คำว่า "รัฐบาลถังแตก" เป็นคำถามที่สังคม ยังแคลงใจในคำตอบ แม้กระทรวงการคลังในฐานะฝ่ายบริหารรายรับและรายจ่าย ออกมาปฏิเสธอย่างหนักแน่น ฐานะการคลังของประเทศไม่มีปัญหา เป็นเพียงปัญหาการบริหารสภาพคล่องในช่วงเวลาหนึ่งเท่านั้น กล่าวคือ มีรายได้เข้ามาไม่ทันกับรายจ่าย ทำให้เกิดปัญหาเงินขาดมือ เบิกจ่ายไม่คล่องตัว เมื่อรายรับเข้ามา
ปัญหาดังกล่าวจะคลี่คลาย แต่แท้จริงสังคมอยากได้คำตอบว่า เงินคงคลังที่มีอยู่ในมือเพียง 4 หมื่นล้านบาท เพียงพอที่จะรองรับการใช้จ่ายฉุกเฉินหรือไม่ ทำไมจึงปล่อยให้เงินเหลือติดแค่ก้นกระเป๋า ถือเป็นตัวสะท้อนความไม่มีวินัยเรื่องการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลชุดนี้หรือไม่    อย่างไรก็ตามเมื่อย้อนกลับไปพิจารณาโครงการต่าง ๆ ที่รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ดำเนินการเพื่อเอาใจข้าราชการและชนชั้นล่าง ตามแนวทางประชานิยม ล้วนนำมาซึ่งการลดลงของเงินคงคลังทั้งสิ้น
ย้อนหลังไปดูฐานะเงินคงคลังนับตั้งแต่ปี 2532 ฐานะเงินคงคลังอยู่ในระดับเกินดุลมาต่อเนื่อง เพราะช่วงนั้น ภาวะเศรษฐกิจอยู่ในช่วงฟื้นตัว รายรับเข้ามามากกว่ารายจ่าย จึงสะสมอยู่ในเงินคงคลัง ยอดเงินคงคลังสูงสุดเกือบ 4 แสนล้านบาทในปี 2539  จากเกือบแสนล้านบาทในปี 2532      จากนั้นประเทศเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ เงินคงคลังถูกนำไปใช้ ส่งผลให้เงินคงคลังลดระดับลงมาเรื่อย ๆ และถึงจุดต่ำสุดในช่วงปี 2543 และ 2544   โดยอยู่ที่ระดับไม่ถึงแสนล้านบาท   
ช่วงปี 2544 รัฐบาลไทยรักไทยเข้ามาเป็นผู้นำประเทศ ระดับเงินคงคลังทรงตัวและเริ่มฟื้นตัวสูงสุดประมาณ 1.5 แสนล้านบาทในปี 2547   และลดระดับลงต่อเนื่องอย่างรวดเร็ว ล่าสุดเหลือเพียง 4 หมื่นล้านบาท ต้นมีนาคม 2549   ส่งผลให้การเบิกจ่ายเงินงบประมาณสะดุด กรมบัญชีกลางออกประกาศว่าการเบิกจ่ายเงินงบประมาณจะล่าช้าออกไปเป็น 3-7 วันทำการ จากเดิมสามารถเบิกจ่ายได้ภายใน 1-3 วันทำการเท่านั้น  แต่ยืนยันว่า หลังจากเดือนพฤษภาคมเป็นต้นไป การเบิกจ่ายจะกลับเข้าสู่สภาวะเดิม     อย่างไรก็ตาม สำหรับรายจ่ายประจำ เช่น เงินเดือนข้าราชการและลูกจ้างจะไม่มีปัญหาเรื่องการเบิกจ่าย เพราะเงินคงคลังที่เหลืออยู่นั้น ได้ตัดค่าใช้จ่ายประจำออกไปหมดแล้ว   ขณะที่ ระดับเงินคงคลังที่มีอยู่สามารถรองรับการใช้จ่ายได้ระยะ 14 วันทำการ ถือว่า เพียงพอกับระบบเศรษฐกิจในขณะนี้
