เบื้องลึก'คลังชอร์ต' ล้วงท่อลืมล้วงกระเป๋า

     กระแสข่าว "คลังถังแตก" ออกมาเป็นระยะ ๆ ตั้งแต่ปลายปีที่แล้วและยังสืบเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน โดยล่าสุด การคลังของไทยอยู่ในสภาพ "เงินสดขาดมือ " จนต้องต่ออายุตั๋วสัญญาใช้เงินวงเงิน 5,000 ล้านบาท ออกไปอีก     2 เดือน จากเดิมที่ครบกำหนดชำระคืนสิ้นเดือนเมษายนนี้  แม้ว่าวงเงินดังกล่าวจะไม่สูงมากเมื่อเทียบกันกับ รายจ่ายของรัฐบาลทั้งหมด แต่ก็เป็นจุดที่บ่งชี้ว่า การคลังของเรากำลังมีปัญหา "เงินสดขาดมือเป็นช่วง ๆ" แม้จะไม่รุนแรงขนาดถังแตกตามที่กล่าวไว้ข้างต้นก็ตาม
ปัญหาการคลังเวลานี้ คือรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่ายที่ตั้งไว้ ซึ่งในอดีตจะแก้ปัญหาด้วยการปรับเพิ่มอัตราภาษี หรือ ทบทวนจัดลำดับความสำคัญการใช้จ่ายใหม่โดยเฉพาะในโครงการลงทุน หรือถ้าหากคับขันจริง ๆ รัฐก็อาจจะตัดวงเงินงบประมาณรายจ่ายลงไปให้สมดุลกับรายรับ
สำหรับสถานการณ์ปัจจุบันร่องรอยของปัญหาเริ่มปริออกมาให้เห็นตั้งแต่ปลายปี 2548 โดยเดือนธันวาคมที่ผ่านมา รัฐบาลจะมีรายจ่ายติดลบประมาณ 21,500 ล้านบาท และจะติดลบเพิ่มมากขึ้นไปเรื่อย ๆ จนถึง เดือนพฤษภาคม 2549 ที่เป็นการติดลบสูงสุดในเดือนนี้กว่า 99,000 ล้านบาท รวมเบ็ดเสร็จ 6 เดือนแรกของ   ปีงบประมาณ 2549 รัฐจ่ายมากกว่ารับหรือติดลบไปแล้ว 418,000 ล้านบาท  ในขณะนั้นรัฐบาลแก้ปัญหาด้วยการเพิ่มเพดานการออก "ตั๋วเงินคลัง" อีก 80,000 ล้านบาท ซึ่งคล้ายกับการเตรียมวงเงินสำหรับการหมุนเวียนของภาคธุรกิจ 
กล่าวสำหรับเครื่องมือการเงินดังกล่าวกระทรวงการคลังนำมาใช้บริหารเงินสดตั้งแต่ปี 2542 หรือ 2 ปีหลังวิกฤติเศรษฐกิจ 2540  โดยปีงบประมาณฯ 2542 มีการออกตั๋วเงินคลัง จำนวน 15,000 ล้านบาท ในปีงบประมาณฯ 2543 ออกเพิ่มเป็น 62,925 ล้านบาท  ในปีงบประมาณฯ 2544 จำนวน 89,000 ล้านบาท  ในปีงบประมาณฯ 2545 จำนวน 149,000 ล้านบาท  ในปีงบประมาณฯ 2546 จำนวน 110,000 ล้านบาท  ในปีงบประมาณฯ 2547 จำนวน 170,000 ล้านบาท  และในปีงบประมาณฯ 2548 จำนวน 170,000 ล้านบาท
การออกตั๋วเงินคลังคือการกู้เงินวิธีหนึ่ง โดยผู้ให้กู้ซึ่งมักเป็นแบงก์ออมสินจะมาซื้อตั๋วดังกล่าวและกำหนดอัตราดอกเบี้ยและเวลาชำระคืนเอาไว้ และในจำนวนการกู้ผ่านตั๋วเงินคลังข้างต้น มีการชำระคืนตั๋วเงินคลังเพียง 30,000 ล้านบาท ในปี 2546   ฉะนั้นในส่วนที่เหลือจำเป็นต้องรอให้รัฐบาลมีรายได้เพียงพอมาชำระหนี้ในระยะต่อไป ทั้งนี้ทางกระทรวงการคลังได้วางแนวทางในการชำระหนี้ตั๋วเงินคลังที่ออกไปทั้งหมดโดยเร็ว โดยกำหนดให้เริ่มตั้งแต่ปี 2550 ด้วยการกันเงินงบประมาณฯ ในแต่ละปีมาผ่อนชำระ จนกว่าจะครบจำนวน 170,000 ล้านบาท  จากจุดนี้จะเห็นว่าวัตถุประสงค์ในการออกตั๋วเงินตลังปรับเปลี่ยนไปจากออกเพื่อเสริมสภาพคล่อง กลับกลายมาเป็นออกเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณแทน
ทั้งนี้การตั้งรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังในปีงบประมาณฯ 2550 นั้น กำหนดไว้ จำนวน 18,000 ล้านบาท พร้อมกับการวางกรอบการแปลงตั๋วเงินคลังเป็นพันธบัตรรัฐบาล จำนวนปีละ 20,000 ล้านบาท (จัดลำดับการชำระจากตั๋วที่มีอายุครบ 1 ปีก่อน) ปกติการกู้ด้วยการออกตั๋วเงินคลังจะมีการกำหนดเพดานเอาไว้ เพื่อไม่ให้เป็นภาระทางการคลังในระยะยาวมากจนเกินไป ในขณะนั้นมีการกำหนดเพดานไว้เพียง 170,000 ล้านบาท แต่เมื่อส่วนราชการ ประกอบด้วย กรมบัญชีกลาง สำนักบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) และสำนักงบประมาณ ได้นำข้อมูลรายรับ-รายจ่ายเงินงบประมาณมาหารือกันแล้ว เห็นว่า หากปล่อยทิ้งไว้    จะทำให้รัฐบาลไม่มีเม็ดเงินสดไปใช้จ่ายในอนาคตอันใกล้ จึงควรแก้ไขด้วยการเพิ่มเพดานการออกตั๋วเงินคลังอีก 130,000 ล้านบาท     หากข้อเสนอของฝ่ายข้าราชประจำถูกปัดจากฝ่ายการเมืองที่มองว่าวงเงินดังกล่าว"สูงเกิน  ซึ่งอาจจะทำให้รัฐบาลถูกมองว่า "กำลังมีปัญหาเรื่องรายรับ-รายจ่าย" การประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 29 พฤศจิกายน 2548 จึงอนุมัติเพิ่มเพดานการออกตั๋วเงินคลังขึ้นไปเป็น 80,000 ล้านบาทเท่านั้น แน่นอนการลดเพดานดังกล่าวช่วยแก้ปัญหาให้กับฝ่ายการเมืองแต่กลับเพิ่มปัญหาการบริหารเงินสดให้กับกระทรวงการคลัง เพราะเพียง 3 เดือนแรกของปีใหม่หรือ 6 เดือนของปีงบประมาณฯ 2549 การคลังของก็เผชิญปัญหาเดิมอีกคือ "หมุนเงินไม่ทัน"
ตลอด 6 เดือนของปีงบประมาณล่าสุด รายจ่ายของรัฐเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วประมาณว่าเฉลี่ยไตรมาสละ 300,000 ล้านบาท   ในขณะที่รายรับเข้ามาเป็นช่วงเช่นรายรับจากการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่ทยอยเข้ามาในช่วงเดือนมีนาคมต่อเนื่องเมษายน หรือ รายได้จากภาษีเงินได้นิติบุคคลปลายปีในเดือนพฤษภาคมถึงมิถุนายน และรายได้จากภาษีเงินได้นิติบุคคลกลางปีในเดือนสิงหาคมถึงกันยายนเป็นต้น
ความไม่สมดุลระหว่างรายรับและจ่ายสร้างปัญหาในการบริหารการคลังมาเป็นระยะ  กระทั่งไม่สามารถจัดการด้วยระบบปกติได้อีก วันที่ 28 มีนาคม 2549 ที่ผ่านมา ครม. ได้อนุมัติให้มีการยืดระยะเวลาการใช้หนี้ตั๋วสัญญาใช้เงินของกระทรวงการคลังที่จำหน่ายให้กับธนาคารออมสิน จำนวน 5,000 ล้านบาท เพื่อให้รัฐบาลมีเงินสดสภาพคล่องเพียงพอกับการเบิกจ่ายเงินงบประมาณฯ ซึ่งเดือนมีนาคมที่ผ่านมา รัฐบาลมีปริมาณการเบิกจ่ายเข้ามาวันละประมาณ 6,600 ล้านบาท แต่มีรายได้เข้ามาวันละประมาณ 5,800 ล้านบาท   ซึ่งปัญหานี้ เห็นได้จากการอนุมัติฎีกาเบิกจ่ายของกรมบัญชีกลางล่าช้าออกไปเป็น 3-7 วัน จากปกติจะใช้เวลาเพียง 1-3 วันเท่านั้น
