บทเรียนการจัดงบประมาณของออสเตรเลีย

ความโปร่งใสของงบประมาณ

บทเรียนจากออสเตรเลีย <p style="margin: 0cm 0cm 0pt; text-align: right" class="MsoNormal" align="right">อ.ชยพล  ถาวรทนต์</p>คณะทำงานสนับสนุนข้อมูลวิชาการ ด้านเศรษฐกิจมหภาคและติดตามผลการดำเนินงานของคณะทำงานเศรษฐกิจมหภาค การเงินการคลัง[email protected]                 ในการศึกษาดูงานของคณะทำงานเศรษฐกิจมหภาค การเงินการคลัง ซึ่งนำทีมโดย ฯพณฯ ดร.พิสิฐ  ลี้อาธรรม อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง และเป็นประธานคณะทำงานฯ ณ ประเทศออสเตรเลีย ระหว่างวันที่ 27 พฤศจิกายน – 2 ธันวาคม 2549 มีประเด็นที่เป็นประโยชน์ต่อการทำงานของคณะทำงานฯ มากมาย ซึ่งสำหรับในบทความฉบับนี้คงได้ยกประเด็นสำคัญๆ ซึ่งเป็นประสบการณ์ที่น่าสนใจ ซัก 2 – 3 ประเด็นมาอธิบายความ                คณะทำงานได้มีโอกาสได้เข้าเยี่ยมกระทรวงการคลัง ของประเทศออสเตรเลีย มีข้อน่าสังเกตว่า กระทรวงการคลัง ของออสเตรเลีย แบ่งเป็น 2 หน่วยงานหรือ 2 กระทรวง ประกอบด้วย The Treasury และ Department of Finance and Administration โดยที่มีการแบ่งแยกหน้าที่ชัดเจน โดย The Treasury ดูแลเรื่องรายรับของประเทศ และเศรษฐกิจมหภาค ส่วน Department of Finance ดูแลเรื่องรายจ่ายของประเทศ ก่อนที่จะไปประเด็นอื่น ประสบการณ์ในเรื่องนี้น่าสนใจสำหรับไทยเช่นเดียวกัน ปัจจุบันกระทรวงการคลังของประเทศไทยมีโครงสร้างที่ใหญ่มาก เป็นที่รวมของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับรายรับและรายจ่ายของประเทศไว้ทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นสำนักงบประมาณ กรมบัญชีกลาง กรมสรรพากร กรมศุลกากร กรมสรรพาสามิต เป็นต้น ในความเป็นจริงต้องยอมรับว่ากระทรวงการคลังในประเทศไทยมีอำนาจมาก เนื่องเพราะไม่ว่าหน่วยงานใดในประเทศจะใช้เงิน ใช้งบประมาณต้องผ่านกระทรวงการคลัง ยิ่งกระทรวงการคลังในบ้านเรายังดูแลเรื่องการจัดเก็บรายรับอีก ยิ่งทำให้ทวีความมีอำนาจมากขึ้น ด้วยโครงสร้างที่ใหญ่ทำให้การบริหารจัดการอาจจะมีประสิทธิภาพไม่ดีเท่าที่ควร ประกอบกับการที่รวมศูนย์อำนาจทั้งรายรับและรายจ่ายไว้ด้วยกัน อาจจะไม่สามารถมีอิสระในการจัดการเท่าที่ควรเพราะอยู่ภายใต้การกำกับของรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงคนเดียวกัน                 บทบาทของ The Treasury เป็นการให้คำแนะนำต่อรัฐบาลในด้านการคลัง และบทบาทในด้านการปฎิรูปเศรษฐกิจ มีข้าราชการในสังกัดประมาณ 800 คน มีจุดมุ่งหมายหลักเพื่อเพิ่มความอยู่ดี กินดี (Well Being) ของประชาชนชาวออสเตรเลีย ในหลายด้าน อาทิเช่น การบริโภค ความเสี่ยง(Risk) ความสลับซับซ้อน การกระจาย อิสรภาพ และโอกาส   สำหรับในด้านการบริโภคนั้นนอกจากจะสนใจในเรื่องของผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศ(GDP) แล้ว สิ่งสำคัญที่ต้องดูแลมากๆคือเรื่องสุขภาพ การดูแลด้านการสาธารณสุขที่มีมาตรฐานและคุณภาพ และสิ่งแวดล้อม ที่ต้องมีการดูแลสภาพแวดล้อมให้มีการสูญเสียน้อยที่สุด ทั้งนี้ทังนั้นก็เพื่อรักษาและคำนึงถึงชนรุ่นต่อๆไป นี้คือหลักการหลักที่มอบให้แก่ผู้บริโภคในประเทศ ในการกำหนดนโยบายทุกครั้งต้องคำนึงถึงต้นทุนค่าเสียโอกาสเสมอ ต้องดูแลว่าผู้บริโภคจะสูญเสียอะไร ขนาดไหน แล้วสิ่งที่จะได้รับจากนโยบายนั้นคุ้มค่าหรือไม่ ชนรุ่นหลังจะได้รับผลอย่างไร เพราะทุกอย่างมี Trade Off  โดยเฉพาะในเรื่องของการกำหนดนโยบายภาษีรูปแบบใหม่ๆ เป็นไปเพื่อการอยู่ดี มีสุขของประชาชนจริงหรือ  The Treasury แบ่งการทำงานเป็น 4 กลุ่มหลัก ประกอบด้วย กลุ่มเศรษฐศาสตร์มหภาค (Macroeconomic Group) มีหน้าที่วิเคราะห์ คาดคะเนภาวะเศรษฐกิจ เพื่อประโยชน์ในการกำหนดกระบวนการงบประมาณ(Budget Process)  กลุ่มนโยบายการคลัง(Fiscal Policy) ดูแลนโยบายการคลังในแต่ละห้วงเวลาที่มีผลต่อสภาวะเศรษฐกิจ กลุ่มตลาดการเงิน(Finace Market) ดูแลเรื่องนโยบายที่เกี่ยวข้องกับตลาดการเงินในประเทศ และกลุ่มรายรับ(Revenue Group) กลุ่มนี้จะดูแลรายได้ของรัฐจากการเก็บภาษีต่างๆ รวมถึงเรื่องของการกระจายรายรับของภาษีจากรัฐบาลกลางสู่รัฐบาลของมลรัฐ (State Government)  นอกจากนี้ยังมีองค์กรอิสระอื่น ภายใต้กระทรวงการคลัง เช่น ธนาคารชาติ ก็อยู่ภายใต้โครงสร้างของกระทรวงการคลัง แต่มีความเป็นอิสระในการบริหารงาน มีหน้าที่ดูแลระบบธนาคาร เป็นต้น  สำหรับโครงสร้างของสำนักงานก็จะประกอบด้วยคณะกรรมการ หรือ Board ดูแล โดยมี Secretary Department หรือเทียบเท่าปลัดกระทรวงในไทย ไว้ดูแลงานประจำทั้งหลาย แต่ตำแหน่งเทียบเท่าปลัดกระทรวงนี้จะจ้างเป็นสัญญาจ้างคราวละ 5 ปี ซึ่งเป็นเรื่องปกติของออสเตรเลียที่มีการจ้างเป็นสัญญาสำหรับในตำแหน่งบริหารระดับสูง หรือข้าราชการระดับสูง ซึ่งมีข้อดีที่สามารถประเมินผลงานได้ตลอด ถ้าผลงานเป็นที่ยอมรับ ก็จะต่อสัญญาไปเรื่อยๆ อย่างไรก็ตามแรงจูงใจที่คนเก่งๆเข้าสู่ระบบราชการก็คือเรื่องของความมั่นคงในการทำงาน(Job