อนุทิน 134480

เดินทางต่อมาที่ปัญหาการค้ามนุษย์และการกงสุล

 

         หลังจากที่บทความที่แล้วได้กล่าวถึงความหมายของการค้ามนุษย์ว่ามีความหมายในลักษณะกว้างว่าเป็นการแสวงประโยชน์โดยมิชอบจากตัวบุคคลโดยไม่ได้รับความยินยอมหรือการยินยอมเป็นไปโดยการข่มขู่ ขู่เข็ญ คุกคามหรือกระทำการอันมิชอบด้วยกฎหมายอย่างใดๆ  ในบทความนี้จะกล่าวถึงประเด็นของงานกงสุลในปัญหาการค้ามนุษย์ โดยเริ่มจากแนวคิดว่าด้วยการกงสุลและความสัมพันธ์ทางการกงสุลระหว่างรัฐ (consular relations) ตามหลักการของกฎหมายระหว่างประเทศ ไปสู่ความสัมพันธ์ระหว่างงานกงสุลกับการจัดการกับปัญหาการค้ามนุษย์เพื่อเป็นพื้นฐานในการพิจารณาการดำเนินงานทางกงสุลของไทยและของต่างประเทศในการจัดการกับปัญหาการค้ามนุษย์ซึ่งจะทำการพิจารณาในบทความต่อไป

            ผู้เขียนขอขอบพระคุณ รศ.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร ในการจุดประเด็นการค้ามนุษย์ให้กับผู้เขียนสามารถต่อยอดงานบทความชิ้นนี้ - คณาจารย์ภาควิชากฎหมายระหว่างประเทศ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ทุกท่านที่ให้การอบรมสั่งสอนความรู้ทั้งในและนอกวิชากฎหมายระหว่างประเทศเป็นอย่างดี - ผศ.พิรุณา ติงศภัทิย์ ผู้จุดประกายในเส้นทางสายนี้แก่ผู้เขียนและให้ข้อคิดความรู้แก่ผู้เขียนเป็นอย่างดีตลอดมา - ดร.จารุประภา รักพงษ์ อาจารย์ที่ปรึกษาผู้บ่มเพาะความเพียรพยายามในการศึกษา รวมถึงแบ่งปันทริปส์ในการอ่านภาษาอังกฤษให้ได้อย่างรวดเร็วแก่ผู้เขียน - และอาจารย์ พัชยา น้ำเงิน อาจารย์ผู้ซึ่งให้คำปรึกษาและคำแนะนำดีๆแก่ผู้เขียนมาโดยตลอด - หากมีข้อผิดพลาดประการใดในบทความชิ้นนี้ ผู้เขียนกราบขออภัยมา ณ ที่นี้และขอน้อมรับคำชี้แจงเพื่อใช้ในการปรับปรุงงานเขียนในครั้งต่อไป ขอขอบพระคุณที่ให้ความสนใจในงานเขียนค่ะ :) 

 

 

แนวคิดว่าด้วยการกงสุลและความสัมพันธ์ทางการกงสุลระหว่างรัฐ (consular relations) 

          ในตำราพื้นฐานของกฎหมายระหว่างประเทศได้กล่าวถึงแนวคิดว่าการกงสุลอย่างเดียวกันว่าหมายถึง ผู้แทนของรัฐ (consuls) ที่มีบทบาทและหน้าที่โดยทั่วไปซึ่งมิใช่ในทางการเมือง (non-political functions)[1] อาทิ หน้าที่ในการปกป้องประโยชน์ของรัฐผู้ส่งและคนชาติของรัฐผู้ส่ง (the protection of the interests of the sending state and its nationals) หน้าที่ในการพัฒนาความสัมพันธ์ด้านเศรษฐกิจและสังคม (the development of economic and cultural relations) หน้าที่ในการออกหนังสือเดินทางและวีซ่า (the issuing of passports and visas) หน้าที่ในการรับจดทะเบียนครอบครัว การจดทะเบียนคนเกิด การจดทะเบียนตาย (the registration of births, deaths and marriages) รวมถึงหน้าที่ในการดูแลยานพาหนะของรัฐผู้ส่ง ได้แก่ เรือและอากาศยาน โดยในปัจจุบันงานการกงสุลได้ขยายตัวไปถึงการแต่งตั้งเจ้าหน้าที่เฉพาะกิจ (ad hoc diplomacy or special missions) เพื่อปฏิบัติหน้าที่หรือดำเนินงานในกรณีอย่างหนึ่งเป็นการเฉพาะ ได้แก่ ผู้แทนในการเจรจาทางการค้าของรัฐเพื่อเป้าหมายในการดำเนินความสัมพันธ์ทางการค้า หรือ ผู้แทนการต่างประเทศในการติดต่อสัมพันธ์และดำเนินงานกับบุคลากรในต่างประเทศเป็นต้น[2] 

