยนโยบายท่กำหนดมักจะทำขึ้นเพื่อสนองความต้องการของบุคคลบางกลุ่มเท่านั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือกลุ่มชนชั้นปกครอง และข้อมูลของนโยบายมักจะได้จากเหตุผลของคนกลุ่มเดียว อย่างไรก็ตามไม่ว่าสังคมหรือองค์การจะมีลักษณะการปกครองหรือรูปแบบในการบริหารเป็นเช่นไร การกำหนดนโยบายย่อมต้องมีขั้นตอนและเป็นกระบวนการ  อันนำมาซึ่งนโยบาย กุศโลบายในการดำเนินงานที่ถูกต้อง  มีประสิทธิภาพเป็นไปตามหลักวิทยาศาสตร์ของการบริหารและนโยบายท่กำหนดขึ้นจะต้องเป็นที่รับทราบและยอมรับจากบุคคล  ฝ่าย ภายในหน่วยงานต้องได้รับการผสมผสานเข้าด้วยกันให้เป็นแนวทางกว้าง ๆ เพื่อการตัดสินใจในการปฏิบัติงาน  ที่เราเรียกว่านโยบายในการบริหารงาน

นโยบายและกุศโลบาย

     นโยบาย(Policy) และกุศโลบาย(Strategy) เป็นคำที่มีความหมายใกล้เคียงกันมากเป็นสิ่งที่บ่งชี้ถึงความตั้งใจของผู้บริหารว่าควรจะทำ  หรือไม่ควรทำกิจกรรมหนึ่งกิจกรรมใด  ในอนาคต  หรือ ในสถานการณ์ที่เป็นอยู่ในขณะนั้น และเป็นแนวคิดอันจะนำไปสู่การดำเนินงานที่มีประสิทธิภาพโดยเป็นที่ยอมรับกันว่าหน้าที่อันสำคัญประการแรกของผู้บริหาร  คือการกำหนดนโยบายหรือกุศโลบายในการบริหารงาน  ซึ่งนโยบายและกุศโลบายจะเป็นตัวที่ให้ทิศทางและข้อมูลในการวางแผน  กล่าวคือ

  ก.นโยบายและกุศโลบาย ยิ่งได้รับการพัฒนา  หรือจัดทำโดยความละเอียดรอบคอบและเป็นที่เข้าใจโดยชัดเจนมากเพียงใด  ย่อมทำให้การวางแผนเป็นไปอย่างถูกต้องและมีประสิทธิภาพมากเพียงนั้น

  ข.นโยบายและกุศโลบาย เป็นยุทธการ (Tactics) อันสำคัญในการดำเนินงานให้เป็นไปตามแผนที่กำหนด

  ค.นโยบายและกุศโลบายมีผลอันสำคัญต่อการบริหารงานทุกชนิดและทุกลักษณะงาน

     กูดนาว (Frank  J. Goodnow) นักรัฐศาสตร์ชาวอเมริกันได้กล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายไว้ว่า  นโยบายเป็นสิ่งท่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้จัดทำขึ้น ส่วนการนำนโยบายไปปฏิบัติ เป็นเรื่องของฝ่ายบริหาร และแนวคิดเช่นนี้ก็ได้รับการสนับสนุนเห็นด้วยจากนักวิชาการรัฐศาสตร์ในยุคต่อมา  โดยลินด์บลอม (Charles E. Lindblom) ได้ให้ข้อสังเกตไว้ว่า การเมืองทั้งหมดคือกระบวนการทั้งหมดในการกำหนดนโยบาย  แลนไบรท์(w. Henry Lambright) ยังได้สนับสนุนการยืนยันอีกว่า การบริหารกิจการของรัฐ คือการกำหนดนโยบายสาธารณธของรัฐนั่นเอง ฟรายดริช (Carl  J. Friedrich) ศาสตราจารย์แห่งมหาวิทยาลัยฮาร์ววาร์ด ได้กล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองการบริหาร และนโยบายดังนี้

- แม้การกำหนดนโยบายจะเป็นหน้าที่หลักของฝ่ายการเมืองและการใช้หรือการปฏิบัติเป็นหน้าที่หลักของฝ่ายบริหาร  แต่ทั้งสองฝ่ายก็ต้องมีบทบาทสัมพันธ์ต่อเนื่องกันในการกำหนดนโยบายและปฏิบัติตามนโยบาย

     ความคิดดังกล่าวของฟรายดริช  สอดคล้องกับแนวความคิดของแอปเปิ้ลบาย  (Paul Appleby) ซึ่งมีความเห็นว่า ความคิดที่แยกการบริหารออกจากการเมืองโดยเด็ดขาดนั้นเป็นเรื่องท่ไม่สามารถเป็นไปได้และเป็นแนวคิดท่ตามไปนานแล้ว จึงสรุปได้ว่า การบริหารการเมือง และวางแผนนโยบายเป็นสิ่งที่มีความสัมพันธ์ซึ่งกันและกันอย่างใกล้ชิด

ฐานะของนโยบายและกุศโลบาย

นโยบายในฐานะท่เป็นปรัชญา (Policy  as Philosophy)

