ธรรมาภิบาลกับการบริหารโรงเรียนที่มีประสิทธิภาพ

ธรรมาภิบาล กับการบริหารโรงเรียนที่มีประสิทธิภาพ

กระแสโลกาภิวัตน์ (Globalization) และความก้าวหน้าของระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ (Information Technology : IT) ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ขึ้นในโลกมากมาย ทั้งในเชิงที่ได้ผลประโยชน์ ที่เป็นโอกาสในการเรียนรู้วิทยาการและระบบบริหารจัดการที่ก้าวหน้า และในเชิงที่เสียผลประโยชน์ ผู้มีข้อมูลมากกว่า ความรู้มากกว่า สามารถสร้างกฎ ระเบียบโลก (New World Order) ระบบเศรษฐกิจใหม่ (New Economy) และใช้ความก้าวหน้าของ IT ออกมาหาประโยชน์จากประเทศที่ล้าหลังกว่า หรือปรับตัวไม่ทัน รวมทั้งประเทศไทยด้วย ดังเช่นที่สังคมไทยสามารถติดต่อค้าขายกับต่างประเทศสะดวกรวดเร็วขึ้นจากระบบพาณิชย์อิเล็คทรอนิคส์(E- Commerce) รับรู้ข่าวสารที่เกิดขึ้นในอีกซีกโลกหนึ่งไปได้พร้อม ๆ กับประชาชนเจ้าของประเทศนั้น ๆ สามารถเรียนรู้องค์ความรู้จากมหาวิทยาลัยหรือแหล่งความรู้รูปแบบอื่น ๆ ในต่างแดน ฯลฯ ในขณะเดียวกัน สังคมไทยก็ต้องเผชิญกับปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจ จากการรู้ไม่เท่าทัน เปิดเสรีทางการเงิน โดยที่ยังมิได้เตรียมการด้านระเบียบและโครงสร้างทางการเงินระหว่างประเทศและตลาดทุน ไว้รองรับความเปลี่ยนแปลงอันเกิดจากความก้าวหน้าและความเปลี่ยนแปลงของโลกเหล่านั้น อันนำมาซึ่งปัญหาสังคมต่าง ๆ ตามมามากมาย ทั้งทางตรง คือ การไหลเข้ามาของ วัฒนธรรมอันไม่พึงประสงค์จากต่างประเทศ ผ่านระบบเครือข่ายข้อมูลระหว่างประเทศ (Internet) และแม้แต่ระบบสื่อสารมวลชนปกติ เช่น วิทยุ โทรทัศน์ หนังสือพิมพ์ ฯลฯ เป็นต้น และทางอ้อม ที่ต้องมีคนตกงาน เป็นโรคเครียดและป่วยทางจิต ปัญหายาเสพติด ฯลฯ  ผลกระทบอันเกิดจากกระแสโลกาภิวัตน์ได้ก่อให้เกิดกระแสต่อต้านขึ้นทั่วโลก จากผู้ที่ได้รับผลกระทบในเชิงที่เสียผลประโยชน์ เพราะมองเห็นว่าเป็นการเอาเปรียบจากผู้ที่เจริญทางวัตถุและมีโอกาสมากกว่า ซึ่งเราเรียกกระแสการต่อต้านนี้ว่าเป็นกระแสของ “คลื่นลูกที่สาม” (The Third Wave) ที่ต้องการสร้างความเป็นธรรมขึ้นในสังคมโลก โดยมีแนวคิดว่า จะต้องเริ่มต้นจากการกระจายอำนาจในการตัดสินใจจาก

