การไกล่เกลี่ยคดีอาญา: ศึกษาเฉพาะการยุติคดีอาญาโดยนายอำเภอ

การไกล่เกลี่ยคดีอาญาโดยฝ่ายปกครอง

การไกล่เกลี่ยคดีอาญา: ศึกษาเฉพาะการยุติคดีอาญาโดยนายอำเภอ

(Mediation on Criminal Case: Case Study only on the Criminal Case

Resolution of District Officer)

 

ร้อยตำรวจตรีสัณฐิติ  ธรรมใจ[*]

อาจารย์ ดร.อุทัย  อาทิเวช^**

 

บทคัดย่อ

                 ปัญหาสำคัญของประเทศไทยในระยะ 4 ปีมาจนถึงปัจจุบันคือ ความขัดแย้งทางความคิดทางการเมืองจนนำไปสู่ความแตกแยกและความตกต่ำของความปรองดองสมานฉันท์ของผู้คนในสังคมทำให้มีคดีพิพาทเกิดขึ้นมากมาย หลายคดีแม้เป็นคดีเล็กน้อยก็ไม่สามารถยุติได้ในชุมชนเหมือนในอดีต จนต้องนำคดีขึ้นสู่การพิจารณาของศาล ส่งผลให้คดีล้นศาลและนักโทษล้นเรือนจำ มีความพยายามหาวิธีการต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเครื่องมือทางกฎหมายหรือกระบวนการอื่นๆ เครื่องมือที่สำคัญอย่างหนึ่งที่มีการกล่าวถึงในปัจจุบันที่เชื่อว่าสามารถบรรเทาปัญหาดังกล่าวได้คือ การไกล่เกลี่ยคดีอาญา ซึ่งถือเป็นกระบวนการหันเหคดีอาญาออกจากกระแสหลัก (Diversion) หรืออาจเรียกว่าเป็นกระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ (Restorative Justice) อย่างหนึ่ง

                การไกล่เกลี่ยคดีอาญาเป็นกระบวนการยุติคดีอาญาดำเนินการนอกศาลโดยมีคนกลางทำหน้าที่ดำเนินการให้มีการไกล่เกลี่ยสัมฤทธิ์ผล รูปแบบขั้นตอนวิธีการไกล่เกลี่ยที่มีประสิทธิภาพต้องดำเนินการภายใต้แนวความคิดที่ส่งเสริมต่อประสิทธิภาพในการยุติคดีตลอดจนอำนวยความเป็นธรรมให้กับทุกฝ่าย เช่น แนวคิดอรรถประโยชน์นิยม แนวคิดการแก้ไขข้อพิพาทแบบ WIN-WIN Concept แนวคิดการแก้ไขฟื้นฟูผู้กระทำผิดให้กลับคืนสู่สังคม หลักไม่นำคำกล่าวในการเจราจาไปเป็นพยานในชั้นศาล หลักความยินยอมของคู่กรณีทั้งสองฝ่ายแนวความคิดหลักสามารถตรวจสอบได้ เป็นต้น ทั้งนี้ประวัติศาสตร์ของประเทศไทยก็คล้ายคลึงกับประวัติศาสตร์ของหลายประเทศที่มีวิวัฒนาการการยุติคดีอาญาด้วยการไกล่เกลี่ยคดีมาโดยตลอด ทั้งที่เป็นการไกล่เกลี่ยคดีอาญากันเองในชุมชนตามสภาพสังคม วัฒนธรรมและประเพณี โดยที่รัฐไม่ได้เข้าไปเกี่ยวข้องไปจนถึงการที่รัฐได้เข้ามามีบทบาทในการดำเนินการไกล่เกลี่ยคดีอาญา จนนำไปสู่การบัญญัติกฎหมายให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐทำการยุติคดีอาญาได้ก่อนถึงชั้นศาลซึ่งมีทั้งเคยมีมาในอดีต ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน หรือแม้กระทั่งความพยายามในการหามาตรการในการยุติคดีอาญาในอนาคต เช่น ร่างพระราชบัญญัติไกล่เกลี่ยข้อพิพาทคดีอาญาในชั้นสอบสวน พ.ศ. .... ร่างพระราชบัญญัติชะลอการฟ้อง พ.ศ. .... เป็นต้น

              วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มุ่งศึกษาการไกล่เกลี่ยคดีอาญาโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐประเภทหรือสถาบันหนึ่ง นั่นคือสถาบันนายอำเภอ ซึ่งเป็นสถาบันที่มีประวัติศาสตร์ความเป็นมาคู่กับการบริหารราชการสมัยใหม่ที่เปลี่ยนจากระบบเดิมมาเป็น กระทรวง ทบวง กรม เป็นสถาบันที่มีบทบาทในการไกล่เกลี่ยคดีอาญามาตั้งแต่การก่อตั้งสถาบันนี้ โดยทำการศึกษาอำนาจการไกล่เกลี่ยคดีอาญาของนายอำเภอที่บัญญัติไว้ในมาตรา 61/3 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 (แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2550) และศึกษาหลักเกณฑ์และวิธีการไกล่เกลี่ยคดีอาญาในรายละเอียดที่จัดทำเป็นกฎกระทรวง ว่าด้วยการไกล่เกลี่ยความผิดที่มีโทษทางอาญา พ.ศ. 2553 ซึ่งได้มีการประกาศใช้แล้ว

               จากการศึกษาพบว่า การให้นายอำเภอเป็นผู้มีอำนาจในการไกล่เกลี่ยคดีอาญาที่ยอมความได้ในคดีบางประเภทตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 61/3 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 (แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2550) เป็นสิ่งที่เหมาะสมกับสภาพสังคมไทย แต่ควรนำไปบัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่จะเหมาะสมกว่า ส่วนหลักเกณฑ์และวิธีการไกล่เกลี่ยคดีอาญาในรายละเอียดที่บัญญัติเป็นกฎกระทรวงนั้นควรนำจุดเด่นของรูปแบบการไกล่เกลี่ยคดีอาญาในต่างประเทศ กล่าวคือ ออสเตรเลีย สหรัฐอเมริกา สาธารณรัฐฝรั่งเศส สหพันธรัฐเยอรมัน และสาธารณรัฐฟิลิปปินส์ ตลอดจนจุดเด่นของบทบัญญัติการยุติคดีอาญาในกฎหมายที่ใช้บังคับในประเทศไทยที่มีความเหมาะสมกับสภาพสังคม วัฒนธรรมประเพณีของประเทศไทยและเป็นไปตามหลักการและแนวคิดการไกล่เกลี่ยคดีอาญาที่มีประสิทธิภาพที่กล่าวข้างต้นไปบัญญัติไว้ในกฎกระทรวงว่าด้วยการไกล่เกลี่ยความผิดที่มีโทษทางอาญา พ.ศ. 2553 เพื่อให้การไกล่เกลี่ยคดีอาญามีประสิทธิภาพและประสิทธิผลยิ่งขึ้น เช่น รูปแบบการส่งไปอบรมแทนการลงโทษทางอาญา มาตรการตามแนวคิดอรรถประโยชน์นิยม (Utilitarianism) แนวคิดชนะทุกฝ่าย (Win-win Concept) และแนวคิดการแก้ไขฟื้นฟูผู้กระทำผิดให้กลับคืนสู่สังคม (Rehabilitation) กลไกในการติดต่อกับพนักงานสอบสวนในกระบวนการยุติธรรมทางอาญากระแสหลัก เป็นต้น

 

1.  บทนำ

เพราะมนุษย์เป็นสัตว์สังคม (social-animal) จึงเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่มนุษย์คนหนึ่งๆ จะไม่มีสังคม ความพยายามที่จะรวมตัวกันเป็นกลุ่ม เป็นชุมชน เป็นสังคมเพื่อพึ่งพาอาศัยกันและร่วมกันปกป้องรักษาความปลอดภัยในชีวิตร่างกาย และทรัพย์สินของตนเองจึงเกิดขึ้น เมื่อเกิดมีความสัมพันธ์กันของมนุษย์ตั้งแต่ 2 คนขึ้นไป รูปแบบความสัมพันธ์กันระหว่างบุคคล ปทัสถานและกติกาการอยู่ร่วมกันย่อมมีขึ้นเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในการอยู่ร่วมกัน สิ่งที่ตามมาจากการมีความสัมพันธ์กันก็คือ ความขัดแย้งกัน และการกระทำผิดกติกาของสังคมซึ่งอาจเกิดจากการมีปฏิสัมพันธ์ไม่ว่าจะเกิดจากสาเหตุต่างๆ กัน เช่น การแย่งชิงทรัพยากรกัน การขัดแย้งทางความคิด  เป็นต้น สังคมดั้งเดิม (Primitive society) ความขัดแย้งเหล่านี้อาจได้รับการแก้ไขโดยวิธีการต่างๆ เช่น ใช้กำลังต่อสู้แย่งชิงกัน การเจรจา เป็นต้น เมื่อมนุษย์รวมกันเป็นชุมชน การใช้แรงกายภาพในการแก้ไขความขัดแย้ง จึงอาจทำให้เกิดความวุ่นวายในชุมชนได้ จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะมีการพัฒนามาเป็นกฎเกณฑ์ของชุมชนอันเป็นเครื่องมือในการแก้ไขความขัดแย้ง และลงโทษผู้ที่ฝ่าฝืนกฎเกณฑ์หรือกติกาของสังคมอย่างสันติขึ้น โดยอาจมีผู้นำชุมชนเป็นผู้ใช้เครื่องมือนี้ เมื่อสังคมมีความซับซ้อนมากขึ้น กฎเกณฑ์เหล่านั้นจึงถูกพัฒนาเป็นกฎหมาย มีองค์กรที่ใช้กฎหมายดังกล่าวในการแก้ไขความขัดแย้งอย่างสันติ มีรูปแบบ หลักเกณฑ์และวิธีการที่เป็นทางการขึ้น ทั้งนี้เป็นไปตามสุภาษิตโรมันโบราณที่กล่าวไว้ว่า Ubi societas, ibi jus ที่แปลว่า ที่ใดมีสังคมที่นั่นมีกฎหมาย นั่นเอง อย่างไรก็ตามสังคมไทยที่เป็นสังคมชนบทบางแห่งมีความใกล้เคียงกับสังคมแบบดั้งเดิมมาก ความสัมพันธ์ของสมาชิกในชุมชนมีความใกล้ชิดกัน การใช้กระบวนการยุติธรรมอย่างเป็นทางการเต็มรูปแบบที่ต้องใช้ศาลเป็นองค์กรในการตัดสินปัญหาความขัดแย้งจึงมีน้อย ผู้ที่มีบทบาทในการตัดสินปัญหาความขัดแย้ง และการลงโทษผู้กระทำผิดกติกาสังคม มักจะเป็นผู้นำชุมชน เช่น ผู้ใหญ่บ้าน กำนัน ดังนั้นความขัดแย้งหลายกรณี การกระทำผิดกติกาสังคมบางอย่าง จะไม่ขึ้นมาสู่ศาลโดยจะยุติลงในระดับชุมชนหรือชนเผ่า โดยผู้นำของชนเผ่าหรือชุมชนนั้นๆ โดยไม่ต้องมีการนำคดีขึ้นสู่ศาลแต่อย่างใด แม้ว่าบางคดีจะเป็นการไม่ชอบตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา แต่มีข้อสังเกตประการหนึ่งคือก่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยและเกิดความปรองดองสมานฉันท์ในสังคมเป็นอย่างดี นอกจากนี้ยังก่อให้เกิดข้อดีอีกประการหนึ่งก็คือ ช่วยแก้ปัญหาคดีล้นศาล (Cases Overload) และปัญหาคนล้นเรือนจำได้ ซึ่งเป็นการทำให้คดีเป็นที่ยุติก่อนถึงชั้นศาลนั่นเอง

