ภารกิจ ก.พ.ทลายระบบซี ยกระดับมาตรฐานราชการไทยสู่สากล

หลังการปฏิรูปโครงสร้างและภารกิจของส่วนราชการ ภายใต้แผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการสัมฤทธิผลขั้นต้นในปี พ.ศ. 2545 เป็นผลให้เกิดโครงสร้างส่วนราชการใหม่ที่มีขนาดใหญ่ขึ้นตามขนาดของเศรษฐกิจประเทศ ด้วยการ      มีกระทรวงทบวงกรมต่าง ๆ เกิดขึ้นเป็นจำนวนรวม 20 กระทรวงด้วยกัน

สิ่งที่ต้องทำต่อไปเพื่อผลักดันให้การปฏิรูประบบราชการไทยบรรลุเป้าหมายอย่างแท้จริง ก็คือ การปรับปรุงกฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือน ว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือนสามัญที่ปัจจุบันมีจำนวนรวมเกือบ 400,000 คนทั่วประเทศ เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ และภารกิจของรัฐเกิดประสิทธิภาพ และให้ผลคุ้มค่าต่อระบบราชการโดยรวม

กลไกการบริหารทรัพยากรบุคคลในวงราชการที่กำหนดไว้ในกฎหมายฉบับนี้ จะส่งเสริมและผลักดันให้ข้าราชการพลเรือนสามัญ (ไม่ครอบคลุมถึงข้าราชการครู ทหาร ตำรวจ อัยการ และข้าราชการส่วนท้องถิ่น พนักงานราชการ ลูกจ้างประจำ และลูกจ้างชั่วคราวในส่วนราชการ) ทั้งหมด ปฏิบัติงานได้อย่างมืออาชีพเฉกเช่นบุคลากรในภาคเอกชน ขณะเดียวกัน ก็จะสร้างและรักษาคนที่มีคุณภาพไว้ในงานที่เหมาะสม กับทักษะความรู้ความสามารถ และสมรรถนะได้ ภายใต้โครงสร้างอัตราเงินเดือน และเงินประจำตำแหน่งใหม่ที่ตัดสินคนจากค่าของงานในระบบจำแนกตำแหน่ง ซึ่งเป็นระบบสากล และสอดรับกับระบบเศรษฐกิจสมัยใหม่ “เมื่อราชการได้คนดี คนเก่งมาทำงานบริการประชาชน ก็จะทำให้เกิดการยกระดับการทำงานขึ้น เพื่อสนองตอบความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวดเร็ว โปร่งใส และเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น”

นายปรีชา วัชราภัย เลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) กล่าวกับ ทีมเศรษฐกิจ  ก่อนจะนำเราเข้าไปสู่เนื้อหาสำคัญ และความคืบหน้าของการปรับปรุง โครงสร้างการบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือนที่บทเฉพาะกาลใน พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 กำหนดให้ดำเนินงานเสร็จภายในเวลา 1 ปี หรือประกาศใช้ได้ภายในเดือนธันวาคมที่จะถึงนี้