          แม้กงสุลจะมีสถานะเป็นผู้แทนของรัฐเช่นเดียวกันกับกรณีของทูต(diplomatic agents)  แต่บุคคลการทางกงสุลหรือการดำเนินงานในทางกงสุลนั้นจะไม่ได้รับประโยชน์จากความคุ้มกัน(immunity)ในลักษณะเดียวกันกับทูต หากแต่จะได้รับความคุ้มกันในลักษณะของความคุ้มกันของรัฐ (state immunity) ตามสถานะความเป็นผู้แทนของรัฐและความคุ้มกันตามข้อตกลงของรัฐผู้รับ (receiving state) ในการอำนวยความสะดวกในการดำเนินงานทางด้านกงสุลของรัฐผู้ส่ง ส่วนกรณีของผู้แทนเฉพาะกิจ (ad hoc) จะได้รับความคุ้มกันในลักษณะเดียวกัน คือ ความคุ้มกันของรัฐจากสถานะผู้แทนของรัฐและความคุ้มกันในกรณีทั่วไปตามสถานะของคนต่างด้าวในดินแดน ซึ่งรวมถึงความคุ้มกันเป็นกรณีพิเศษตามหลักเกณฑ์ของรัฐผู้รับเช่นกัน 

          แนวคิดว่าด้วยการกงสุลในทางระหว่างประเทศก่อตัวขึ้นจากทางปฏิบัติระหว่างรัฐเป็นการทั่วไป (general usage) ได้แก่ การให้สถานะเจ้าหน้าที่ของรัฐและความคุ้มครองเป็นกรณีพิเศษ อาทิ หลักการล่วงละเมิดมิได้ในกงสุล เอกสารและรายงานในทางกงสุล(the consular, the consular archives and documents are not inviolable ) ความคุ้มกันของกงสุลและเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานทางกงสุลจากเขตอำนาจทางบริหารและเขตอำนาจในการพิจารณาคดีของรัฐผู้ส่ง (immunity from the jurisdiction of the judicial and administrative authorities of the receiving states) รวมถึง ข้อยกเว้นในทางภาษีและหน้าที่พลเมืองของกงสุลและเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานในทางกงสุล ซึ่งภายหลังทางปฏิบัติของรัฐเช่นนี้ได้รับการจัดทำเป็นความตกลงระหว่างรัฐ(bilateral agreement) และพัฒนากลายเป็นประมวลหลักเกณฑ์ลายลักษณ์อักษรตามอนุสัญญาเวียนนาว่าด้วยความสัมพันธ์ทางกงสุลในเวลาต่อมา (Vienna Convention on Consular Relations,1963 )

 

 

