การบันทึกข้อความ

แต่ละวันหน่วยงานราชการจะได้รับหนังสือทั้งที่เป็นหนังสือของหน่วยงานราชการด้วยกันหรือบุคคลทั่วไป หนังสือที่ได้รับดังกล่าวจะมีวัตถุประสงค์ที่ปรากฏข้อความในหนังสือนั้นว่ามีประการใด เช่น หนังสือจาก สพฐ. แจ้งให้ สพท. ทราบและถือปฏิบัติ, หนังสือจากมหาวิทยาลัยประกาศรับสมัครศึกษาต่อในระดับบัณฑิตศึกษา, หนังสือจากหน่วยงานเอกชนเชิญชวนให้เข้ารับบริการที่กำลังประกอบกิจการเป็นต้น  เมื่อหน่วยงานราชการที่ได้รับหนังสือแล้วก็จะดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของหนังสือนั้น เช่น แจ้งเวียนให้ทราบและถือปฏิบัติ, ปิดประกาศให้บุคคลในหน่วยงานได้รับทราบ เจ้าหน้าที่ที่เป็นเจ้าของเรื่องก็จะดำเนินการตามที่กล่าวแจ้งและถือเป็นอันสิ้นสุดหน้าที่

มีหนังสืออีกประเภทหนึ่งที่ยื่นต่อหน่วยงานราชการที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรียกว่า “คำขอ” โดยผู้ยื่นหนังสือมีความประสงค์จะให้หน่วยงานราชการนั้นๆมี่คำสั่งเช่น อนุญาต, อนุมัติ, ให้ยกเลิกเพิกถอน, หรือให้การรับรองใดๆ เป็นต้น ซึ่งหนังสือประเภทนี้จะมีความสำคัญตั้งแต่ “การยื่น” กล่าวคือผู้ยื่นจะต้องยื่น “คำขอ” ให้ตรงกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานราชการนั้นๆ เช่น ยื่น “คำขอ” อนุญาต เป็นผู้ประกอบกิจการประกันภัยต้องยื่น “คำขอ” ต่อกรมการประกันภัย, ยื่น “คำขอ” อนุญาตจัดตั้งโรงเรียนเอกชน ต้องยื่น “คำขอ” ต่อเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชน (เฉพาะใน กทม.) หรือผู้ว่าราชการจังหวัด (นอก กทม.), ถ้ายื่นคำขอซื้อขายที่ดิน ต้องยื่นต่อสำนักงานที่ดิน, ถ้าเป็นคดีความก็เรียกว่า “ฟ้องให้ถูกศาล” เพราะไม่เช่นนั้นแล้ว หน่วยงานราชการที่รับ “คำขอ” ก็จะมีคำสั่ง “ไม่รับคำขอ” เนื่องจาก “คำขอ” ไม่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของตน
                เมื่อพิจารณามาถึงส่วนนี้เราจะเห็นว่า “คำขอ” มีอยู่หลายลักษณะตามแต่อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานราชการที่จัดตั้งขึ้นเพื่อบริหารราชการแผ่นดินในอันที่ให้บริการประชาชน
                บทความนี้ผู้เขียนมีวัตถุประสงค์ที่จะนำเสนอวิธีการพิจารณา “คำขอ” ที่เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบเมื่อได้รับ “คำขอ” แล้วจะดำเนินการตามลำดับอย่างไรต่อไปดังนี้