สืบเนื่องมาจากในอดีตเมื่อ 30-40 ปีที่ผ่านมา ระบบราชการไทย เป็นศูนย์กลางของการจ้างงานที่ใหญ่ที่สุด        ในประเทศ เพราะขณะนั้น ภาคเอกชนของไทยยังเล็กมาก และบริษัทส่วนใหญ่ที่ตั้งขึ้นมาก็จะเลียนแบบระบบการทำงานของราชการ ทั้งโครงสร้างของระบบงาน เงินเดือน สวัสดิการ  เห็นได้จากในปี 2507 ที่ประเทศไทยมีสถานประกอบการเพียง 20,000 แห่ง และมีสถานประกอบการขนาดใหญ่ 200 แห่ง ผู้จบระดับอุดมศึกษาในทุกสาขาอาชีพล้วนมุ่งหน้าเข้าสู่อาชีพราชการ แต่ล่าสุดปี 2550 เรามีสถานประกอบการ 2.3 ล้านแห่งทั่วประเทศ มีสถานประกอบการขนาดใหญ่มากกว่า 5,000 แห่ง และที่สำคัญอาชีพราชการไม่ได้เป็นตัวเลือกแรกของสังคมไทยอีกต่อไป “เช่น สมัยก่อน           แทบจะไม่มีโรงพยาบาลเอกชน มีแต่โรงพยาบาลรัฐ เราจะจ้างหมอเท่าไรก็ได้ เพราะหมอส่วนใหญ่ต้องทำงานกับเรา แต่ขณะนี้โรงพยาบาลเอกชนมีจำนวนมาก ยิ่งกว่านั้น เวลาเขาจะจ้างหมอสักตำแหน่ง เขาไม่เปรียบเทียบแล้วว่า โรงพยาบาลรัฐจ้าง เท่าไร แต่เทียบกับโรงพยาบาลเอกชนแห่งอื่น แล้วขึ้นเงินให้อีก ดังนั้น วันนี้หากเราจะจ้างหมอ     ด้วยเงินเดือนขั้นต้น 9,000 กว่าบาทต่อเดือน จ้างวิศวะ 7,900 บาทต่อเดือน โดยไม่ต้องดูตลาดเลยได้หรือไม่”  นายปรีชายกตัวอย่างให้เห็นชัดเจนขึ้น  นอกจากนั้น ภายใต้ระบบเดิมการหาบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถ หรือมีความเชี่ยวชาญในด้านใดด้านหนึ่งเป็นพิเศษจากที่อื่นมาเสริมทำได้ยากลำบาก เพราะราชการมีนโยบายว่า เงินเดือน      ที่ได้จะเป็นไปตามวุฒิการศึกษา ไม่ใช่ประสบการณ์

แม้ราชการจะปรับตัวและหามาตรการต่าง ๆ เพื่อชักจูงใจให้คนเข้ารับราชการ แต่ระบบการจำแนกตำแหน่ง (Position Classification) ที่แยกตำแหน่งตามความรับผิดชอบ ความยากง่ายของงาน ด้วยโครงสร้างที่ทุกตำแหน่งงานรวมในกลุ่มเดียว ภายใต้ระบบมาตรฐานกลาง (Common Level) หรือซี 11 ระดับ และมีโครงสร้างเงินเดือนบัญชีเดียว ที่ใช้มาตั้งแต่ปี 2518 ยากจะแข่งขันกับเอกชนได้

ภารกิจทลายระบบซีสู่ระบบการแบ่งงานการตามภารกิจ จึงเกิดขึ้นด้วยการปรับปรุงการจำแนกตำแหน่งและค่าตอบแทนใหม่ ซึ่งจะแบ่งประเภทของตำแหน่งออกเป็นหลายประเภท แยกย่อยบัญชีเงินเดือนออกเป็นหลายบัญชี เพื่อให้เกิดความยืดหยุ่นและสอดคล้องกับตลาดแรงงาน จ่ายค่าตอบแทนให้สะท้อนค่าของงานในแต่ละตำแหน่งและสาขาอาชีพได้อย่างแท้จริง จากระบบซี เข้าสู่ 4 ประเภท คือ  1. กลุ่มภารกิจทั่วไป คือ ข้าราชการต่ำกว่าปริญญาตรี เช่น ข้าราชการธุรการ เสมียน ฯลฯ จะแบ่งออกเป็น 4 ระดับย่อยคือ ปฏิบัติงาน มาจาก ซี 1-4 เดิม ชำนาญงาน มาจากซี 5-6 เดิม อาวุโส มาจาก ซี 7-8 และทักษะพิเศษ มาจากระดับซี 9    2. กลุ่มวิชาการ คือ ข้าราชการจบปริญญาตรี        ขึ้นไป แบ่งเป็นระดับปฏิบัติการ มาจาก ซี 3-5 เดิม ชำนาญการ มาจากซี 6-7 เดิม ชำนาญการพิเศษ ระดับซี 8 เชี่ยวชาญ มาจากระดับซี 9 เดิม และระดับสูงสุดทรงคุณวุฒิ มาจากระดับซี 10-11    3. กลุ่มอำนวยการ ระดับผู้อำนวยการกอง แบ่งเป็น อำนวยการระดับต้น มาจากซี 7 และระดับสูงมาจากซี 8-9 และสุดท้าย 4. กลุ่มบริหาร ระดับอธิบดี รองปลัดกระทรวง ผู้ตรวจราชการฯ และปลัดกระทรวง แบ่งเป็นผู้บริหารระดับต้น มาจากระดับ 9 และระดับสูงมาจากซี 10-11