                เครื่องมือทางกฎหมายลายลักษณ์อักษรที่สำคัญๆ ของประเทศไทย ที่เคยมีส่วนช่วยเสริมสร้างความปรองดองสมานฉันท์ในสังคมตลอดจนช่วยลดคดีขึ้นสู่ศาลได้มาแล้ว ฉบับแรก คือ พระธรรมนูญศาลหัวเมือง รัตนโกสินทร์ศก 114 ได้กล่าวถึงอำนาจการเปรียบเทียบความแพ่งและความอาญาของกำนัน และนายแขวง ซึ่งเป็นพนักงานฝ่ายปกครอง ต่อมาก็ได้มีการบัญญัติให้พนักงานฝ่ายปกครองในพื้นที่ซึ่งได้แก่นายอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน มีอำนาจในการเปรียบเทียบความอาญาเล็กน้อยๆ ให้จบในชั้นเจ้าพนักงานมาโดยตลอด คือ พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 ในขณะเดียวกันทางวิชาการก็ได้มีการกล่าวถึง วิธีการเสริมสร้างความปรองดองสมานฉันท์ในสังคมตลอดจนการช่วยลดคดีขึ้นสู่ศาลหลายวิธีด้วยกัน เช่น แนวคิดกระบวนการยุติธรรมทางเลือก (Alternative Dispute Resolution=ADR) กระบวนการยุติธรรม     เชิงสมานฉันท์ (Restorative Justice=RJ) ซึ่งเป็นแนวคิดในลักษณะที่เป็นการหันเหหรือการผันคดี (Diversion) ที่เน้นการเจรจาไกล่เกลี่ยให้คู่กรณียุติการพิพาทก่อนถึงศาล เป็นต้น หลายฝ่ายหลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมทางอาญา พยายามที่จะนำแนวคิด ADR และ RJ ข้างต้นมาบัญญัติเป็นกฎหมายเพื่อบังคับใช้ให้เป็นไปตามแนวคิดในการแก้ไข จนกระทั่ง พ.ศ. 2550 ได้มีการบัญญัติให้พนักงานฝ่ายปกครอง คือนายอำเภอและปลัดอำเภอเข้าไปมีบทบาทในการช่วยยุติคดีอาญาในชั้น  เจ้าพนักงาน โดยบัญญัติไว้ในมาตรา 61/3 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 (แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 7 พ.ศ. 2550)

วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มุ่งศึกษาถึงเหมาะสมและความชอบด้วยหลักการและหลักทฤษฎีทางกฎหมายในการบัญญัติมาตราดังกล่าว ว่าจะสามารถบังคับใช้ได้เป็นอย่างดีเหมาะสมกับสถานการณ์บ้านเมืองในปัจจุบันหรือไม่ ช่วยสร้างความปรองดองสมานฉันท์ขึ้นในสังคมตลอดจนช่วยลดคดีขึ้นสู่ศาล และแก้ไขปัญหาคนล้นเรือนจำได้จริงหรือไม่ เหมาะสมหรือไม่ที่บทบัญญัติว่าด้วยการไกล่เกลี่ยคดีอาญานี้จะบัญญัติไว้ที่พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และที่แก้ไขเพิ่มเติม เหมาะสมหรือไม่ที่จะให้นายอำเภอเป็นผู้ดำเนินการไกล่เกลี่ย ตลอดจนต้องการศึกษาหาหลักเกณฑ์และวิธีการดำเนินการที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลในกฎกระทรวง ว่าด้วยการไกล่เกลี่ยความผิดที่มีโทษทางอาญา พ.ศ. 2553 ที่ประกาศใช้บังคับตามมาตรา 61/3 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534โดยที่มีความคาดหวังว่าผลการศึกษาที่ได้จะเป็นประโยชน์ต่อการเสริมสร้างความปรองดองและความสมานฉันท์ในสังคมตลอดจนช่วยแก้ไขปัญหาคดีล้นศาลและนักโทษล้นเรือนจำของประเทศไทยได้

 

2.  หลักการหรือมาตรการ

     2.1  แนวคิดเรื่องการไกล่เกลี่ยคดีอาญา

การไกล่เกลี่ยไม่ใช่เรื่องใหม่สำหรับสังคมมนุษย์แต่อย่างใด โดยเฉพาะการกลับมาของการไกล่เกลี่ยในยุคปัจจุบันที่สังคมมีระบบการดำเนินคดีที่เป็นระบบระเบียบมากขึ้นกว่าการไกล่เกลี่ยในสมัยโบราณ โดยที่เป็นลักษณะของการหันเหคดีออกจากกระแสหลัก (Diversion) ซึ่งมีรูปแบบการดำเนินการ และมีชื่อเรียกที่หลายรูปแบบเท่าที่ได้มีการศึกษามาได้แก่ กระบวนการยุติธรรมชุมชน (Community Justice) ที่เน้นใช้ชุมชนเป็นศูนย์กลางในการยุติคดีอาญา กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ (Restorative Justice) ที่มักใช้เรียกในคดีอาญา กระบวนการยุติธรรมทางเลือก (Alternative Dispute Resolution) ซึ่งส่วนใหญ่มักใช้เรียกในคดีแพ่ง ซึ่งประกอบด้วย   การเจรจาต่อรอง (Negotiation) การอนุญาโตตุลาการ (Arbitration) รวมทั้งรูปแบบที่เรียกว่า การ ไกล่เกลี่ยหรือการประนอมข้อพิพาท (Mediation or Conciliation) ซึ่งเป็นรูปแบบที่ใกล้เคียงกับการไกล่เกลี่ยคดีอาญาของนายอำเภอตามมาตรา 61/3 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และที่แก้ไขเพิ่มเติม จึงขออธิบายรายละเอียดรูปแบบดังกล่าวได้ดังนี้