                1.  การตรวจพิจารณา “คำขอ” การตรวจพิจารณาคำขอก็เพื่อพิจารณาว่า “คำขอ” ที่ยื่นอยู่ในอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานของตนหรือไม่จะมีคำสั่งใดๆตาม “คำขอ” นั้นได้หรือไม่. หากพิจารณาแล้วเห็นว่า “คำขอ” นั้นไม่อยู่ในอำนาจหน้าที่ให้มีคำสั่ง “ไม่รับคำขอ” และแจ้งคำสั่งนั้นให้ผู้ยื่น “คำขอ” ทราบรวมทั้งแจ้งสิทธิ “อุทธรณ์” คำสั่งด้วยหรือถ้าเป็นคำสั่ง “ไม่รับอุทธรณ์” ก็ต้องแจ้งสิทธิการฟ้องคดีต่อศาลปกครองด้วย ที่ต้องดำเนินการเช่นนี้เพราะ มาตรา 12 พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง บัญญัติว่า “คำสั่งทางปกครองจะต้องกระทำโดยเจ้าหน้าที่ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในเรื่องนั้น”  ถ้าพิจารณาแล้วเห็นว่า “คำขอ” อยู่ในอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานตนก็ให้ดำเนินการตามข้อ 2
                2. การพิจารณาข้อเท็จจริงและกำหนดประเด็นที่จะพิจารณาวินิจฉัย ในชั้นนี้เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบต้องพิจารณาข้อเท็จจริง (Facts) ตามที่ปรากฏใน “คำขอ” ว่ามีอะไรบ้าง ยกตัวอย่างเช่น “คำขอ” เบิกเงินสวัสดิการค่ารักษาพยาบาล ข้อเท็จจริงที่ปรากฏอาจมีว่า ผู้ยื่น “คำขอ” มีฐานะเป็นข้าราชการ, มีบุตรที่ชอบด้วยกฎหมาย อายุ 5 ขวบ เป็นบุตรคนที่ 2 , ป่วยเป็นไข้เข้ารับการรักษาพยาบาลในสถานพยาบาลของรัฐ, หลักฐานการรักษาพยาบาลเป็นใบเสร็จรับเงินจำนวน 2,000 บาท เป็นต้น ประเด็นที่ต้องพิจารณาวินิจฉัยคือ ผู้ยื่น “คำขอ” เป็นผู้มีสิทธิได้รับเงินสวัสดิการค่ารักษาพยาบาลหรือไม่.
                3.  การปรับข้อเท็จจริงตามข้อ 2 กับข้อกฎหมาย การดำเนินการในลำดับนี้คือ เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบต้องรู้ข้อกฎหมายว่าผู้ยื่น “คำขอ” เบิกเงินค่ารักษาพยาบาลต้องมีข้อเท็จจริงประกอบคำขอว่าอย่างไร คำว่า “ข้อกฎหมาย” คืออะไร ข้อกฎหมายตามนัยนี้ตอบอย่างสั้นๆว่าคือ ระเบียบ, ข้อบังคับ, หลักเกณฑ์, วิธีการ, กฎและพระราชกฤษฎีกาที่เป็นบทบัญญัติของกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติจริงๆ ตามกรณีตามข้อ 2 สิทธิเบิกเงินสวัสดิการเกี่ยวกับการรักษาพยาบาล ข้อกฎหมายคือพระราชกฤษฎีกาเงินสวัสดิการเกี่ยวกับค่ารักษาพยาบาล พ.ศ.2523
                เมื่อเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบได้รู้ว่าข้อกฎหมายที่จะนำมาเป็นหลักพิจารณาปรับข้อเท็จจริงประกอบคำขอ คือ พระราชกฤษฎีการเงินสวัสดิการเกี่ยวกับการรักษาพยาบาล พ.ศ. 2523 แล้ว จะต้องพิจารณาในรายละเอียดต่อไปว่า ข้อเท็จจริงของผู้ยื่นคำขอแต่ละข้อแต่ละตอนตรงหรือสอดคล้องกับข้อกฎหมายหรือไม่ ถ้าข้อเท็จจริงประกอบคำขอตรงหรือสอดคล้องกับข้อกฎหมายเช่น ผู้ยื่นคำขอเป็นข้าราชการ, ผู้ป่วยเป็นบุตรที่ชอบด้วยกฎหมายของผู้ยื่นคำขอ, ใบเสร็จรับเงินค่ารักษาพยาบาลของทางราชการ เช่นนี้ เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบก็จะมีคำวินิจฉัยว่า ผู้ยื่นคำขอเป็นผู้มีสิทธิเบิกค่ารักษาพยาบาลและเสนอความเห็นต่อผู้มีอำนาจอนุมัติ/อนุญาตให้เบิกเงินค่ารักษาพยาบาลให้กับผู้ยื่นคำขอต่อไป.