ระบบการจำแนกยังมีให้เกิดการลดและยุบรวม สาขาอาชีพของข้าราชการพลเรือนสามัญที่ขณะนี้มีมากถึง 430 สาขาอาชีพ เหลือ 230 อาชีพ เพื่อความคล่องตัวในการบริหารมากขึ้น และภายใต้กลุ่มภารกิจนี้ ยังเปลี่ยนแปลงระบบการทำงาน ให้ระบบการสั่งงานอิงตามตำแหน่งของงาน การประเมินผลงานเลื่อนขั้น ขึ้นเงินเดือน โยกย้าย จะดูจากคุณภาพและประสิทธิภาพของการทำงานเป็นหลัก ซึ่งจะล้างภาพระบบ “เช้าชามเย็นชาม” ให้ลดลง

“การแต่งตั้ง โยกย้าย หรือเลื่อนขั้นจะประเมินตามคุณสมบัติของข้าราชการ และสามารถโยกย้ายข้ามกลุ่มภารกิจได้ หากมีการทำงานที่โดดเด่น มีคุณสมบัติตามเกณฑ์ที่กำหนด ถึงแม้ว่าจะไม่ใช่คนที่จ่อขึ้นตำแหน่งนั้นก็สมัครเข้าแข่งขันได้ นอกจากนั้น เพื่อเพิ่มความรู้ความสามารถของข้าราชการ จะมีระบบหมุนเวียนไปตามสายงานต่าง ๆ เพื่อเพิ่มความรู้ความสามารถของข้าราชการให้เพิ่มขึ้น ส่วนการรับคนนอกเข้ามาทำงาน เรามี ม.56 ของ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน ที่สามารถรับคนนอกได้ตามความจำเป็น  ระบบนี้จะเสริมกำลังใจในการทำงานของข้าราชการ รวมถึง เพิ่มประสิทธิภาพ และความคล่องตัวในการทำงานของระบบราช-การมากขึ้น” นายปรีชากล่าว

นอกจากนั้น โครงสร้างใหม่นี้ยังเน้นหลักการบริการงาน ในส่วนของระบบจริยธรรมของข้าราชการ (Ethics) เสริมจากระบบเดิมที่ใช้ระบบวินัย (Discipline) โดยมีข้อบังคับทางจรรยา เพื่อสร้างค่านิยม และสำนึกที่ดีของข้าราชการยุคใหม่  แต่ประเด็นที่สำคัญที่สุดของการทลายระบบซีสู่ระบบ กลุ่มภารกิจ คือ การเปิดทางสู่การปรับปรุงโครงสร้าง เงินเดือน เพราะภายใต้ระบบนี้ทำให้เกิดโอกาสการแยกย่อยบัญชีเงินเดือน ออกเป็นหลายบัญชี ทำให้ราชการสามารถเพิ่มค่าตอบแทนให้บางสาขาอาชีพที่ขาดแคลน ให้แข่งขันกับตลาดได้ 

เนื่องจากระบบโครงสร้างเงินเดือนเดิม ที่จัดระบบการจ่ายเงินเดือนเป็นบัญชีเดียว ตั้งแต่ฐานเงินเดือนขั้นต่ำไปจนถึงขั้นสูงเท่ากันหมดทุกสาขาอาชีพ ไม่ว่าจะเป็นอาชีพเฉพาะที่ขาดแคลน หรืออาชีพทั่วไป ที่สำคัญกว่านั้น       ตาม พ.ร.บ.ฉบับเก่า กำหนดไว้ว่า หากรัฐบาลต้องการปรับขึ้นเงินเดือนในสาขาอาชีพใด หรือหลายสาขาอาชีพ   ไม่เท่ากันทุกตำแหน่ง ทุกอัตรา จะต้องออกเป็น พ.ร.บ. ซึ่งต้องผ่านการพิจารณาของสภา แต่หากจะขึ้นเงินเดือนเท่ากันทุกตำแหน่ง ทุกอัตรา รัฐบาลสามารถออกมาเป็น พ.ร.ฎ.ได้ ดังนั้น รัฐบาลส่วนใหญ่ไม่เลือกออก พ.ร.บ. เพราะ     ใช้เวลานาน และอาจจะไม่ทันกับสถานการณ์ค่าครองชีพที่เพิ่มขึ้น แต่การขึ้นเงินเดือนทุกอัตราเท่ากันต้องใช้เงินจำนวนมหาศาล และไม่มีทางที่จะขึ้นเงินเดือนในอาชีพที่ขาดแคลนได้เท่าทันกับเงินเดือนของภาคเอกชนได้