คำถามที่ตามมา คือ รัฐบาลใช้เงินเกินตัว หรือ ใช้จ่ายเพื่อเรียกคะแนนนิยมของตนเองหรือไม่   แม้นโยบายประชานิยมของไทยรักไทย ถือว่า ได้ใจประชาชนระดับรากหญ้า แต่ทำให้เงินคงคลัง ซึ่งถือว่า เป็นหน้าตักของประเทศร่อยหรอลงอย่างเห็นได้ชัด    มีรายงานว่า การขึ้นเงินเดือนข้าราชการและลูกจ้างเมื่อปลายปี 2547 เงินคงคลังถูกนำไปใช้เกือบ 4 หมื่นล้านบาท ช่วงนั้นเป็นช่วงการก่อนเลือกตั้ง และพรรคไทยรักไทย ภายใต้แกนนำของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ก็กลับเข้ามาเป็นรัฐบาลสมัยที่ 2
รัฐบาลสามารถนำเงินคงคลังไปใช้ได้ตามกฎหมาย โดยพระราชบัญญัติเงินคงคลังมาตรา 7 (1)      เขียนไว้ชัดเจนว่า สามารถนำไปใช้กรณีที่มีกฎหมายให้ใช้แต่ตั้งเบิกไว้ไม่เพียงพอ เช่น กฎหมายบอกว่าต้องจ่ายเงินเดือนข้าราชการ  แต่ทางสำนักงบประมาณตั้งงบประมาณไว้ไม่พอกับรายจ่าย ยกตัวอย่าง ตั้งเบิกไว้ 2 หมื่นล้านบาท แต่ใช้จริง 3 หมื่นล้านบาท ส่วนขาด 1 หมื่นล้านบาท สามารถเบิกจากเงินคงคลังได้ เมื่อเบิกจ่ายไปแล้ว       ปีงบประมาณต่อไปต้องใช้คืนเงินคงคลัง แต่ใช้ทางบัญชีเท่านั้น หมายความว่า ไม่ต้องใช้เงินสดคืนคลัง  จุดนี้ทำให้ระดับเงินคงคลังลดลงได้    นอกจากนี้ พระราชบัญญัติเงินคงคลังในมาตรา 7 ยังมีอีก 4 วงเล็บที่สามารถนำเงินคงคลังไปใช้ได้   โดยวงเล็บ 2 เขียนไว้ว่า จะจ่ายได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้ต้องจ่าย เช่น รัฐวิสาหกิจแห่งหนึ่งของกระทรวงการคลังมีภาระต้องจ่ายชดเชยเงินเดือนพนักงาน ก็สามารถนำเงินคงคลังไปใช้ได้ แต่การใช้คืนก็ใช้ทางบัญชีเช่นกัน มาตรา 7 วงเล็บ 3 ระบุว่า สามารถนำเงินคงคลังไปใช้กรณีมีข้อผูกพันกับรัฐบาลต่างประเทศ มาตรา 7 วงเล็บ 4 ระบุว่า เพื่อซื้อคืนหรือไถ่ถอนพันธบัตรหรือตราสารเงินกู้ของกระทรวงการคลัง ทั้งวงเล็บ 3 และวงเล็บ 4 ไม่ต้องใช้เงินคลัง และ มาตรา 7 วงเล็บ 5 ใช้เพื่อซื้อเงินตราต่างประเทศ
รายงานข่าวจากกระทรวงการคลังเปิดเผยว่า เงินคงคลังถูกนำไปใช้ในกรณีที่มีกฎหมายให้ใช้แต่ตั้งเบิกไว้ไม่เพียงพอมากที่สุด   รองลงมาเป็น การใช้กรณีที่กฎหมายระบุให้ต้องจ่าย และใช้ในกรณีเพื่อซื้อคืนและไถ่ถอนพันธบัตรหรือตราสารเงินกู้ของกระทรวงการคลัง โดยกรณีที่มีกฎหมายให้ใช้แต่ตั้งเบิกไว้ไม่เพียงพอนั้น นับตั้งแต่ปี 2541 ถึง 2548 มีการนำเงินคงคลังไปใช้เกือบ 1 แสนล้านบาท และอีกหลายหมื่นล้านบาทสำหรับ 2 กรณีที่เหลือ  “ที่ผ่านมา เราใช้เงินคงคลัง เพื่อจ่ายเงินเดือนข้าราชการและลูกจ้างในส่วนที่ขาดเป็นหลัก รองลงมาก็ใช้ในมาตรา 7 วงเล็บ 2 โดยจ่ายให้กองทุนหน่วยงานราชการต่าง ๆ เช่น กบข.  