     คำว่าปรัชญามีขอบเขตที่กว้างขวางโดยเกี่ยวพันกับความเชื่อ ความสนใจ ความจริง ค่านิยม และศีลธรรมจรรญาต่าง ๆ อย่างไรก็ตาม ในแง่ของความจริง (Reality)  หรือความถูกต้อง(Right) โดยอาศัยความเชื่อหรือจรียธรรมโดยสากลเป็นบรรทัดฐานแล้ว น่าจะถือว่า ปรัชญาเป็นคุณลักษณะอย่างหนึ่งของนโยบาย เพราะนโยบายที่ดีนั้นย่อมต้องกำหนดขึ้นจาก ข้อมูลและเอกสารที่เป็นความจริงและมีความถูกต้อง นอกจากนี้หากเชื่อว่าการบริหารใด ๆ ต้องอาศัยนโยบายที่มีความถูกต้องและมีเหตุผล เป็นหลักอย่างหนึ่งในการดำเนินงานแล้ว อาจสรุปได้ว่า นโยบาบมีฐานะเป็นปรัชญาหรือเป็นส่วนหนึ่งของปรัชญา

นโยบายในฐานะเป็นอุดมการณ์  (Policy  as Ldeology)

     อุดมการณ์หรืออุดมคติ หมายถึง ความหวัง หรือจิตนาการที่บุคคลใดบุคคลหนึ่งต้องการให้มีหรือให้เกิดขึ้นโดยถือเอาตนเองเป็นบรรทัดฐาน ส่วนนโยบาย หมายถึง โครงสร้างในการปฏิบัติงานที่บุคคลหรือกลุ่มบุคคลได้จัดทำขึ้นเพื่อบรรลุถึงความหวัง หรือความต้องการของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลนั้น ฉะนั้นทั้งนโยบายและอุดมการณ์คือแนวคิดหรือความหวังที่ต้องการให้เกิดขึ้น ถ้าไม่เกิดขึ้นก็อาจถือได้ว่านโยบายนั้นเป็นเพียงจินตนาการหรืออุดมการณ์เท่านั้น ด้วยเหตุผลดังกล่าวแล้วจึงถือได้ว่านโยบายมีฐานะเป็นอุดมการณ์

นโยบายวนฐานะเป็นสังคมศาสตร์       (Policy  as Social Seience)

     การวิเคราะห์นโยบายในลักษณะนี้ เป็นการวิเคราะห์ตามหลักวิชาการ โดยมีความเห็นว่านโยบายเป็นกระบวนการทางวิชาการของวิชากการที่ว่าด้วยการปกครอง เช่น รัฐศาสตร์ วิชารัฐประศาสนศาสตร์ และวิชาการบริหาร ซึ่งวิชาเหล่านี้มีความเกี่ยวพันกับความเป็นไปในความสัมพันธ์ของมนุษย์ในสังคม  และเป็นวิชาที่จัดอยู่ในหมวดสังคมศาสตร์ส่วนนโยบายหมายถึง แนวทางที่มนุษย์กำหนดขึ้นเพื่อความอยู่ดีมีสุข หรือกำหนดขึ้นเพื่อสนองความต้องการของสังคมโดยส่วนรวม ด้วยเหตุผลดังกล่าวจึงพอสรุปได้ว่านโยบายเป็นส่วนหนึ่งของสังคมศาสตร์

 

นโยบายในฐานะเป็นการวางแผน (Policy  as Planning) 

     เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปว่า นโยบายคือแนวทางปฏิบัติการซึ่งระบุมรรควิธี (Means) ระเบียบวินัย(Methods) และหลักการ(Principles) ที่ได้เลือกกำหนดขึ้นเพื่อเป็นแนวทางในการปฏิบัติงานให้บรรลุเป้าประสงค์ที่ต้องการ  และการวางแผนคือกระบวนการในการตัดสินใจเลือกสรรแนวทางในการปฏิบัติงานให้บรรลุเป้าประสงค์ที่กำหนดไว้ ความหมายของคำทั้งสองมีความคล้ายคลึงกันมาก และนโยบายกับการวางแผนมีความสัมพันธ์ซึ่งกันและกันทั้งในลักษณะที่เป็นวัฎจักรและปฏิสัมพันธ์ จึงน่าจะเป็นเหตุผลที่สรุปได้ว่า นโยบายมีฐานะเป็นการวางแผนด้วย

นโยบายในฐานะเป็นสิ่งน่าประหลาดหรือน่าฉงน (Policy  as "Surprise) 

    นโยบายบางชนิดถูกกำหนดขึ้นในเวลาที่เป็นวิกฤติ ซึ่งก่อให้เกิดความตื่นตระหนก ความฉงนสนเท่ห์ หรือความประหลาดใจแก่คนทั่วไป นโยบายลักษณะนี้มักจะมีเหตุการณ์คับขันบางอย่างบังคับให้เป็นไปเช่นนั้น คนส่วนใหญ่อาจไม่ชอบและมีความคลางแคลงใจ แต่ต้องปฏิบัติตามเพื่อความสงบสุขของสังคมโดยรวม เช่น นโยบายแบ่งสันปันส่วนน้ำมัน นโยบายการประกาศหรือทำลายสงคราม นโยบายปรับเงินหรือนโยบายอื่นที่เกิดขึ้นโดยเพราะวิกฤติการณ์ต่าง ๆ