แม้เสริมสภาพคล่องด้วยการต่อตั๋วเงินคลังกับแบงก์ออมสินหาก นายบุญศักดิ์ เจียมปรีชา อธิบดี   กรมบัญชีกลาง กล่าวว่าอาจจะส่งผลให้การจ่ายเงินงบประมาณณตามงบลงทุนล่าช้าออกไปบ้างแต่ยืนยันว่าไม่เกิน


3-7 วัน และการเบิกข่ายจะเร่งตัวเร็วขึ้น เรื่อย ๆ ตามกระแสเงินสดที่เพิ่มมากขึ้น ที่จะมีปริมาณเข้ามาอย่างมาก   ในช่วงเดือนมิถุนายน
ตามแนวทางการจัดการดังกล่าวรัฐบาลโดยกระทรวงการคลังคงพอประคองสถานการณ์ไปได้ ถ้ารัฐบาลมี "เงินคงคลังที่ปลอดภาระ" ก็ยังสามารถที่จะนำเงินคงคลังมาสำรองจ่ายไปได้ก่อน แต่โดยข้อเท็จจริงเวลานี้ "เงินคงคลังที่ปลอดภาระ" ไม่ได้อู้ฟู่เหมือนเดิมอีกแล้ว
เดิมกระทรวงการคลัง มีเงินคงคลังปลอดภาระที่เคยมีอยู่มากเกือบ 400,000 ล้านบาท ในช่วงปีงบประมาณฯ 2539 แต่เงินก้อนดังกล่าวถูกนำมาใช้อุดงบประมาณขาดดุลระหว่างปี 2542-2547 จนหมดเนื่องจากในช่วงดังกล่าวการคลังขาดดุลรวมกว่า 580,000 ล้านบาท   นอกจากไม่มีเงินคงคลังที่เป็นเงินออม ๆ เพียว ๆ แล้วปัญหาการคลังยังมาจากนโยบายจากรัฐบาลที่ต้องการเร่งเบิกจ่ายงบประมาณฯรายจ่ายหรือ ที่ รักษาการนายฯ ทักษิณ เรียกว่า "การล้วงท่อ" ประมาณว่าในช่วง 3 ปีงบประมาณที่ผ่านมามีงบค้างประมาณ 300,000 ล้านบาท เนื่องจากที่ผ่านมาการใช้งบประมาณในแต่ละปีมักมีงบตกค้าง ตัวอย่างเช่น ปีงบประมาณฯ 2542 มีวงเงินรวม 705,420 ล้านบาท  แต่เบิกจ่ายไปใช้เพียง 86.1% แต่หลังจาก นายกรัฐมนตรีประกาศนโยบายล้วงท่อ การใช้จ่ายก็เป็นไปอย่างรวดเร็ว โดยในปีงบประมาณฯ 2548 ที่ผ่านมาวงเงิน 1,250,000 ล้านบาท มีการเบิกจ่ายไป 90.4% ส่วนปีงบประมาณปัจจุบันหรือปีงบประมาณฯ 2549 วงเงิน 1,360,000 ล้านบาท รัฐบาลตั้งเป้าจะใช้ให้ถึง 93%
ที่น่าสังเกตุคือปีงบประมาณปัจจุบันนอกจากถูกเร่งให้จับจ่ายอย่างรวดเร็วแล้ว รัฐบาลยังมีภาระต้องจัดสรรงบประมาณ ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) สูงถึง 327,113 ล้านบาท เทียบเท่า 24.1% ของวงเงิน      งบประมาณรายจ่ายรวม ซึ่งมากกว่า ปีงบประมาณฯ 2547 และ 2548
ผลจากการล้วงท่อโดยไม่คำนึงถึงฝั่งรายรับว่าจะเข้ามาในอัตราเร่งเดียวกันหรือไม่ ทำให้ตั้งแต่ปีงบประมาณฯ 2547  "เงินคงคลังที่ปลอดภาระ"  อยู่ในระดับติดลบ  คือ  ไม่เหลือเม็ดเงินคงคลังที่ปลอดภาระอยู่เลย