การดำเนินงานการกงสุลในปัญหาการค้ามนุษย์  

          เมื่อการค้ามนุษย์มีลักษณะของการข้ามดินแดนของบุคคลซึ่งมีสัญชาติหนึ่งไปยังดินแดนของรัฐหนึ่ง โดยการจัดหาเหยื่อหรือบุคคลในรัฐต้นทาง (origin state) เพื่อทำการส่งไปยังรัฐปลายทาง (final state)  การดำเนินงานในเรื่องของการค้ามนุษย์จึงอาจแบ่งออกเป็น 2 กรณี ได้แก่ การดูแลคนต่างด้าวผู้ตกเป็นเหยื่อของการค้ามนุษย์ในดินแดนของรัฐปลายทาง กับ การดูแลคนซึ่งมีสัญชาติของรัฐต้นทาง ซึ่งหากพิจารณาตามหลักการว่าด้วยการกงสุลตามแนวคิดในทางระหว่างประเทศในข้างต้นจะพบว่า การดำเนินงานในเรื่องของการค้ามนุษย์ตกอยู่ภายใต้ขอบเขตของการกงสุลอย่างชัดเจน กล่าวคือ อำนาจหน้าที่ในการดำเนินงานเพื่อช่วยเหลือบุคคลที่ตกเป็นเหยื่อของการค้ามนุษย์ซึ่งสัญชาติของรัฐในต่างแดนนั้นย่อมเป็นอำนาจของกงสุลของรัฐเจ้าของสัญชาติ ในขณะเดียวกันก็เป็นอำนาจหน้าที่ของกงสุลของรัฐเจ้าของดินแดนที่มีสถานะเป็นรัฐปลายทางของกระบวนการค้ามนุษย์ในการดูแลคนต่างด้าวที่พำนักอาศัยอยู่ในดินแดนของรัฐดังกล่าวเช่นกัน 

          ในคู่มืองานสัมมนาเจ้าหน้าที่ทางการทูตและการกงสุลเพื่อการให้ความช่วยเหลือผู้ที่ตกเป็นเหยื่อจากการค้ามนุษย์ (Handbook for diplomatic and consular personnel on how to assist and protect victims of human trafficking) ของคณะมนตรีระหว่างรัฐในทะเลบอลติก (Council of the Baltic Sea States (CBSS))[3] ได้นำเสนอแนวคิดว่าด้วยบทบาททางการทูตและการกงสุลในการช่วยเหลือบุคคลผู้ตกเป็นเหยื่อของการค้ามนุษย์ไว้อย่างน่าสนใจว่า เจ้าหน้าที่ทางการทูตและการกงสุลนั้นมีบทบาทสำคัญในการจัดการปัญหาการค้ามนุษย์ เนื่องจากเป็นบุคคลผู้ซึ่งดำเนินการปกป้องคุ้มครองบุคคลผู้ซึ่งมีสัญชาติของรัฐ อีกทั้งมีบทบาทสำคัญต่อการช่วยเหลือคนต่างด้าวที่ตกเป็นเหยื่อของการค้ามนุษย์ในรัฐดังกล่าว โดยการอาศัยอำนาจหน้าที่ในฐานะของเจ้าหน้าที่ในทางการทูตและการกงสุลสามารถดำเนินการเพื่อช่วยเหลือบุคคลซึ่งตกเป็นเหยื่อในการค้ามนุษย์ใน 3 แนวทาง ได้แก่ 

         1. การป้องกันมิให้บุคคลตกเป็นเหยื่อของการค้ามนุษย์ (prevent persons from being trafficked) โดยอาศัยโครงสร้างการดำเนินงานทางด้านการกงสุลที่มีประสิทธิภาพ อาทิ การคัดกรองบุคคลผ่านกระบวนการออกหนังสือเดินทางหรือวีซ่าของคนชาติ โดยอาศัยการสอบถามถึงเหตุผลในการยื่นขอหนังสือเดินทางหรือวีซ่าในกรณีดังกล่าว การอำนวยความสะดวกในการร้องขอความช่วยเหลือ(request for assistance) รวมถึงการเสริมสร้างความสามารถในการดำเนินงานขององค์กรอิสระ (NGOs) และหน่วยงานขององค์การระหว่างประเทศที่มีบทบาทในการดำเนินงานด้านการมนุษย์ทั้งในรัฐต้นทางและรัฐปลายทาง เพื่อการให้ความช่วยเหลือแก่บุคคลซึ่งกำลังจะตกเป็นเหยื่อของการค้ามนุษย์

          2. การให้ความคุ้มครองแก่บุคคลซึ่งเป็นเหยื่อ (protect victims of trafficking ) อาทิ การให้ความช่วยเหลือในด้านการสื่อสาร การให้ความช่วยเหลือเกี่ยวกับหนังสือเดินทาง รวมถึงการให้ความช่วยเหลือในด้านเฉพาะ เช่น ความช่วยเหลือในทางสุขอนามัย ความช่วยเหลือในทางสังคม และความช่วยเหลือในทางกฎหมาย