 

ควาหมายของนโยบายและกุศโลบาย

     นโยบายและกุศโลบายมีความหมายคล้ายคลึงกันมาก แต่บางสิ่งหรือบางลักษณะท่อาจจจำแนกให้เห้นถึงความแตกต่างกันได้ตามแนวคิดของนักวิชาการการบริหาร ซึ่งรวมไปถึงการให้คำนิยาม หรือคำจำกัดความด้วย

นโยบาย

เป็นคำที่มาจากภาษาบาลี โดยการสมานคำว่า "นย" (เค้าความที่ส่อให้เข้าใจเอาเอง) กับคำว่า"อุบาย" (วิธีการอันแยบคาย,เล่ย์กล,เล่ย์เหลี่ยม) เข้าด้วยกัน และแปลเป็นความได้ว่า หลักและวิธีปฏิบัติซึ่งถือเป็นแนวทางในการดำเนินการ นโยบายเป็นข้อความหรือความเข้าใจตรงกันอย่างกว้าง ๆ ที่ใช้เป็นแนงทางในการตัดสินใจเพื่อการปฏิบัติภารกิจต่างๆ ของผู้บริหารและของหน่วยงาน ข้อความที่ใช้เป็นนโยบายมักเป็นคำท่มีความยือหยุ่น (Flexibility) ได้ เช่น การใช้คำว่าเท่าที่สามารถเป็นได้ เท่าที่สามารถปฏิบัติได้ และภายใต้ภาวะการณ์อันปกติ เพราะนโยบายไม่ใช่แนวทางที่ชี้เฉพาะว่าจะต้องปฏิบัติเช่นนั้นเช่นนี้ นโยบายเป็นแต่เพียงแนวทางกว้าง ๆ ท่ช่วยในการตัดสินใจเพื่อกระทำสิ่งหนึ่งสิ่งใดเท่านั้น หรือเป็นสิ่งท่ควรเลือกกระทำหรือไม่ควรกระทำ

     ไฮมานน์ และสกอตต์(Theo Haimann and William G. Scott) กล่าวว่านโยบายคือขอบเขตของเหตุผลและผลที่ผู้บริหารใช้ในการตัดสินใจ

     เทอร์รี(Gerorge R. Terry) กล่าวว่า นโยบายคือการพูดหรือการเขียนถึงขอบเขตและแนวทางทั้งหมดในการปฏิบัติงาน

     กรีนวูด (Willam T. Greenwood) กล่าว่านโยบายหมายถึงการตัดสินใจขั้นต้นอย่างกว้าว ๆ จากข้อมูลทั่วไป เพื่อใช้เป็นแนวทางในการปฏิบัติงานให้เป็นไปด้วยความถูกต้องตรงตามวัตถุประสงค์ท่กำหนดไว้

     เจคอบ (Charies E. jacop) ได้ให้คำจำกัดความของนโยบายว่า นโยบายคือหลักการแผนการหรือแนวทางการปฏิบติงาน

     เวร์น (A.R. Leys Wayne) อธิบายถึงความหมายนโยบายไว้ว่า นโยบายคือโครงการในการปฏิบัติงานให้บรรลุเป้าหมายอย่างมีคุณค่า หรือเป็นการตัดสินใจเลือกจุดมุ่งหมายและวิธีการในการบริหารองค์การใดองค์การหนึ่ง

     ฟิฟฟ์เนอร์(John M. Piffner) เรียกนโยบายว่าแผนงานประจำ ซึ่งเป็นผลอันเกิดจากการต่อรอง การปฏิบัติตามข้อตกลง และการประนีประนอม ในการกำหนดเป้าหมาย การตรวจสอบทางเลือก และการค้นหายุทธวิธีเพื่อให้การปฏิบัติงานบรรลุเป้าหมายที่ต้องการ และอาจถือได้ว่านโยบายเป็นกฎ(Rulle) และระเบียบ (Regulation)  ที่กำหนดขึ้นเพื่อใช้ในการตัดสินใจเมื่อบุคคลหนึ่ง หรือหน่วยงานหนึ่งหน่วยงานใดประสบกับปัญยหาในการปฏิบัตงาน

     อมร รักษาสัตย์ ได้ให้คำจำกัดความของนโยบายหมายถึงอุบายหรือกลุเม็ดที่ผู้มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาเห็นว่า เป็นทางที่จะนำไปสู่เป้าหมายของส่วนรวมในเรื่องใดเรื่องหนึ่งอย่างเหมาะสมที่สุด

     จากความหมายและคำจำกัดความดังกล่าวข้างต้น จะสังเกตได้ว่านโยบาย เป็นกรอบสำหรับการตัดสินใจของผู้บริหารในลักษณะแสดงให้เห็นถึงวิถีทาง และผลแห่งการดำเนินงาน นโยบายที่ดียอมทำให้การตัดสินใจถูกต้องและดีตามไปด้วย นโยบายที่ดีย่อมทำให้การบริหารงานเป็นไปด้วยความมีประสิทธิภาพโดย