อนึ่ง "เงินคงคลัง" จะมาจากรายได้ของรัฐบาล 3 ทางคือ 1. รายได้จากการจัดเก็บภาษี รายได้จากรัฐวิสาหกิจและรายได้อื่น ๆ   2.เงินนอกงบประมาณ แยกเป็น เงินฝากของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และกองทุนหมุนเวียนต่าง ๆ 3.เงินกู้ แยกเป็น ตั๋วเงินคลัง ตั๋วสัญญาใช้เงิน และพันธบัตรเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ
ทั้งนี้ นโยบายการสะสมปริมาณเงินคงคลังนั้น เริ่มต้นในยุค รัฐบาลเปรม (พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ รัฐบุรุษ) ในปี 2523 ซึ่งภาวะเศรษฐกิจตกต่ำจากปัญหาน้ำมันและวิกฤติสถาบันการเงิน พล.อ.เปรม นายกรัฐมนตรี     ในขณะนั้น (ดำรงตำแหน่งระหว่างปี 2523-2531 ) และ สมหมาย ฮุนตระกูล อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง 3 สมัย เจ้าของสมญาซามูไรเหล็ก ได้ริเริ่มจัดวางกรอบการดำรงเงินคงคลังไว้ในระดับไม่ต่ำกว่า 10 วันทำการ ถือว่าเป็นระดับที่เหมาะสม   ต่อมา เนื่องจากวงเงินงบประมารรายจ่ายประจำปีที่เพิ่มสูงขึ้น แนวนโยบายการเร่งรัดการเบิกจ่ายเงินงบประมาณให้ได้สูงขึ้น (เป้าเบิกจ่ายงบฯ 2549 อยู่ที่ 93%) ประกอบกับงบประมาณเบิกจ่ายเหลื่อมปีที่ทยอยเพิ่มขึ้นตามวงเงินงบประมาณที่คงค้างมาในแต่ละปี ทำให้วงเงินที่มีการเบิกจ่ายจริงสูงขึ้นมาก (ภาระผูกพัน
งบประมาณทั้งสิ้นจนถึงปีงบประมาณ 2549 มีจำนวน 311,071.6 ล้านบาท)   ยกตัวอย่างเช่น กรณีของ         ปีงบประมาณ 2546 วงเงิน 999,900 ล้านบาท แยกเป็น การเบิกจ่ายในปีงบประมาณ 898,299.7 ล้านบาท การเบิกจ่ายเหลื่อมจากปีงบประมาณฯ ก่อนหน้า 4,424.6 ล้านบาท และการกันเงินไว้เบิกจ่ายเหลื่อมปี

90,610.6 ล้านบาท ซึ่งในวันสิ้นปีงบประมาณ (30 ก.ย.) จะทำให้คงเหลือเม็ดเงินจากรายการจ่ายจริงดังกล่าวเพียง 6,565.1 ล้านบาท (รายรับสุทธิ-รายจ่ายสุทธิ)
แต่ในปีงบประมาณฯ 2547 เม็ดเงินส่วนนี้จะอยู่ในระดับติดลบ 16,912.4 ล้านบาท (รายรับสุทธิ-รายจ่ายสุทธิ) โดยในส่วนที่ติดลบงบประมาณนั้น รัฐบาลจะใช้เงินคงคลังเข้ามาจ่ายแทนไปก่อน แล้วค่อยตั้งชำระคืน ในการจัดทำงบประมาณปีถัดไป แต่เนื่องจากปัจจุบัน "เงินคงคลังที่ปลอดภาระ" ไม่มีเหลือแล้วจึงไม่เหลือเม็ดเงิน  ที่จะมาอุดงบประมาณที่ติดลบ จึงทำเกิดปัญหา "เงินสดขาดมือ" ถึง 2 ครั้งในช่วง 6 เดือนแรกของปีงบประมาณปัจจุบัน   