รัฐบาลที่มีระบบและโครงสร้างการบริหารไม่ทันต่อการเปลี่ยนแปลงตามบริบทของโลก เพื่อนำไปสู่การกระจายอำนาจด้านอื่น ๆ ในสังคม ทั้งทางด้านการเมือง เศรษฐกิจการสื่อสาร พลังงาน ระบบการศึกษา ลักษณะการประกอบการ จึงอาจเกิดจากความขัดแย้งกันกัน ระหว่างคลื่นลูกที่สอง คือ สังคมอุตสาหกรรมแบบดั้งเดิม กับคลื่นลูกที่สาม เพื่อให้สังคมไทยเป็นสังคมแห่งสันติสุข ไม่เกิดความขัดแย้งระหว่างแนวคิดของคลื่นลูกที่สองกับแนวคิดคลื่นลูกที่สามสังคมไทยจึงต้องปรับตัว เริ่มตั้งแต่การปรับ กระบวนทัศน์ใหม่ (Paradigm Shift Change) ในการพัฒนาประเทศ ดังจะเห็นได้จากการกระจายอำนาจการตัดสินใจผ่านกระบวนการกำหนดนโยบายการพัฒนาประเทศ ให้ประชาชนทุกระดับ ทุกอาชีพ ทั่วประเทศ เข้ามาร่วมร่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 และ 9 ที่ต่างก็เน้นที่การพัฒนา “คน” เพื่อให้คนไทย เป็น
คนดี มีความรู้ ปรับตัวได้ทันโลก (Empowerment) และการพัฒนา “ระบบรอบตัวคนเก่ง” อันได้แก่ กฎ ระเบียบ วิธีบริหารจัดการ ให้เอื้อต่อการพัฒนาคน (Enabling Environment) ให้คนไทยทุกคน มีโอกาสร่วมสร้างความสุขและคุณภาพชีวิตอย่าง
เท่าเทียมกันขึ้นในสังคมไทย อีกทั้งยังได้ให้ประชาชนทั่วประเทศได้ร่วมกันร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ขึ้นมาเป็นกรอบในการบริหารจัดการการบริหารประเทศ โดยทั้งนี้จะเห็นได้ว่า ทั้งแผนฯ 8 และ 9 รวมทั้ง
รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ.2540 ต่างยึดหลัก “ธรรมาภิบาล”(Good Governance) ขึ้นมาเป็นหลักการในการนำแผนฯ และรัฐธรรมนูญฯ ไปสู่การปฏิบัติ ซึ่งย่อมหมายถึง ความจำเป็นที่จะต้องปฏิรูปหรือเปลี่ยนแปลงระบบบริหารจัดการ เช่น ระบบบริหารราชการ ระบบการเงินการคลัง ตลอดจนระบบการควบคุมคุณภาพการบริหารจัดการ เป็นต้น เพื่อให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (Steak Holder) ทุกกลุ่ม โดยเฉพาะอย่างยิ่งประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในทุกขั้นตอนของการบริหารจัดการ ซึ่งในด้านการจัดการศึกษาอันเป็นกลไกที่สำคัญที่สุดในการพัฒนา “คน” ก็เช่นกัน นอกจากจะมีพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2542 ออกมาเป็นเครื่องมือในการปฏิรูปการจัดการศึกษาอย่างชัดเจนแล้ว ยังมีแผนพัฒนาการศึกษาแห่งชาติ ฉบับที่ 8 และ 9 และแผนมหาดไทย ฉบับที่ 6 และ 7 ออกมาเป็นปัจจัยสนับสนุนให้เกิดการกระจายอำนาจทางการศึกษาออกไปสู่ชุมชนและประชาชนมีส่วนร่วมตามหลักของธรรมาภิบาลเหตุใดต้อง ธรรมาภิบาล และธรรมาภิบาล คือ อะไร

ประเทศไทยได้มีมติโดยคณะรัฐมนตรีเมื่อเดือนพฤษภาคม 2542. ให้ใช้คำว่า “ระบบการบริหารและการจัดการบ้านเมืองที่ดี หรือ ธรรมาภิบาล (Good Governance)” : ซึ่งเดิมเราเคยใช้ คำว่าธรรมรัฐ ประชารัฐ หรือธรรมรัฐแห่งชาติ
การนำเอาคำนี้มาใช้ในระยะแรกถูกใช้อยู่ในงานด้านการพัฒนาทางสังคม และด้านการเงินของสถาบันการเงินนานาชาติ ประเทศไทยนำมาใช้อย่างจริงจัง เมื่อ IMF และ ADB ได้เข้ามาช่วยแก้ปัญหาวิกฤตทางเศรษฐกิจในปี 2540 ฉะนั้น Governance และ Good Governance ตามที่ทาง UN ESCAP ได้ให้กำหนดเป็นแนวปฏิบัติเพื่อประสิทธิภาพการบริหารจัดการภาครัฐไว้ หลักการและแนวความคิดของธรรมรัฐ (Governance) ไม่ใช่สิ่งใหม่ มันเก่าเท่ากับอารยธรรมมนุษยชาติและอยู่คู่กับมนุษย์มานานมาก Governance คือกระบวนการตัดสินใจที่จะปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติงานอย่างใดอย่างหนึ่ง Governance ที่ใช้อยู่ เช่น บรรษัทภิบาล (Corporate Governance) ฯลฯ