นอกจากนั้น โครงสร้างเงินเดือนเดิมยังแบ่งเป็นขั้น ถ้าได้ขึ้นเงินเดือน 1 ขั้น จะได้เงินเพิ่ม 4% มีการปรับขั้น    ปีละ 2 ครั้งคือ ในเดือน เม.ย. และเดือน ต.ค. ซึ่งปกติแต่ละปีจะมีการขึ้นตั้งแต่ครึ่งขั้น หรือ 2% ไปจนถึงสูงสุด 2 ขั้น หรือ 8% และมีการกำหนดว่าในการขึ้นขั้นแต่ละครั้ง จะมีคนที่ทำงานดีมาก ได้ขึ้น 2 ขั้น 15% ของข้าราชการในหน่วยนั้น และเงินที่เหลือนำมาขึ้นขั้นให้ข้าราชการที่เหลือ 85%

แต่ที่ผ่านมา มีข้าราชการจำนวนหนึ่งที่ขั้นเต็ม ไม่สามารถขึ้นขั้นได้อีก ทำให้เงินที่ได้จัดสรรให้ขึ้นเงินเดือนเหลือมาก โดยในแต่ละปี หลังจากแบ่งเงินไปขั้น 2 ขั้น หรือ 8% ให้กับข้าราชการที่ทำงานดีเด่นแล้ว ข้าราชการที่เหลือ 75% นั้น 80% ของข้าราชการกลุ่มนี้ ได้เงินเดือนขึ้น 1 ขั้นครึ่ง หรือ 6%  “เท่ากับว่า คนที่ตั้งใจทำงานจนผลงานดีเด่น กับข้าราชการที่ทำงานเรื่อย ๆ ชั่วไม่มีความดีไม่ปรากฏ ได้ขึ้นเงินเดือนไม่แตกต่างกันเลย ซึ่งไม่ยุติธรรมต่อคนขยันทำงาน”

แต่ภายใต้โครงสร้างใหม่ สามารถแก้ปัญหาความไม่ยุติธรรมนี้ได้ ยังสามารถแก้ปัญหาในสาขาอาชีพ         ที่ขาดแคลนได้ด้วย เพราะเอื้อให้แยกบัญชีเงินเดือนตามอาชีพ และตำแหน่งงาน  โดยในเบื้องต้น จากบัญชีเดียวเท่ากันหมด อาจจะแบ่งบัญชีเงินเดือนออกเป็น 2 บัญชี คือ บัญชีข้าราชการในอาชีพที่มีการแข่งขันสูง กับบัญชีเงินเดือนสาขาปกติก่อน ยกตัวอย่าง เช่น ในกลุ่มวิชาการ เงินเดือนตามบัญชีปกติ ขั้นต่ำเริ่มต้นที่ 7,900 บาท ไปถึงขั้นสูงที่ 66,000 บาท แต่ในบัญชีของสาขาอาชีพที่มีการแข่งขันสูง เช่น หมอ หรือวิศวะ อาจจะเริ่มขั้นต่ำที่  12,000-15,000 บาท เพื่อเพิ่มแรงจูงใจไปสูงสุดที่ 66,000 บาทเท่ากัน  และที่เปลี่ยนแปลงอย่างชัดเจนคือ ระบบพิจารณาผลงานเพื่อขึ้นเงินเดือน ในระบบใหม่จะเป็นไปตามคุณภาพและประสิทธิภาพของงาน ไม่มีขั้นเปลี่ยนเป็นการขึ้นเงินเดือนเป็นเปอร์เซ็นต์  ดังนั้น ภายใต้เงินจัดสรรก้อนเดิม คนทำงานดีอาจจะได้ขึ้นตั้งแต่ 8-12% คนที่ทำงานดีเด่นขึ้น 12% ขณะที่คนที่ทำงานปานกลางขึ้น 6% คนที่ทำงานแย่อาจได้ขึ้น 2-6% หรือบางคนอาจจะไม่ได้ขึ้นเงินเดือนเลย