-  ช่วยสนับสนุนให้มีการตัดสินใจที่ถูกต้อง

-  เป็นการควบคุมขั้นพื้นฐานของการปฏิบัติงาน

-  ทำให้เกิดความแน่นอนและประสานงานในการปฏิบัติงาน

-  ช่วยลดเวลาที่ต้องใช้ในการตัดสินใจ 

     กลูกค์ (William F. Glueck) ได้ให้ข้อคิดเห็นว่านโยบายเป็นสิ่งที่ผู้บริหารระดับกลางและผู้บริหารระดับต้นเป็นผู้ทำขึ้นเพื่อสนับสนุนกุศโลบายของผู้บริหารระดับสูง กล่าวคือนโยบายจะช่วยให้กุศโลบายหรือการตัดสินใจของผู้บริหารระดับสูงเป็นจริง และเป็นไปด้วยเหตุผล ที่ได้ข้อมูลจากผู้บริหารระดับต่ำลงไป อย่างไรก็ตามนโยบายจะต้องมีการแปลและตีความออกมาให้ขัดแจ้งในลักษณะที่เป็นเป้าหมาย และวัตถุประสงค์ของกิจกรรมที่ต้องการกระทำ

กุศโลบาย (Stategy)

     กุศโลบาย (Stategy) เป็นคำมาจากภาษษสันสกฤต โดยสมาสคำว่า "กุศล"(ฉลาด) กับ"อุบาย"(วิธีการอันแยบคาย เล่ย์กล เล่ย์เหลี่ยม) เข้าด้วยกันและแปรเป็นความหมายได้ว่า อุบายอันแยบคาย หรือ วิธีอันฉลาดในการกระทำกิจการใด ๆ 

      โดยปกติกุศโลบายเป็นคำที่ใช้มากในวงการทหาร และใช้คำศัพท์ที่แตกต่างกันไป เช่น ยุทธวิธี ยุทธศาสตร์ หรือกลยุทธ เป็นต้น

     แอนโทนี (R.M. Anthony) กล่าวว่า กุศโลบายเป็นกระบวนการในการตัดสินใจเกี่ยวกับการกำหนดวัตถุประสงค์ และการจัดสรรทรัพยากรเพื่อการดำเนินการตามวัตถุประสงค์เหล่านั้นขององค์การ

     แซลเลอร์(Alfred  D.  Chancler) ได้ให้ความหมายของกุศโลบายไว้ว่า  เป็นความคิดในการกำหนดเป้าหมายและวัตถุประสงค์ พื้นฐานระยะยาวของหน่วยงาน  รวมทั้งการยอมรับวิธีการในการปฏิบัติงานและการจัดสรรทรัพยากรที่จำเป็น  เพื่อให้การดำเนินการบรรลุเป้าหมาย 

      กลูกค์ (William  F. Glueck) ได้ให้ความหมายของกุศโลบายว่า  เป็นแผนที่ทำขึ้นไว้อย่างเป็นมาตรฐาน(Unifiecp  plan) มีความสมบูรณ์และง่ายต่อความเข้าใจ  และเป็นการผสมผสานความคิดต่าง ๆ เข้าด้วยกัน  ทั้งนี้เพื่อเป็นหลักประกันว่าวัตถุประสงค์ของกิจการจะต้องประสบกับความสำเร็จ                                                                                                                                                                                                                           

อาจจะสรุปได้ว่า กุศโลบาย คือ ขอบข่ายหรือกรอบของความคิดในการปฏิบัติงานของผู้บริหาร  โดยทำหน้าที่เป็นเครื่องชี้ทิศทางในการดำเนินงาน  ซึ่งดูได้จาก วัตถุประสงค์ของหน่วยงาน  และการ  สรรทรัพยากรต่าง ๆ ว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้หรือไม่  โดยความเป็นจริงกุศโลบายเป็นสิ่งที่ผู้บริหารระดับสูงเป็นผู้จัดทำขึ้นโดยการวิเคราะห์จากจุดอ่อน  ข้อจำกัด  หรือจุดเข็งขององค์ประกอบต่าง ๆ ภายในองค์การอย่างละเอียดแล้วเลือกทางเลือกที่ดีมีเหตุผลขึ้นเป็นกุศโลบายในการดำเนินงาน

ความสำคัญของนโยบายและกุศโลบาย 

ความสำคัญของนโยบายและกุศโลบายต่อการบริหาร 

1. ช่วยให้ผู้บริหารทราบว่าจะทำอะไร  ทำอย่างไร  และใช้ปัจจัยชนิดใด
2. ช่วยให้บุคลากรทุกระดับชั้นในองค์การหรือหน่วยงานได้เข้าถึงภารกิจของหน่วยงาน รวมทั้งวิธีการที่จะปฏิบัติงาน
3. ก่อให้เกิดเป้าหมายในการปฏิบัติงานซึ่งเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งในการบริหารงานแต่ละชนิด
4. ช่วยสนับสนุนส่งเสริมการใช้อำนาจของผู้บริหารให้เป็นไปโดยถูกต้องมีเหตุผลและมีความยุติธรรม  ซึ่งจะทำให้เกิดความน่าเชื่อถือ ความจงรักภักดีและความมีน้ำใจในการปฏิบัติงานของผู้ใต้บังคับบัญชา
5. ช่วยให้เกิดการพัฒนาการในการบริหาร เพราะนโยบายจะพัฒนาผู้บริหารงานหรือผู้ใช้ให้มีความสามารถในการแปรความ และทำให้นโยบายเป็นสิ่งที่สามารถปฏิบัติได้ พัฒนาให้ผู้บริหารรู้จักคิดทำนโยบายขึ้น แทนที่จะคิดทำตามนโยบายอย่างเดียว