                ในบางกรณี ผู้ยื่นคำขอมีข้อเท็จจริงประกอบคำขอไม่ชัดแจ้งเป็นที่สงสัย เช่น ผู้ยื่นคำขอใช้ใบเสร็จรับเงินของสถานพยาบาลในสังกัดรัฐวิสาหกิจ เมื่อพิจารณาคำขอกรณีนี้ ประเด็นที่ต้องพิจารณาวินิจฉัยมีว่า ใบเสร็จรับเงินของสถานพยาบาลสังกัดรัฐวิสาหกิจถือเป็นใบเสร็จรับเงินของสถานพยาบาลของราชการหรือไม่ เจ้าหน้าที่ต้องมาดูนิยามของคำว่า “สถานพยาบาลของทางราชการ” ซึ่งจะพบว่า สถานพยาบาลสังกัดรัฐวิสาหกิจก็ถือเป็นสถานพยาบาลของทางราชการด้วย จึงวินิจฉัยในประเด็นนี้ว่าใบเสร็จรับเงินนี้เป็นใบเสร็จรับเงินของสถานพยาบาลของทางราชการผู้ยื่นคำขอมีสิทธิได้รับเงินค่ารักษาพยาบาล
                มีสาระสำคัญที่เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบในการทำบันทึกเสนอในขั้นตอนนี้จะต้องกระทำคือการยกข้อกฎหมายตามที่กล่าวแล้วให้เห็นปรากฏในบันทึก เพื่อผู้บังคับบัญชาผู้มีอำนาจจะได้พิจารณาวินิจฉัยก่อน มีคำสั่งใดๆ และลงลายมือชื่อ เป็นการสั่งบันทึกข้อความฉบับนั้น คือ การบันทึกข้อกฎหมายมีหลักการอย่างไร
                โดยทั่วไปข้อกฎหมายจะเป็นบทบัญญัติที่มีข้อความต่อเนื่องเป็นประโยคหรือวลีเป็นเหตุเป็นผลรวมทั้งข้อยกเว้น หรือบางครั้งมีข้อยกเว้นซ้อนข้อยกเว้นเข้ามาอีกก็มี การยกข้อกฎหมายใส่ไว้ในบันทึกข้อความจะต้องยกมาตราแห่งพระราชบัญญัตินั้นๆหรือกฎระเบียบนั้นๆ หากมาตรา,ข้อเหล่านั้นมีหลายวรรค (ย่อหน้าหนึ่ง/พารากราฟ) การยกข้อกฎหมายก็ต้องระบุหรือเอาเฉพาะข้อความในวรรคนั้นมา หรือถ้าบทบัญญัติข้อความนั้นมีการใช้คำแทนกันโดยมีเครื่องหมายจุลภาคหรือคำว่า “หรือ” ขั้นเป็นระยะๆ เช่น ทำลาย, ทำให้สูญหาย, ช่อนเร้นหรือทำให้ไร้ประโยชน์ การยกข้อกฎหมายก็อาจจะเอาเฉพาะข้อความที่ตรงกับข้อเท็จจริงนั้นมาใส่ไว้ในบันทึก ก็เป็นการเพียงพอโดยไม่จำเป็นต้องยกข้อความมาทั้งตัวบทบัญญัติ เพื่อเป็นการประหยัดเวลาทั้งการทำบันทึกและการตรวจพิจารณา หรืออาจยกข้อกฎหมายวิธีถ่ายสำเนาข้อกฎหมายนั้นแนบท้ายบันทึกข้อความโดยทำเครื่องหมายแนบ เช่น แนบ1, แนบ2, แนบ3 เป็นลำดับ แต่การยกข้อกฎหมายใส่ในบันทึกว่า “พรบ.ระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. 2547” โดยไม่ยกเอาบทบัญญัติส่วนที่เกี่ยวข้องที่ใช้เป็นหลักในการวินิจฉัยมาใช้ก็จะทำให้ผู้บังคับบัญชาผู้มีอำนาจในการออกคำสั่งเกิดอาการงุนงงสงสัยว่าข้อเท็จจริงตามที่ปรากฎในบันทึกปรับเข้ากับข้อกฎหมายมาตราใดข้อใด เพราะ พรบ.ระเบียบข้าราชการครูฯดังกล่าวมีทั้งหมด 140 มาตรา
                5.  โดยสรุปแล้วบันทึกข้อความ แต่ละฉบับก็จะมีลำดับดังนี้
ก.       ข้อเท็จจริง
……………………………………………………………………………………………….
……………………………………………………………………………………………….
ข.       ข้อกฎหมาย กฎ /ระเบียบฯ ประกอบการพิจารณา
1……………………………………………………………………………………………...
2……………………………………………………………………………………………...
3……………………………………………………………………………………………...
ค.       ข้อพิจารณาและความเห็น
……………………………………………………………………………………………….
……………………………………………………………………………………………….
……………………………………………………………………………………………….
จึงเรียนมาเพื่อโปรด..........
                                                                       (เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบ)
                                                                     ตำแหน่ง ........................
โดย  นายสาโรช  บุตรเนียร นิติกร สพท.กทม.2