          3. การดำเนินคดีกับผู้ที่ค้ามนุษย์ (prosecute the traffickers) การแลกเปลี่ยนข้อมูลการค้ามนุษย์ ที่ได้รับความยินยอมจากผู้ที่ตกเป็นเหยื่อ กับเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้บังคับใช้กฎหมาย(Share information, where appropriate and when you have the informed consent from the victim, with law enforcement agencies) รวมถึงการให้ความช่วยเหลือในการดำเนินคดีอาญาในฐานความผิดการค้ามนุษย์ โดยในคู่มือการดำเนินงานฉบับนี้ได้ชี้ให้เห็นถึง หลักเกณฑ์การกงสุลตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยความสัมพันธ์ทางกงสุล (The Vienna Convention on Consular Relations) ในบทบาท อำนาจและหน้าที่ของกงสุล ทั้งอำนาจและหน้าที่ในการดูแลคุ้มครองคนชาติของรัฐผู้ส่งผ่านอำนาจในการคัดกรองเพื่อการออกหนังสือเดินทาง รวมถึงอำนาจในการให้ความช่วยเหลือคนชาติของรัฐผู้ส่งและอำนาจในการคุ้มครองดูแลคนชาติซึ่งหย่อนความสามารถในการดำเนินงานต่างๆ

 

            โดยสรุปจากการพิจารณาในเบื้องต้นพบว่า งานกงสุลมีบทบาทในด้านต่างๆที่มีความแตกต่างและหลากหลาย โดยบทบาทที่สำคัญประการหนึ่งของการกงสุลได้แก่ อำนาจและหน้าที่ในการดูแลคุ้มครองผลประโยชน์ของคนชาติในต่างแดน และหน้าที่ในการดูแลคนต่างด้าวที่อาศัยในประเทศไทย ซึ่งบทบาทของกงสุลทั้งสองประการนี้เกี่ยวข้องกับการจัดการปัญหาการค้ามนุษย์โดยชัดเจน เพราะโดยเนื้อหาอำนาจหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับบุคคลซึ่งมีลักษณะของการข้ามแดน (transnational) ซึ่งเป็นหลักการสำคัญของการค้ามนุษย์ที่มีลักษณะของการขนส่งบุคคลซึ่งมีสัญชาติของรัฐผู้รับไปยังอีกรัฐปลายทาง ส่งผลให้งานการกงสุลมีบทบาทสำคัญในการดำเนินงานเพื่อจัดการกับปัญหาการค้ามนุษย์ โดยเฉพาะการให้ความช่วยเหลือบุคคลซึ่งตกเป็นเหยื่อของการค้ามนุษย์ ในบทความต่อไป ผู้เขียนมีความตั้งใจจะเขียนถึง บทบาท อำนาจและหน้าที่ของกงสุลไทยและกงสุลต่างประเทศในการจัดการกับปัญหาการค้ามนุษย์ค่ะ 

 

 

[1] Akehurst. Modern introduction to international law.seventh revised edition. Routledge : United States, 1997.p127

[2] Ian Brownlie. Principle of Public International law. seventh edition. Oxford university press : United States, 2008.pp 364-367.

[3] Council of the Baltic Sea States. “Handbook for diplomatic and consular personnel on how to assist and protect victims of human trafficking.”http://ec.europa.eu/anti-trafficking/download.action;jsessionid=9ZF1SGRQ3DrpwppwdH5MSrK7VHhLynsQQkYb1WGMKnPGnq64rM4L!-1181792443?nodePath=%2FPublications%2FCBSS+Handbook+for+Diplomatic+Personnel+2011_en.pdf&fileName=CBSS+Handbook+for+Diplomatic+Personnel+2011_en.pdf&fileType=pdf" target="_blank" rel="nofollow">http://ec.europa.eu/anti-trafficking/download.action;jsessionid=9ZF1SGRQ3DrpwppwdH5MSrK7VHhLynsQQkYb1WGMKnPGnq64rM4L!-1181792443?nodePath=/Publications/CBSS+Handbook+for+Diplomatic+Personnel+2011_en.pdf&fileName=CBSS+Handbook+for+Diplomatic+Personnel+2011_en.pdf&fileType=pdf, 2011.

 

บันทึกโดย นางสาวนฤตรา ประเสริฐศิลป์
เมื่อวันที่ 23 มี.ค.57 เวลา 0.27 น.