Joscph L. Massic and John Douglas กล่าวถึงความสำคัญของนโยบายดังนี้ 

1. ช่วยประหยัดเวลาเพราะนโยบายเป็นสิ่งที่คิดหรือคาดการณ์ไว้ล่วงหน้าอยู่แล้ว ดังนั้น ผู้นำนโยบายไปปฏิบัติจึงไม่จำเป็นที่ต้องคิดขึ้นมาใหม่
2. ก่อให้เกิดการประสานงาน  ในองค์การหนึ่ง ๆ ประกอบด้วยหน่วยงานย่อยหลายหน่วยงาน งานนโยบายเดียวกัน จะช่วยให้แต่ละหน่วยงานย่อยสามารถคาดการณ์  ตัดสินใจและปฏิบัติงานด้วยความถูกต้องยิ่งขึ้น
3. ช่วยให้องค์การเกิดความมั่นคง  และสามารถช่วยลดความเครียจของสมาชิกภายในองค์การได้ เพราะสมาชิกทุกคนเข้าใจทิศทางและเป้าหมายในการปฏิบัติงาน
4. ช่วยส่งเสริมสนับสนุนให้ผู้บริหารแต่ละระดับและแต่ละบุคคลกล้าที่จะตัดสินใจ  เพราะทุกคนทราบถึงนิสัยและขอบเขตของความรับผิดชอบที่ตนเองสามารถตัดสินใจได้
5. นโยบายทำหน้าที่เป็นธงชาติที่จะนำไปสู่การตัดสินใจของผู้บริหารระดับต้น  และจะเป็นตัวช่วยให้การบริหารระดับสูงสามารถมอบหมายอำนาจหน้าที่ให้ผู้บริหารระดับต้นตรงตามความสามารถย่างแท้จริง
6. นโยบายที่ชัดเจนจะช่วยให้การตัดสินใจเป็นไปโดยถูกต้อง  ยุติธรรมและเที่ยงธรรมมากยิ่งขึ้น

ลักษณะที่ดีของนโยบายและกุศโลบาย

1. ต้องสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ขององค์การและสามารถช่วยให้การดำเนินงานบรรลุเป้าประสงค์ได้
2. ต้องกำหนดขึ้งจากข้อมูลที่เป็นจริง
3. ต้องได้รับการกำหนดขึ้นก่อนที่จะมีการดำเนินงานโดยการกำหนดกลวิธีและจัดสรรทรัพยากรให้เหมาะสมแก่การดำเนินงานแต่ต้องให้แจ้งรายละเอียดของกลวิธีในการปฏิบัติควรเปิดกว้างให้ผู้ปฏิบัติพิจารณาตีความแล้วนำไปปฏิบัติตามความสามารถและสอดคล้องสภาวการณ์ในขณะนั้น
4. ควรกำหนดขึ้นเพื่อสนองหรือส่งผลประโยชน์ให้กับบุคคลโดยส่วนรวม
5. ต้องเป็นถ้อยคำหรือข้อความที่กะทัดรัด  ใช้ภาษาที่เข้าใจง่าย
6. ต้องมีขอบเขตและระยะเวลาในการใช้
7. ต้องเป็นจุดรวมหรือศูนย์ประชาสัมพันธ์  ของหน่วยงานต่าง ๆ ภายในองค์การ
8. ต้องกำหนดขึ้นโดยให้คลุมไปถึงสถานการณ์ในอนาคต
9. ต้องสอดต้องกับปัจจัยภายนอกองค์การ

นโยบายที่ขัดเจนจะทำให้  การปฏิบัติงานง่าย และมีประสิทธิภาพช่วยให้ผู้ใต้บังคบบัญชาตัดสินใจในภารกิจที่ตนเองรับผิดชอบได้  ไม่ต้องรอคำสั่งจากเบื้องบน  นโยบายที่ดีมีคุณลักษณะดังนี้

1. นโยบายจะชี้แนวทางให้การปฏิบัติงานขององค์การให้บรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ 
2. นโยบายจะต้องเป็นข้อความที่เข้าใจง่ายและควรจะต้องเป็นลายลักษณ์อักษร
3. นโยบายจะต้องชี้ให้เห็นถึงเงื่อนไขอันจำกัดและช่องทางในการปฏิบัติงานในอนาคต
4. นโยบายจะต้องสามารถเปลี่ยนแปลงได้ตามความจำเป็นและมีเหตุผล
5. นโยบายจะต้องเป็นเหตุเป็นผลและสามารถนำไปปฏิบัติได้
6. นโยบายจะต้องเปิกโอกาสให้ผู้ปฏิบัติแปลความและตัดสินใจด้วยตนเอง
7. นโยบายจะต้องได้รับการตรวจสอบและทบทวนเป็นระยะ