Securities) รวมทั้งกองทุนสำรองเลี้ยงชีพหรือ Pension ต่างๆ นั่นเอง สำหรับการจ้างเป็นสัญญาก็เช่นเดียวกันที่เป็นประสบการณ์ที่ไทยควรจะพิจารณาถึงข้อดีเช่นเดียวกัน                Department of Finance มีหน้าที่หลักรับผิดชอบเรื่องงบประมาณรายจ่ายของภาครัฐ รวมถึงการดูแล ติดตามการใช้จ่าย และการบริหารจัดการระบบบัญชี ถ้าเปรียบเทียบกับประเทศไทย ก็เป็นการรวมเอา สำนักงบประมาณ กรมบัญชีกลาง และหน่วยงานที่ดูแลรัฐวิสาหกิจ มาอยู่ด้วยกันนั่นเอง  กระบวนการจัดทำงบประมาณเริ่มต้นจากคณะกรรมการพิจารณารายจ่าย ประกอบด้วยรมต.ประมาณครึ่งหนึ่งของคณะรัฐมนตรี เช่นรองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เป็นต้น โดยส่วนใหญ่เป็นการกำหนดตัวนโยบายที่จะใช้ สำหรับปริมาณงบประมาณมีวิธีการขั้นตอนที่เป็นระบบมีหน่วยงานดูแลรับผิดชอบซึ่งประมาณ 90% ของงบประมาณมีวิธีการกำหนดอย่างเป็นระบบอัตโนมัติอยู่แล้ว ส่วนอีกประมาณ 10% หรือประมาณ 20 billion Aus. $ สามารถที่จะกำหนดเงินงบประมาณจัดสรรในโครงการอื่นๆต่อไปได้ ก่อนที่จะเข้าสู่ cabinet หรือคณะรัฐมนตรี (สำหรับออสเตรเลีย cabinet ประกอบด้วยเฉพาะรัฐมนตรีว่าการเท่านั้น รัฐมนตรีช่วยฯ ไม่เกี่ยว) เพื่อพิจารณาก่อนเข้าสู่รัฐสภา เพราะการนำรายได้ไปใช้จ่ายต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา สิ่งที่น่าสนใจก็คือ รายจ่ายของรัฐ จะไม่มีเงินนอกงบประมาณ เพราะเงินรายรับทุกดอลลาร์ต้องได้รับการอนุมัติจากรัฐสภา เมื่อจะมีการใช้จ่ายทุกดอลลาร์เช่นกันเมื่อใช้แล้วต้องมีการรายงานให้ทราบทุกรายการ ภาษีจากคาสิโนก็เช่นกันรัฐจะนำไปใช้โดยไม่บอกและไม่รายงานต่อสภาไม่สามารถทำได้ งบฉุกเฉิน (Contingency Reserve) กำหนดให้มีได้เพื่อใช้ยามฉุกเฉินโดยไม่ต้องกำหนดโครงการหรือกรอบการใช้ แต่ก็มีไม่มาก ข้อนี้เป็นตัวอย่างหนึ่งที่คณะทำงานฯค่อนข้างเป็นห่วงกับการจัดสรรกระบวนการงบประมาณของประเทศไทย และการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ต้องเข้าสู่รัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ คณะทำงานฯได้ดำเนินโครงการวิจัยเรื่อง “ผลกระทบต่อเศรษฐกิจจากการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณ” คาดว่าอีกไม่กี่เดือนน่าจะได้ข้อเสนอแนะจากงานวิจัย นอกจากนั้นสำหรับประเทศไทยที่ผ่านมากระบวนการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณ ไม่อยู่ในรายการรายจ่ายของภาครัฐ ดังนั้นระบบการตรวจสอบจึงค่อนข้างหละหลวมเห็นได้จากปัญหาของการใช้จ่ายเงินจากกองสลากเป็นต้น รวมทั้งประเด็นที่สำคัญก็คือการใช้จ่ายเงินล่วงหน้าของภาครัฐในโครงการต่างๆ โดยยังไม่มีการตั้งกระบวนการทางงบประมาณ อาศัยองค์กรของเอกชน และสถาบันการเงินของภาครัฐ เช่นธนาคารออมสิน ใช้จ่ายเงินไปให้ก่อน ทำให้รัฐต้องมีภาระงบประมาณในอนาคต ประเด็นเรื่องภาระงบประมาณยังไม่สำคัญเท่าเรื่องการใช้จ่ายเงินของภาครัฐโดยไม่ผ่านกระบวนการงบประมาณ ไม่ได้บอกที่มาหรือ Matching รายรับที่จะมาใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณเหล่านี้ว่าจะหามาได้อย่างไร ตรงนี้เป็นเรื่องสำคัญเพราะเงินที่ถูกใช้จ่ายไปโดยอาศัยวิธีการนอกงบประมาณ กลับสร้างภาระหนี้ หรือภาระต่องบประมาณในอนาคตของรัฐบาลต่อๆไป ที่ขาดการตรวจสอบ และไม่ได้คิดถึงที่มาของเงินว่าจะได้มาอย่างไร ขอให้ใช้จ่ายได้ก่อน                  กระบวนการจัดทำงบประมาณของออสเตรเลียได้วางหลักไว้เพื่อไม่ให้ฝ่ายการเมือง เข้ามาแทรกแซง หรือแทรกแซงได้น้อยที่สุด งบประมาณ 80% เป็นค่าบริหารปกติประจำปีของภาครัฐ ซึ่งมีการกำหนดเป็นอัตโนมัติ ซึ่งในกฎหมายก็กำหนดไว้ชัดเจนว่า ห้ามวุฒิสภาแก้ไข สำหรับในสภาผู้แทนราษฎรก็เช่นเดียวกันสำหรับงบประจำที่ได้กำหนดไว้แล้วอภิปรายได้บ้าง แต่ห้ามมีการแปรญัตติเพื่อป้องกัน สส. จัดสรรประโยชน์เพื่อพื้นที่ของตัวเองเป็นสำคัญ สำหรับงบประมาณในสัดส่วนของงบลงทุนและการจ่ายเงินให้รัฐท้องถิ่น ประมาณ 20% ยังเปิดให้แก้ไขได้ เพื่อให้สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจ และสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป สำหรับประเทศไทยนั้นสภาผู้แทนฯ มีอำนาจมากในการแก้ไขเปลี่ยนแปลงงบประมาณรายจ่ายทุกประเภททั้งกรอบวงเงิน และรายการโครงการต่างๆ อีกทั้งยังมีงบกลางหรืองบกระตุ้นเศรษฐกิจจำนวนมาก ซึ่งสำหรับออสเตรเลียงบฉุกเฉินเหล่านี้กำหนดไว้น้อยมาก สิ่งเหล่านี้เป็นประสบการณ์ที่ไทยควรจะพิจารณา สุดท้ายสำหรับการรายงานผลการดำเนินงานและการบริหารจัดการผลการดำเนินงาน จะมีคณะกรรมการดูแลประสิทธิภาพและประสิทธิผลแต่ละกระทรวง ที่สำคัญที่เป็นข้อสังเกตนั่นคือการจัดทำงบดุล และงบกำไรขาดทุนของภาครัฐในทุกๆกระทรวง ทุกๆหน่วยงานเป็นระบบ Accrual Basis ตามมาตรฐานสากล ในงบดุลก็จะมีรายการทรัพย์สินซึ่งประเทศได้ใช้ประโยชน์ แต่สำหรับภาครัฐในไทยนั้นกำลังอยู่ระหว่างการสร้างระบบบัญชีมาตรฐานAccrual