ประกันสังคม   ขสมก.  ถ้าขาดทุน กฎหมาย   ก็ให้จ่ายชดเชย เป็นต้น    วงเล็บ 4 เพิ่งเคยทำ เราไถ่ถอนหนี้ก่อนกำหนด 1.2 หมื่นล้านบาทในปี 2543 หลังจากนั้นก็ไถ่ถอนตั๋วเงินคลังในปี 2545 อีก 1.3 หมื่นล้านบาท   อีก 3.9 หมื่นล้านบาท ในปี 2546   และไถ่ถอนพันธบัตรอีก 2.5 หมื่นล้านบาทในปี 2547   จากนั้น ก็ไถ่ถอนพันธบัตรก่อนกำหนด 287 ล้านบาทในปี 2548     ส่วนวงเล็บ 3 และ 5 ไม่เคยถูกนำไปใช้” แหล่งข่าวกล่าว
ดร.สมชัย สัจจพงษ์ รองผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ในฐานะโฆษกกระทรวงการคลังบอกว่าการใช้เงินคงคลังเป็นเรื่องปกติที่ทำมาตลอด ปัญหาและอุปสรรคไม่มีหรอก   ประเด็นคือ มีการนำเรื่องของการเมืองมาจับกับเรื่องเงินคงคลัง   จริง ๆ มันเป็นการบริหารเงินสดปกติ อาจมีติดขัดบ้าง ในช่วงที่รายรับเข้ามา  ไม่ทันกับรายจ่าย เราก็ต้องบริการกันไป   แต่นับตั้งแต่เดือนเมษายนนี้เป็นต้นไป รายรับจากภาษีเงินได้นิติบุคคล จะมีเข้ามาอย่างต่อเนื่อง   และยืนยันว่า งบประมาณจะสมดุลตามเป้าหมาย ระดับเงินคงคลังจะขยับขึ้นไปอยู่ที่    1 แสนล้านบาท ที่เชื่ออย่างนั้น เพราะขณะนี้ รายได้เรามีเข้ามาเกินกว่าเป้าหมายแล้วถึง 8 พันล้านบาท  

“อย่างไรก็ตาม ขณะนี้ สศค. อยู่ระหว่างศึกษาถึงระดับเงินคงคลังที่เหมาะสมควรอยู่เท่าไร ผมบอก 10 วันทำการ  ก็พอแล้ว   ส่วนนักวิชาการบอกต้องมีไว้ 3 เดือน มีไว้ทำไม ตอนนี้เรามี 14 วันทำการ อยู่ที่ 4 หมื่นกว่าล้านก็พอแล้ว ปัญหาคือ เอาการเมืองมาจับกับเรื่องที่เรามีปัญหาสภาพคล่อง ซึ่งไม่ได้เกิดจากปัญหาการใช้จ่ายเงินเกินตัว  แต่เป็นเพราะกระแสการเบิกจ่ายเงินสดมากกว่ากระแสรายรับเท่านั้น” ดร.สมชัยกล่าว
เขากล่าวว่า ปัจจุบันการใช้จ่ายอยู่ในระดับปกติ แต่ขออย่าให้รัฐบาลตั้งงบกลางปี เพราะจะทำให้เกิด  แรงกดดันในการบริหารสภาพคล่อง  เนื่องจากการเบิกจ่ายจะกระชั้นชิดในช่วงต้นปีงบประมาณ แต่รายได้เข้ามาไม่พอ ทั้งนี้ เราไม่ได้สัญญาณอะไรจากรัฐบาลทั้งสิ้น   แต่เห็นว่า ภาวะเศรษฐกิจขณะนี้สามารถเดินหน้าไปได้       โดยแรงหนุนหลักมาจากการส่งออก จึงไม่จำเป็นต้องกระตุ้นอย่างรุนแรง   สิ่งที่จำเป็น คือ เรื่องของระยะกลางและระยะยาวมากกว่า เช่น เรื่องของเมกะโปรเจค และการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน   “การตั้งงบกลางปีอย่าทำบ่อย เพราะการเบิกจ่ายกระชั้นชิดต้นปีปีงบประมาณ แต่รายได้ไม่เข้ามา   เราไม่ได้สัญญาณอะไร แต่ถ้า  ไม่จำเป็นก็ไม่ต้องตั้ง  ถ้าเศรษฐกิจไม่ต้องการกระตุ้นอย่างรุนแรง เพราะจะทำให้การบริหารสภาพคล่องเรายากมากขึ้น ถามว่า เศรษฐกิจต้องการกระตุ้นหรือไม่ จริง ๆ แล้วเศรษฐกิจชะลอตามปกติ ไม่ต้องไปกระตุ้น เราจะโตได้จากส่งออก”ดร.