R.Watnc Mondy  และคณะได้ให้รายละเอียดของคุณลักษณะที่ดีของนโยบายไว้ดังนี้

1. นโยบายควรกำหนดจากฐานข้อมูลที่เป็นความจริง

2. นโยบายของผู้บังคับบัญชาและของผู้ใต้บังคับบัญชา ควรสนับสนุนซึ่งกันและกัน

3. นโยบายของหน่วยงานหรือแผนกงานที่ต่างกันที่อยู่ภายในองค์การเดียวกัน ควรต้องประสานกัน

4.นโยบายควรเป็นข้อความที่แน่นอนเข้าใจ  ได้และเป็นลายลักษณ์อักษร

5. นโยบายควรยืดหยุ่นแต่มั่นคงอยู่บนหลักการ

6. นโยบายควรมีขอบเขตที่เข้าใจได้โดยเหตุผล

 

ปัจจัยและองค์ประกอบของนโยบาย

การกำหนดนโยบายเป็นหน้าที่ของผู้บริหารที่จะต้องจัดให้มีขึ้น ปัจจัยในการกำหนดนโยบาย  จำแนกได้ 2 ประเภทได้แก่

1. ปัจจัยที่เป็นองค์ประกอบพื้นฐาน(Fundamcntal  Faclors) หมายถึงสิ่งใด ๆ ก็ตามที่เป็นผู้มีหน้าที่ในการกำหนดนยาบจะต้องคำนึงอยู่ตลอกเวลา อาจเป็นนโยบายที่ไม่สามารถปฏิบัติได้ขาดความสมบูรณ์ถูกต้องก็จะทำให้เกิดปัญหา  อุปสรรคและความยุ่งยากในการปฏิบัติให้นโยบายนั้นบรรลุเป้าหมาย  ปัจจัยที่เป็นองค์ประกอบพื้นฐานที่สำคัญ 3 กลุ่ม

ก. ปัจจัยเกี่ยวกับผลประโยชน์  การกำหนดนโยบายต้องมีลักษณะที่เป็นการตอบสนองความต้องการของบุคคลส่วนใหญ่ในองค์การหรือหน่วยงานนั้น

 ข. ปัจจัยที่เกี่ยวกับผู้กำกับนโยบาย วิธีการในการดำเนินนโยบาย  ผู้ทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบายต้องมีความรู้ความเข้าใจอย่างน้อย 2 ประการ คือ เรื่องวิธีการกำหนดนโยบาย ความรู้ทั่วไปเกี่ยวกับเรื่องปัจจัยต่าง ๆ ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการกำหนดนโยบายนอกจากนั้นนโยบายยังต้องมีความเหมาะสม  เป็นเหตุเป็นผลและมีความถูกต้อง

ค. ปัจจัยเกี่ยวกับข้อมูลและเอกสารต่าง ๆ ผู้กำหนดนโยบายจะต้องคัดกรองข่าวสารและข้อมมูลอย่างละเอียดรอบคอบ

2. ปัจจัยที่เป็นสิ่งแวดล้อม (Environmental  factors) หมายถึง สิ่งแวดล้อมในสังคมที่ผู้กำหนดนโยบายจะต้องคำนึงถึง เพราะมีผลกระทบต่อการกำหนดนโยบายทั้งโดยตรงและทางอ้อม Ira Sharkansky  จำแนกปัจจัยที่เป็นสิ่งแวดล้อม ดังนี้ ปัจจัยทางการเมือง  ทางเศรษฐกิจ  และทางสังคม และ Joyce M. Munns ได้จำแนกสิ่งแวดล้อมที่มีผลกระทบต่อการกำหนดนโยบายออกเป็น 3 ประเภท คือ วัฒนธรรมทางการเมือง นโยบายของรัฐ และสถานที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ ซึ่งปัจจัยดังกล่าวอธิบายได้ดังนี้

ก. ปัจจัยทางการเมืองและวัฒนธรรมทางการเมือง เป็นปัจจัยที่มีผลกระทบอย่างมากเพราะรูปแบบของการเมืองหรือการปกครองย่อมเป็นรูปแบบของการกำหนดนโยบายของสังคมหรือองค์กรนั้นด้วย  วัฒนธรรมทางการเมือง  (Political  culture) ก็เป็นปัจจัยอีกชนิหนึ่งที่มีผลกระทบ  หรือมีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบาย  ซึ่ง เอลาซาร์  (Daniel J. Elazar) จำแนกวัฒนธรรมทางการเมืองไว้  3  ลักษณะด้วยกัน คือ ลัทธิคุณธรรมนิยม และลัทธิประเพณีนิยม

ข. ปัจจัยทางเศรษฐกิจ  องค์การหรือหน่วยงานที่มีภาวะทางเศรษฐกิจไม่มั่นคงย่อมไม่สามารถกำหนดนโยบายได้ อย่างกว้างขวาง  และการปฏิบัติตามนโยบายอาจไม่บรรลุเป้าหมายได้อย่างสมบูรณ์

ค. ปัจจัยทางด้านสังคม  เป็นอีกองค์ประกอบหนึ่งที่มีผลกระทบและมีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบาย ลักษณะความเป็นอยู่ของสมาชิก  ความแตกต่างของกลุ่มสมาชิก  ความสามัคคีของกลุ่มสมาชิก