แต่ปัจจุบันยังใช้ระบบงบประมาณที่เก็บแต่รายรับ ราบจ่าย และหนี้สิน ไม่รู้ตัวเลขทรัพย์สินของประเทศ ทรัพย์สินที่อาศัยรายจ่ายภาครัฐจึงไม่ปรากฏค่าเสื่อมราคาจากการที่สังคมได้ใช้ประโยชน์เป็นต้นทุนของประเทศ ทำให้การประเมินผลงบการเงินของหน่วยงานจึงคลาดเคลื่อนได้สูง                ออสเตรเลียมีการปฎิรูปเศรษฐกิจมาไม่ต่ำกว่า 50 ปี จนมีผลทำให้ปัจจุบันออสเตรเลีย มี GDP per Capita อยู่ในระดับต้นๆของกลุ่ม OECD ทีเดียว อัตราการจ้างงานอยู่ในระดับสูง อัตราเงินเฟ้ออยู่ในระดับต่ำ และการขยายตัวทางเศรษฐกิจก็เติบโตอย่างมีเสถียรภาพ ซึ่งอาศัยการเน้นกรอบนโยบายเศรษฐศาสตร์มหภาคในระยะกลางที่มีความมั่นคง เสถียรภาพ และมีเหตุผล เป็นกรอบในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ มีหลายเรื่องที่ได้ปฎิรูปไปแล้ว ซึงประสบความสำเร็จบ้าง แต่ยังต้องดำเนินการต่อไปภายใต้หลักการของการส่งความร่วมมือให้กระจายออกไปทั่วทุกคนระหว่างรัฐกับประชาชน ไม่ว่าเรื่องของพลังงานที่ต้องจัดสรรให้เพียงพอ เรื่องน้ำซึ่งเป็นเรื่องใหญ่ระดับชาติ การคมนาคม การกระจายอำนาจระหว่างรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่น ภาวะของกลุ่มคนที่มีความยากจน การเปลี่ยนแปลงของภาวะอากาศ ความสลับซับซ้อนทางภาษี แม้แต่เรื่องการศึกษา และการสาธารณสุขพื้นฐานก็ยังต้องปฎิรูปต่อไป เปรียบเทียบระหว่าง ปี 1970s และปี 2000s ในเรื่องต่างๆก็พบว่าผลของการปฎิรูปเศรษฐกิจทำให้ปี 2000s นโยบายเศรษฐศาสตร์มหภาคเริ่มมีความเชื่อถือได้ พัฒนาบนพื้นฐานของการพึ่งพาและยั่งยืนได้ มีการเปิดเสรีการไหลเข้าไหลออกของทุน และตลาดการเงินไม่มีข้อจำกัดละไม่มีการควบคุมดังเช่นอดีต เรื่องการค้าเสรีการเริ่มลดข้อจำกัดทางการค้า ลดกำแพงภาษี เรื่องแรงงานก็ลดการกีดกันด้านแรงงาน ลดการดูแลตลาดแรงงานให้ตลาดดูแลและมีความหลากหลายมากขึ้น เรื่องอัตราแลกเปลี่ยนที่เปลี่ยนจากระบบ fixed เป็นลอยตัวโดยไม่ควบคุมหรือควบคุมน้อยมาก เอกชนต้องเรียนรู้และเข้าใจที่จะป้องกันความเสี่ยงด้วยตัวเอง รัฐมีหน้าที่ให้ข้อมูลที่จำเป็นมากที่สุดแก่ธุรกิจและเอกชนตลอดเวลา ท้ายที่สุดเริ่มมีนโยบายส่งเสริมการแข่งขันให้มากขึ้น ไม่เหมือนอดีตที่นโยบายด้านการแข่งขันอ่อนแอมาก                 ฉะนั้นสำหรับประเทศไทยแล้ว ประสบการณ์ของออสเตรเลียทำให้พบว่าประเทศที่อยู่ในกลุ่ม OECD ยังมีแนวของการปฎิรูปเศรษฐกิจเศรษฐกิจต้องต่อเนื่องแม้ว่าปัจจุบันเสถียรภาพและการขยายตัวทางเศรษฐกิจยังอยู่ในระดับดี