สมชัยกล่าว   นอกจากนั้น วินัยการคลังต้องมีการปรับปรุง เพราะกฎหมายบอกแต่วิธีการนำเงินคงคลังไปใช้   แต่ไม่ได้บอกวิธีการไฟแนนซ์ จึงมีแนวคิดเรื่องการตั้งเงินสดคืนเงินคงคลัง ส่วนหนึ่งเพื่อรักษาวินัยไม่ให้มีการ  ใช้จ่ายเงินเกินกว่าเป้าหมาย
ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ นักวิชาการจากสถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง (สวค.) ระบุ จริง ๆ แล้วระดับเงินคงคลังของประเทศในปัจจุบันไม่ได้สะท้อนฐานะที่แท้จริงหรือความมั่งคั่งของรัฐบาล เพราะประเทศเรา  ยังมีหนี้ที่ต้องชำระ ดูได้จากหนี้สาธารณะต่อจีดีพี ที่ยังอยู่ในระดับกว่า 40%ต่อจีดีพี  โดยระดับของเงินคงคลัง ที่มีอยู่สะท้อนว่า เรามีเงินสดอยู่ในมือเท่านั้น    ถามว่า ระดับที่มีอยู่ในปัจจุบันเพียงพอหรือไม่ ก็ไม่สามารถตอบได้ เพราะเงินที่มีอยู่ถือว่าเป็นเงินที่มีเจ้าของอยู่แล้ว กล่าวคือ เรายังมีหนี้ที่ต้องชำระ เมื่อเราชำระหนี้ได้หมด และมีเงินเหลือพอ จึงจะสะท้อนถึงความมั่งคั่งของประเทศ   “สมัยก่อนระดับของเงินคงคลังสะท้อนถึงฐานะและความมั่งคั่งของประเทศ เพราะประเทศเราไม่มีหนี้ แต่ตอนนี้ไม่ใช่  เพราะเรามีหนี้ ถามว่า เราถังแตกหรือเปล่า ก็ต้องตอบว่า เราถังแตกมาตั้งแต่วิกฤติเศรษฐกิจแล้ว เพราะเรามีหนี้เยอะมาก   ฉะนั้น เงินคงคลังที่มีอยู่สะท้อนแค่กระแสเงินสดในมือเท่านั้น ซึ่งมีเยอะไปก็ไม่ดี มีน้อยไปก็ไม่ดี   เพราะถ้ามีเยอะไป แต่ระดับหนี้ไม่ลดลง ก็ไม่สะท้อนฐานะที่แท้จริง แต่ถ้ามีน้อยไป ก็ไม่เพียงพอกับการใช้จ่าย ตรงนี้ ต้องขึ้นอยู่กับการบริหารจัดการการเบิกจ่ายงบประมาณด้วย”
     เขาประเมินว่า ที่ผ่านมาระดับเงินคงคลังลดลง เพราะการเบิกจ่ายเงินงบประมาณเป็นไปอย่างรวดเร็ว ตามนโยบายการเบิกจ่ายแบบล้างท่อของรัฐบาลในช่วงก่อนหน้านี้   ขณะที่ระบบการเบิกจ่ายทางอิเล็กทรอนิกส์    ก็ทำให้การเบิกจ่ายเงินรวดเร็ว ส่งผลต่อการบริหารสภาพคล่องเงินคงคลัง    อย่างไรก็ตาม การเบิกจ่ายเงินที่เร็วนั้น ก็ไม่ได้สะท้อนถึง ความไม่มีวินัยทางการคลังของรัฐบาล เพราะเม็ดเงินที่จ่ายออกไปทุกโครงการก็ต้องผ่านกระบวนการอนุมัติอยู่แล้ว ประเด็นคือ ต้องบริหารจัดการไม่ให้การเบิกจ่ายเข้าพร้อมกัน เพื่อไม่ให้กระทบต่อกระแสเงินสดที่มีอยู่

กรุงเทพธุรกิจ  17  เมษายน  2547