ง. ปัจจัยทางภูมิศาสตร์ และประวัติศาสตร์  ในการกำหนดนโยบายใด  ๆ ก็ตาม  ผู้กำหนดนโยบายจะต้องคำนึงถึงสถานที่ตั้ง  พื้นที่ อาณาเขต สภาพภูมิอากาศ และสภาพภูมิประเทศขององค์การหรือหน่วยงาน โดยจะต้องกำหนดนโยบายให้สอดคล้องกับสภาพต่าง ๆ

ปัจจัยทุกประเภทมีความสำคัญและมีอิทธิต่อการกำหนดนโยบายขึ้นว่าจะเป็นประโยชน์หรือเป็นนโยบายที่ใช้ได้เพียงใด ไม่เพียงแต่นโยบายจะต้องขึ้นอยู่กับความรู้ความเข้าใจและความสามารถของผู้กำหนดนโยบาย ยังขึ้นอยู่กับปริมาณและความถูกต้องด้วย

ฟรายดริช(Carl J. Friedrich) กล่าวถึงนโยบายว่าเป็นข้อเสนอแนวทางที่จะปฏิบัติการของบุคคล กลุ่มคน หรือรัฐบาลภายในสภาพแวดล้อมแห่งหนึ่ง ซึ่งจะมีทั้งอุปสรรคและโอกาสบางอย่างอยู่ด้วยทำให้ต้องมีการเสนอนโยบายเพื่อใช้ประโยชน์และเอาชนะสภาวการณ์ต่าง ๆ นโยบายมีองค์ประกอบสำคัญอย่างน้อย 3 ประการ คือ เป้าหมาย (targets) สิ่งที่ต้องทำ  วิถีทาง(means)  การดำเนินงาน และปัจจัย(resources) สนับสนุนการกระทำตามนโยบาย

1. การกำหนดเป้าหมาย เป็นทั้งจุดประสงค์และผลที่เกิดขึ้นในลักษณะ การทำอะไร  ได้อะไร และเพื่ออะไร
2. การกำหนดวิถีทางในการทำงาน เป็นหลักการและเกณฑ์ของนโยบายผู้กำหนดต้องมีความรู้และกำหนดไว้ก่อน เพราะจะต้องรวมไปถึงกลยุทธ์(Tactics)  และกลวิธี(Strategies)
   1. ปัจจัยสนับสนุนในการกำหนดนโยบาย 2 ประการ คือ

3.1  ปัจจัยภายใน  ได้แก่ คน เงิน วัสดุอุปกรณ์ และวิธีการในการกำหนดนโยบาย

3.2  ปัจจัยภายนอก ได้แก่ สภาพแวดล้อมทางการเมือง ทางเศรษฐกิจ ทางสังคม และสภาพดินฟ้าอากาศ หากขาดปัจจัยด้านใดด้านหนึ่งจะเกิดผลกระทบต่อการกำหนดนโยบายอาจไม่เป็นไปตามเป้าหมายที่กำหนดขึ้นมาได้

 

ข้อควรคำนึงในการกำหนหดนโยบายและกุศโลบาย

1. เป็นเรื่องที่มีความยุ่งยากสลับซับซ้อน ผู้กำหนดต้องมีสติปัญญาเฉลียวฉลาด มีไหวพริบและสัยชาตญาณที่ดี มีความสุขุมรอบคอบ และมีความรอบรู้ในการวิเคราะห์ข้อมูลข่าวสาร เพื่อความถูกต้องมีลักษณะเป็นนโยบายและกุศโลบายที่ดี สิ่งที่ต้องเสียสละให้กับการกำหนดนโยบายคือ เวลา ทุนทรัพย์ และความคิดเพื่อให้คุ้มค่าเกิดประโยชน์กับการบริหารงานกับสิ่งที่เป็นเป้าหมายของนโยบายเพื่อไม่ให้นโยบายหรือกุศโลบายนั้นสูญเปล่า ดังนั้นสิ่งที่ต้องคำนึงและพิจารณษมีดังนี

1.1  วัตถุประสงค์ขององค์การหรือหน่วยงาน

1.2  ความต้องการของคนส่วนใหญ่

1.3  เหตุผลและความเป็นไปได้

1.4  ความรู้ความสามารถของผู้ปฏิบัติ

นอกจากนี้แล้ว คูนทซ์ (Harold Koontz) และโอดอนเนลล์(Cyril O.Donnell) ได้เสนอข้อคิดเห็นที่ผู้บริหารควรคำนึงในการกำหนดนโยบายและกุศโลบายดังนี้

1. กุศโลบายและนโยบายจะต้องสนับสนุนวัตถุประสงค์และแผนดำเนินงาน
2. กุศโลบายและนโยบายแต่ละหน่วยงานภายในองค์การจะต้องมีความสอดคล้องกัน
3. กุศโลบายและนโยบายต้องยืดหยุนได้
4. กุศโลบายและนโยบายต้องแตกต่างไปจากกฏและระเบียบวิธีการของหน่วยงานเพราะเป็นเพียงแนวคิดในการปฏิบัติงานที่อาจเปลี่ยนแปลงได้
5. กุศโลบายและนโยบายจะต้องเป็นลายลักษณ์อักษร มีความชัดเจน งายต่อการเข้าใจและเป็นสิ่งที่ทำให้การปฏิบัติงานได้ผลดีมากที่สุด  ข้อดีของกุศโลบายและนโยบายที่เป็นลายลักษณ์อักษร