ความแตกต่างของการขึ้นเงินเดือนนี้มากเพียงพอที่จะเพิ่มการแข่งขันของการทำงานให้เกิดขึ้นได้ อย่างไรก็ตาม นายปรีชาการันตีว่า บนเงื่อนไขการยกเลิกซี และโครงสร้างเงินเดือนใหม่ จะไม่มีใครได้เงินเดือน และสวัสดิการลดลงจากที่เคยได้รับเดิมรวมทั้งเงินโบนัสที่จะได้เช่นเดิมในแต่ละปี แต่ในอนาคต การปรับเปลี่ยนระบบเงินเดือนใหม่จะเข้าสู่ระบบสากล และใกล้เคียงกับตลาดแรงงานมากขึ้น เพราะในขณะนี้การขึ้นเงินเดือนด้วยระบบราชการที่ขึ้นเป็นขั้นทุกปี ปีละ 2 ครั้ง ทำให้หลายอาชีพในระบบราชการที่ทำงานมานาน ๆ ได้เงินเดือนมากกว่าเงินเดือนในอาชีพเดียวกัน         ที่จ่ายกันในตลาดแรงงานภาคเอกชน แต่ก็ต้องยอมรับว่า ส่วนใหญ่เงินเดือนข้าราชการยังต่ำกว่าภาคเอกชน แต่การแยกบัญชีเงินเดือนออกเป็น 2 ประเภท จะทำให้สามารถขึ้นเงินเดือนในแต่ละบัญชีได้ไม่เท่ากัน เช่น ในขณะนี้ หมอ          ในระบบราชการมีประมาณ 10,000 คน หากจะเพิ่มเงินให้อีกคนละ 10,000 บาท ต่อเดือน จะใช้เงินประมาณ  100 ล้านบาทต่อเดือนเท่านั้น  ทำให้เกิดโอกาสที่เงินเดือนข้าราชการในส่วนที่ต่ำกว่าเอกชน จะเพิ่มขึ้นในอัตราที่จูงใจให้คนอยากรับราชการมากขึ้น

แต่ภายใต้โครงสร้างใหม่ จะทำให้ข้าราชการจะหมดยุคเกียร์ว่างหรือไม่ ขณะที่การจัดตั้ง “คณะกรรมการพิทักษ์คุณธรรม (ก.พ.ค.) ซึ่งเป็นองค์กรกึ่งอิสระที่มาพร้อมกับการปรับเปลี่ยนระเบียบการข้าราชการพลเรือน จะทำให้ระบบราชการแข็งแกร่ง จนกระทั่งแตะต้องไม่ได้อย่างที่การเมืองกลัวกันหรือไม่  

นายปรีชาให้ความเห็นว่า “โครงสร้างใหม่นี้ จะเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้คุณภาพของงาน และประสิทธิภาพการทำงานดีขึ้น แต่คงไม่สามารถทำให้คนขี้เกียจ คนไม่ทำงานกลับมาขยันขันแข็งได้ทุกคน” ตามกำหนดเวลา ดูแลบำรุงรักษา    ดีหรือไม่ เปรียบเหมือนว่า “มีรถคันใหม่ ที่แน่ใจว่าจะดีกว่ารถคันเก่ามาให้ใช้ แต่คนใช้จะใช้เป็นหรือไม่ เพราะถ้าใช้ไม่เป็น ไม่ใส่ใจ ระบบดีแค่ไหน ไม่ได้สร้างให้การทำงานมีประสิทธิภาพดีขึ้น”

แต่อย่างน้อยที่สุด ภายใต้ระบบใหม่นี้ ข้าราชการจะมีขวัญ และกำลังใจในการทำงานดีขึ้น และมีช่องทาง      ในการต่อสู้ความอยุติธรรม หากมีการกลั่นแกล้งจากการเมือง รวมทั้งจากข้าราชการชั้นสูง รวมทั้งมีความภูมิใจ       ที่จะทำงานอย่างมืออาชีพมากขึ้น

 

 

ไทยรัฐ (คอลัมน์สกู๊ปเศรษฐกิจ) 19 พ.ค. 51

[โก๊ะจิจัง แซ่เฮ]