คำว่า Governance เป็นกระบวนการโดยการตัดสินใจ วิเคราะห์ได้ว่า Governance จะให้ความสำคัญกับองค์การที่มีรูปแบบ (Formal) และไม่มีรูปแบบ (Informal) คนที่อยู่ในองค์การเป็นผู้ตัดสินใจ และกระทำตามโครงสร้างและแนวทาง
ที่ได้กำหนดไว้

รัฐบาลเป็นผู้บริหารและจัดการประเทศ ฉะนั้นในการกำหนดนโยบายและแผนการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี จะต้องออกมาจากนายกรัฐมนตรีพร้อมด้วยคณะรัฐมนตรีที่ดูแลกระทรวง และ ทบวงต่าง ๆ

ธรรมาภิบาล (Good Governance)

                หลักการของธรรมาภิบาล หรือ Good Governance ตามที่ UN ESCAP กำหนดไว้มี 8 หลักการ คือ การมีส่วนร่วม 

 การปฏิบัติตามกฎหมาย ความโปร่งใส ความรับผิดชอบ ความสอดคล้อง ความเสมอภาค การมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล และการมีเหตุผล 

การมีส่วนร่วม (Participatory)

               การมีส่วนร่วมของสมาชิกทั้งชายหญิงคือการตัดสินใจที่สำคัญในสังคมและสร้างความสามัคคีให้เกิดกับประชาชน การมีส่วนร่วมสามารถทำได้โดยอิสระไม่มีการบังคับ สมาชิกเต็มใจให้ความร่วมมือด้วยตนเอง หรือมีส่วนร่วมผ่านหน่วยงาน สถาบันหรือผู้แทนตามระบอบประชาธิปไตย

การปฏิบัติตามกฎ (Rule of Law)

         ธรรมาภิบาลต้องการความถูกต้องตามกรอบของกฎหมาย ไม่เลือกปฏิบัติ ไม่ลำเอียง มีการปฏิบัติอย่างเสมอภาค และเป็นธรรมกับประชาชนโดยเท่าเทียมกันทุกคนในสังคมอยู่ภายใต้ข้อกำหนดของกฎหมายเดียวกัน

ความโปร่งใส (Transparency)

                ความโปร่งใสเป็นการตรวจสอบความถูกต้อง มีการเปิดเผยข้อมูลอย่างตรงไปตรงมาสิ่งนี้ช่วยแก้ปัญหาการทุจริตและคอรัปชั่นได้ทั้งในภาครัฐและเอกชน สื่อจะเข้ามามีบทบาทอย่างมากในากรตรวจสอบและรายงานผลงานดำเนินงานโดยการนำเสนอข่าวสารที่ถูกต้องให้แก่สังคมได้รับทราบ

 ความรับผิดชอบ (Responsiveness)

            ความรับผิดชอบเป็นการพยายามให้คนทุกฝ่ายทำหน้าที่ของตนให้ดีที่สุดในการปฎิบัติงาน กล้าที่จะคิด กล้าที่จะตัดสินใจและรับผิดชอบต่อผลการคิดและการตัดสินใจนั้น ๆ

ความสอดคล้อง (Consensus Oriented)

                ความสอดคล้องต้องกันเป็นการกำหนดและสรุปความต้องการของคนในสังคม ซึ่งมีความแตกต่างกันอย่างมาก โดย

พยายามหาจุดสนใจร่วมกันและความต้องการที่สอดคล้องต้องกันของสังคมมาเป็นข้อปฏิบัติเพื่อลดปัญหาความขัดแย้งใน