ในช่วงที่รัฐบาลมีรายได้เข้ามาน้อยในช่วงต้นปีงบประมาณ ซึ่งรายละเอียดของเงินสดในมือจะมีไม่เพียงพอนี้ รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องพยายามที่จะปกปิดข้อมูลเอาไว้มาโดยตลอด ข้อเท็จจริงคือ เงินคงคลังที่ปลอดภาระที่มีการติดลบมาตั้งแต่ปี 2547 มีสาเหตุหลักจากหลังวิกฤติในปี 2540 รัฐบาลได้จัดทำงบประมาณแบบขาดดุล    มาโดยตลอด ทำให้เงินคงคลังที่ปลอดภาระถูกใช้จ่ายออกไปจนหมด จนต้องพึ่งพาเงินนอกงบประมาณเพียงอย่างเดียว  ทั้งจากเงินฝากของรัฐวิสาหกิจและเงินกู้จากตั๋วเงินคลัง ปัญหาที่สั่งสมมาจากการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณนี้ เริ่มมีมาตั้งแต่หลังที่เกิดวิกฤติการทางการเงินของไทย โดยในปีงบประมาณ 2542 มีการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุล  งบประมาณ จำนวน 40,000 ล้านบาท    ในปี 2543 จำนวน 107,925 ล้านบาท   ในปี 2544 จำนวน 104,797.3 ล้านบาท   ในปี 2545 จำนวน 170,000 ล้านบาท   ในปี 2546 จำนวน 76,000 ล้านบาท   ในปี 2547 จำนวน 90,000 ล้านบาท   และตั้งแต่ปี 2548 เป็นต้นมาไม่มีการกู้ เนื่องจากเป็นการจัดทำงบประมาณแบบสมดุล แม้ว่าระหว่างนั้นจะมีการทยอยชำระคืนต้นเงินกู้ดังกล่าวไปบ้างแล้วบางส่วน แต่ยอดต้นเงินกู้ที่ค้างชำระอยู่    ยังคงมีสูงถึง 550,000 ล้านบาท
ต่อปัญหาเงินสดขาดมือ นายทนง พิทยะ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง พยายามแก้ไขด้วยการ "เร่งรัดการบริหารจัดการเงินสดสภาพคล่องให้มีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น" โดยพุ่งเป้าไปที่หน่วยงานรัฐและรัฐวิสาหกิจที่ "กำเงินสดไว้ในมือมากเกินความจำเป็น " ซึ่งบางแห่งถึงขนาดนำไปฝากแบงก์หารายได้จากดอกเบี้ย เช่นเดียวกับรัฐวิสาหกิจที่สะสมสภาพคล่องมากเกินความจำเป็น ซึ่งการบริหารงบประมาณดังกล่าวถือว่า ผิดพลาดเพราะทำให้รัฐบาลเสียโอกาสและต้องมีภาระจากดอกเบี้ยจ่ายจากการออก "ตั๋วเงินคลัง" อีกด้วย
ล่าสุดกรมบัญชีกลางในฐานะผู้ดูแลการเบิกจ่ายงบประมาณเตรียมแก้ไขกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการเบิกจ่ายเงินงบประมาณ โดยเฉพาะประเด็นที่ให้อำนาจส่งเงินกลับมาให้กรมบัญชีกลาง ซึ่งปัจจุบันไม่สามารถทำได้  อย่างไรก็ดีแนวทางแก้ไขข้างต้นและการแก้ไขด้วยการกู้เงินผ่านการออกตั๋วเงินคลัง คงจะไม่เพียงพอ หากรัฐบาล  ที่จะเข้ามาบริหารประเทศหลังการเลือกตั้ง 2 เมษายน ยังปฏิเสธความจริง และทิ้งปัญหาค้างคาเอาไว้จะยิ่ง    ส่งผลเสียต่อการคลังและเศรษฐกิจของประเทศอย่างใหญ่หลวงในอนาคต เพราะอย่าลืมว่าในปีต่อไป งบประมาณฯ รายจ่ายจะเพิ่มสูงขึ้น การเบิกจ่ายต้องใช้เม็ดเงินมากขึ้น หรือถ้าคิดในแง่เลวร้ายว่า ในปีใดต่อไปนี้ หากการจัดเก็บรายได้ต่ำกว่าเป้า "ฐานะการคลังของประเทศไทย" ย่อมมีโอกาสมากที่จะเข้าสู่กับดักแห่งวิกฤติ มิใช่สดใสเหมือนภาพที่รัฐบาลพยายามสร้างขึ้นว่าการคลังกำลังเข้าสู่จุดสมดุล

ฐานเศรษฐกิจ  1  เมษายน  2549