5.1              ชี้ให้เห็นถึงการตัดสินใจในอดีตสามารถใช้เป็นข้อมูลเสริมเพื่อการตัดสินใจครั้งใหม่

5.2        เสริมให้บุคคลปฏิบัติงานที่ตนรับผิดชอบด้วยความมั่นใจ

5.3        ช่วยลดปัญหาและการบริหารงานที่ซ้ำซ้อน

5.4        สนับสนุนให้บุคคลทั้งกลุ่มปฏิบัติงานโดยสอดคล้องกันตลอดเวลา

5.5        ทำให้องค์การหรือหน่วยงานมีความมั่นคง

5.6        ทำให้การบริหารระดับสูงมีความเป็นอิสระที่จะพิจารณาแก้ไข

1. กุศโลบายและนโยบายจะต้องเป็นสิ่งที่สามารถเรียนรู้ได้ ข้อความต่าง ๆจะต้องได้รับการอธิบาย การตีความ และชี้แจงให้หน่วยงานอื่นเข้าใจร่วมกัน
2. กุศโลบายและนโยบายจะต้องได้รับการควบคุม

ประเภทและแหล่งที่มาของนโยบายและกุศโลบาย

ก. จำแนกตามแหล่งที่มา (Sources)

1.  นโยบายริเริ่ม (Originated policy) เป็นนโยบายที่ผู้บริหารระดับสูง (Top Excutive) เป็นผู้จัดทำขึ้นเพื่อเป็นแนวทางในการดำเนินงานของผู้ใต้บังคับบัญชาในหน่วยงานทั้งหมด นโยบายประเภทนี้จะพัฒนามาจากวัตถุประสงค์หลักของหน่วยงาน เป็นนโยบายที่กำหนดไว้กว้าง ๆ

2.  นโยบายร้องเรียน (Appealed  policy) เป็นนโยบายที่ผู้บริหารระดับกลาง (Middle Manager) เป็นผู้กำหนดขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นประจำ  เป็นนโยบายเฉพาะกรณี

3.  นโยบายเรียกร้อง (Imposed policy) เป็นนโยบายที่เกิดจากแรงกดดันภายนอกหน่วยงาน และเป็นผลทำให้หน่วยงานหรือองค์การต้องกำหนดนโยบายขึ้นตามความต้องการของแรงดันภายนอกเหล่านั้น เช่น อิทธิพลของรัฐบาล ระเบียบกฎหมาย กลุ่มอิทธิพลและสมาคมต่าง ๆ แรงดันที่เกิดขึ้นเป็นสิ่งที่องค์การไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้

4.  นโยบายโดยบริยายหรือนโยบายโดยนัย (Implied policy) เป็นนโยบายอันเกิดจากความคิดเห็นของผู้บริหารระดับสูง ที่เห็นว่านโยบายเก่า ๆ ที่เคยใช้อย่างมีผลนั้น สามารถที่จะใช้ได้ต่อไป

ข. จำแนกตามลักษณะการเกิด มี 2 ประเภท(Origin)

1.นโยบายภายใน (Intemal policy) เป็นนโยบายที่ผู้บริหารทุกระดับเป็นผุ้กำหนดขึ้นเพื่อใช้เป็นแนวทางในการดำเนินงานของตนเองและของผู้ร่วมงานอื่น ๆ ภายในหน่วยงาน

2.นโยบายภายนอก(Extemal policy)  เป็นนโยบายที่กำหนดขึ้นเพื่อสนองตอบอิทธิพลจากภายยอกองค์การหรือหน่วยงาน

ค. นโยบายหรือกุศโลบายจำแนกตามระดับชั้นการบริหารองค์การ(Organizational levels of management) จำแนกได้ 3 ประเภท

1.นโยบายขั้นพื้นฐาน (Basic policy) เป็นนโยบายที่กำหนดขึ้นจากผู้บริหารระดับสูง (Top Excutive) เพื่อใช้เป็นฐานสำหรับการกำหนดนโยบายประเภทอื่น ๆ มีลักษณะเป็นแนวคิดกว้าง ๆ

2. นโยบายทั่วไป(General policy) เป็นนโยบายที่กำหนดขึ้นโดยผู้บริหารระดับกลาง (Middle Manager) เป็นนโยบายที่กำหนดขึ้นตามนโยบายขั้นพื้นฐาน ทำให้นโยบายพื้นฐานมีความชัดเจนยิ่งขึ้น สามารถเป็นที่เข้าใจของผู้ปฏิบัติโดยง่าย

 

[ดร. ดิศกุล เกษมสวัสดิ์]

มาเยี่ยมชมผลงานครับ

[GAJIAB (WARAPORN)]

สวัสดีคร้า...อ่านแล้วนะคะ...ดีคร้า

[เล็กกี้]

สะวีดัส.....คะ มาเยี่ยมชมยอดไปเลยคะ

[luknam]

ยอดเยี่ยมเลยค่ะ...ขอบคุณนะคะ