สังคมการจะพัฒนาสังคมได้ ต้องทราบความต้องการที่สอดคล้องต้องกันของสังคมนั้น ๆ ด้วยวิธีการเรียนรู้วัฒนธรรมของสังคมนั้น ๆ ก่อน

ความเสมอภาค (Equity and Inclusiveness)

                ความเสมอภาคเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่ประชาชนทุกคนพึงได้รับจากรัฐบาล ทั้งการบริการด้านสวัสดิการตลอดจนสาธารณูปโภคด้านอื่น ๆ

หลักประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Effectiveness and Efficiency)

                  เป็นวิธีการจัดการทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด โดยการผลิตและจำหน่ายเพื่อให้ได้ผลตอบแทนที่คุ้มค่ากับเงินที่ลงทุนหรือการใช้ทรัพยากรให้ได้ประโยชน์สูงที่สุดต่อมวลมนุษยชาติ โดยมีการพัฒนากระบวนการเพิ่มผลผลิตอย่างต่อเนื่องและยั่งยืน

การมีเหตุผล (Accountability)

                  การมีเหตุผลเป็นความต้องการในทุกสังคม ประชาชนทุกคน ต้องตัดสินใจและรับผิดชอบต่อการกระทำของตนด้วยผลที่สมเหตุสมผล การมีเหตุผลไม่สามารถกระทำได้ถ้าปราศจากการปฏิบัติตามกฎหมาย ความโปร่งใส และตรวจสอบได้

                พอจะกล่าวสรุปได้ว่า ธรรมาภิบาล (Good Governance) แม้จะดีเลิศสักเพียงใดก็ตาม แต่ก็ยากที่จะกระทำให้สำเร็จให้ครบทุกหลักการ ฉะนั้นก่อนที่จะมาให้ความสนใจการพัฒนาด้านการบริหารและการจัดการนั้น ควรให้ความสำคัญกับการศึกษาก่อนเป็นอันดับแรก เพราะว่าการศึกษาเป็นเครื่องมือที่สำคัญต่อการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ก่อนที่จะนำไปสู่การพัฒนาด้านอื่น ๆ การพัฒนางานใด ๆ ต้องพัฒนาที่อุดมการณ์ของคนให้ไปสู่จุดมุ่งหมายที่แท้จริง

หลักธรรมาภิบาลกับการศึกษา (Good Governance and Education)

                หลักธรรมาภิบาลกับการศึกษา(Good Governance) การกระจายอำนาจการมีส่วนร่วม ทางการศึกษา นับเป็นปัจจัยที่สำคัญที่สุด ในการปฏิรูปการศึกษาตามเจตนารมณ์แห่ง พ.ร.บ.การศึกษาฯ พ.ศ.2542 แก้ไขเพื่มเติม(ฉบับที่ 2) พ.ศ.2545เพราะจะช่วยให้มีคณะบุคคลเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา/หน่วยงานทางการศึกษา และบริหารจัดการโรงเรียนให้มีประสิทธิภาพ อาทิ การสร้างหลักสูตรอันเหมาะสมของท้องถิ่นที่ทันสมัย ทันโลก ผสมผสานกับภูมิปัญญาของ
ท้องถิ่น สอคล้องกับความต้องการของผู้เรียนและชุมชน (People Needed) ทำให้เกิดการประหยัดการใช้ทรัพยากร ในด้านต่างๆ อาทิ ทรัพยากรบุคคล งบประมาณ เพราะทุกภาคส่วนร่วมพัฒนาโดยเข้ามามีส่วนร่วม (Participation) ในความ

รับผิดชอบ เพื่อยกระดับคุณภาพการจัดการศึกษา ผลจากการเข้ามามีส่วนร่วมในการติดตามตรวจสอบ มีผลทำให้การจัดการศึกษาในท้องถิ่นดีขึ้น สอดคล้องกับระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ.2542 ไว้ใน ข้อ 4 หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี ที่ระบุไว้ในข้อย่อย 4.2 ว่าในการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี ควรจัดหรือส่งเสริมให้สังคมไทยอยู่บนพื้นฐานของหลักสำคัญอย่างน้อย 6 ประการ คือ หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักการมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบ และหลักความคุ้มค่าคุ้มทุน  โดยเฉพาะหลักการมีส่วนร่วม เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้ และเสนอความเห็นในการตัดสินใจปัญหาสำคัญของประเทศ ไม่ว่าด้วยการแจ้งความเห็น การไต่ส่วนสาธารณะ การประชาพิจารณ์ การแสดงประชามติ หรือ อื่น ๆ และข้อ 6 แนวทางปฏิบัติในข้อย่อย 6.3 เร่งรัดให้เกิดการปฏิรูปและเปลี่ยนแปลงในการบริหารภาครัฐอย่างเป็นรูปธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปฏิรูประบบราชการ และการปฏิรูปการศึกษา