สำหรับประเทศไทยน่าจะถึงเวลาที่จะต้องมุ่งมั่นปฎิรูปเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง ประเด็นต่อมาก็คือเรื่องนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนที่มีการลอยตัวค่อนข้างมากสำหรับออสเตรเลียนั่นคือมีการแทรกแซงน้อยมากดังที่กล่าวไว้แล้วข้างต้น ทำให้ออสเตรเลียจึงไม่จำเป็นที่ต้องมี Foreign Reserve สูง หรือจริงๆแล้วเกือบไม่ต้องคำนึงถึงเลยก็ย่อมได้ เมื่อเทียบขนาดของเศรษฐกิจของออสเตรเลียกับไทยแล้ว เมื่อดูตัวเลขทุนสำรอง ไทยเองมีอยู่ประมาณ 61.6 billion US$ ขณะที่ออสเตรเลียอยู่ที่ 20 – 30 billion US$ ฉะนั้นกลไลของอัตราแลกเปลี่ยนของออสเตรเลียจึงเป็นตัวปรับสมดุลของดุลบัญชีเดินสะพัดอย่างมีประสิทธิภาพระดับหนึ่งทีเดียว                บทความฉบับนี้นับว่าเป็นความพยายามเบื้องต้นของคณะทำงานเศรษฐกิจมหภาค การเงินการคลัง สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ที่จะถ่ายทอดประสบการณ์ของประเทศออสเตรเลียในเรื่องของการบริหารเศรษฐกิจและสังคม เปรียบเทียบกับประเทศไทย เพื่อเปิดโอกาสของการถกเถียงกัน ในท้ายที่สุดหวังว่าจะมีข้อสรุปที่เป็นข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่เหมาะสม ที่จะถ่ายทอดผ่านไปยังรัฐบาล เพราะนั่นเป็นภารกิจหลักของสภาที่ปรึกษาฯ บทความนี้เป็นบทความแรกที่จะถ่ายทอดมุมบางมุมของการศึกษาดูงานที่ออสเตรเลีย ยังมีอีกหลายเรื่องที่จะทยอยถ่ายทอดในโอกาสต่อไป โดยเฉพาะเรื่องการกระจายอำนาจและงบประมาณสู่ท้องถิ่นต่างๆ ซึ่งการกระจายงบประมาณ หรือ Grant ไปให้รัฐบาลท้องถิ่น ของรัฐบาลกลางของออสเตรเลียนั้น มีคณะกรรมการพิเศษ มีฐานของดัชนีทางเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละรัฐท้องถิ่นเป็นสูตรในการคำนวณสัดส่วนการช่วยเหลือและกระจายงบประมาณ โดยยึดหลักสำคัญคือการใช้บริการพื้นฐานของประชาชนในทุกพื้นที่ของออสเตรเลียต้องได้รับบริการเท่าเทียมกัน ฉะนั้นถ้าต้นทุนทางการศึกษา สาธารณสุข อื่นๆสูงกว่าในรัฐไหน ก็จะส่งเงินเป็นสัดส่วนสูงกว่าภายใต้กรอบของประสิทธิภาพในการใช้งบประมาณประกอบกันด้วย ซึ่งต่างจากประเทศไทยที่ใช้ระบบการจัดสรรโดยอิงกับรายได้ที่จัดเก็บได้แต่ละท้องที่ รวมถึงการคิดงบประมาณต่อหัวประชากร ฉะนั้นท้องถิ่นใดมีจำนวนประชากรมากก็จะได้งบจัดสรรมาก ซึ่งประเด็นเหล่านี้จะนำเสนอในโอกาสต่อไปเพราะเป็นเรื่องใหญ่และมีผลต่อการเสริมสร้างความเข้มแข็งของระบบเศรษฐกิจสูงมาก