การกระจายอำนาจทางการศึกษา

     วิเคราะห์ถึงจุดแข็ง จุดอ่อน โอกาส และข้อจำกัดหรือภัยคุกคาม (SWOT Analysis) ซึ่งจะวิเคราะห์จุดแข็งและโอกาส ซึ่งเป็นเชิงบวก และวิเคราะห์จุดอ่อนและข้อจำกัด ซึ่งเป็นเชิงลบ  ดังนี้

1.       จุดแข็ง (Strength) และโอกาส (Opportunity) ได้แก่ แผนฯ 8 และ 9

ต่างยึดพื้นที่ หน้าที่ และการมีส่วนร่วม (Area-Function-Participation Approach : AFP) มาเป็นหลักในการนำแผนพัฒนาประเทศไปดำเนินการในระดับปฏิบัติ ดังนั้น การกระจายอำนาจทางการศึกษา โดยยึดที่....

1.1 พื้นที่ จึงมีทั้งในมิติของเขตการศึกษา โรงเรียน (School Based)

และชุมชน (Community Based)

1.2 หน้าที่ ที่จะต้องปรับบทบาทของภาครัฐ จากผู้สั่งการ (Instructor)

มาเป็นผู้ประสานงาน (Coordinator) และเอื้ออำนวยความสะดวก (Facilitator) ให้เกิดกลไกและเครือข่ายความร่วมมือกันในการจัดการศึกษา

1.3 การมีส่วนร่วมเป็นหลัก ในการจัดการศึกษา ดังนั้นจะต้องกระจาย

หรือมอบอำนาจในการจัดการศึกษา ไปให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในทุกขั้นตอนของ

การจัดการศึกษา ตั้งแต่ขั้นของการวางแผน กำหนดหลักสูตร ร่วมกันสร้างโรงเรียนและชุมชนให้กลายเป็นองค์กรชุมชนแห่งการเรียนรู้ร่วมกัน (Learning Society) จนถึงขั้นของการติดตามประเมินผลคุณภาพของการจัดการศึกษา บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2540 พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอน การกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 และ พ.ร.บ.การศึกษาฯ พ.ศ.2542 ล้วนสร้างกลไกกระจายอำนาจทางการศึกษา รวมทั้งกลไกการบริหารจัดการที่เกี่ยวข้อง ให้เอื้ออำนวยต่อการกระจายอำนาจทางการศึกษาไปให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ชุมชน และประชาชนในที่สุด    

1.4 ความก้าวหน้าของระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ นอกจากจะช่วย

สนับสนุนให้เกิดโอกาสในการเรียนรู้เรื่องการกระจายอำนาจทางการศึกษาร่วมกันในระหว่างชุมชนต่าง ๆ รวมทั้งกันร่วมมือกันเป็นเครือข่ายแล้ว ยังจะช่วยสร้างกระแสความตื่นตัวในการเข้ามีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาให้แพร่กระจายออกไปอีกด้วย

2. จุดอ่อน (Weakness) และอุปสรรคหรือข้อจำกัด (Threat) ได้แก่

2.1 งบประมาณสนับสนุนของรัฐมีจำกัด รวมทั้งข้อจำกัดทางด้าน

ทรัพยากรและงบประมาณในพื้นที่ ตามผลกระทบจากวิกฤติเศรษฐกิจ จะเป็นอุปสรรคต่อการสนับสนุน ทั้งจากภาครัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ธุรกิจเอกชน หรือแม้แต่จากชุมชนเอง

2.2 การขาดความจริงใจและเข้าใจของผู้ที่เกี่ยวข้อง ทั้งในระดับนโยบาย