                การไกล่เกลี่ยหรือการประนอมข้อพิพาทนั้น เป็นวิธีการที่มีความสลับซับซ้อนมากกว่าการเจรจาต่อรอง กล่าวคือเป็นการเจรจาเพื่อหาข้อยุติข้อพิพาทของคู่กรณีที่มีบุคคลที่ 3 ทำหน้าที่เป็นคนกลางร่วมในการเจรจาด้วย โดยบุคคลที่ 3 นี้มักเรียกว่าเป็นผู้ไกล่เกลี่ย (Mediator) คอยทำหน้าที่ประสานความเข้าใจให้กับทั้งสองฝ่าย และพยายามแสวงหาหนทางแก้ไขปัญหาที่ทั้งสองฝ่ายยอมรับได้มาเสนอในการเจรจา การที่มีบุคคลที่ 3 เข้ามาทำหน้าที่เป็นคนกลางในการเจรจานี้จะช่วยชี้แนะทางออกให้กับคู่กรณีแต่ไม่มีบทบาทและไม่มีอำนาจในการตัดสินว่าใครผิดใครถูกแต่อย่างใด ในบางครั้งที่คู่กรณีมีข้อพิพาทเกิดขึ้นอาจมีความรู้สึกร่วมไปกับสถานการณ์ที่ตนประสพอยู่จนทำให้ไม่อาจมองเห็นวิธีการแก้ไขปัญหาได้ในเวลานั้น การมีผู้ไกล่เกลี่ยซึ่งเป็นคนนอกซึ่งอาจมองปัญหาดังกล่าวได้จากมุมสูง (Bird-eye view) สามารถมองเห็นปัญหาได้ทะลุปรุโปร่งมากกว่า นอกจากนี้การที่เป็นคนกลางและไม่มีผลประโยชน์ได้เสียการที่ได้หยิบยื่นข้อเสนอการแก้ไขข้อขัดแย้งไป เมื่อพิจารณาถึงอำนาจในการตัดสินใจทำการไกล่เกลี่ยเป็นเกณฑ์อาจแยกเป็น 2 ประเภท คือ ประเภทแรกเป็นการไกล่เกลี่ยที่บังคับไว้โดยกฎหมาย ซึ่งกำหนดว่าเมื่อเกิดคดีขึ้นต้องทำการไกล่เกลี่ยก่อนเสมอ หรือเป็นการไกล่เกลี่ยโดยคำสั่งของศาล หรือเกิดจากตัวผู้ไกล่เกลี่ยเองนั่นอาจหมายถึงฝ่ายรัฐ เรียกว่าเป็นกระบวนการไกล่เกลี่ยแบบบังคับ (Mandatory Mediation) เช่น คดีแรงงานในประเทศสหรัฐอเมริกาที่เมื่อเกิดข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทแรงงานเกิดขึ้น จะต้องมีการเจรจาไกล่เกลี่ยก่อนเสมอส่วนอีกประเภทหนึ่งเป็น การไกล่เกลี่ยที่ขึ้นอยู่กับความสมัครใจของคู่ความ สิทธิและความรับผิดชอบในการจะเริ่มต้นให้มีการไกล่เกลี่ยหรือไม่ขึ้นอยู่กับคู่ความ คู่ความมีสิทธิเลือกผู้ไกล่เกลี่ย และกำหนดหลักเกณฑ์ในการเจรจาต่อรองด้วยตนเอง ซึ่งมักนิยมใช้ในคดีแพ่งและพาณิชย์ เช่น คดีครอบครัว คดีสิ่งแวดล้อม  ข้อขัดแย้งทางธุรกิจ และคดีอาญาประเภทที่ทั้งผู้เสียหายและผู้ต้องหาจะต้องมีการติดต่อสัมพันธ์กันต่อไป ซึ่งเป็นการไกล่เกลี่ยแบบสมัครใจ (Voluntary Mediation) อย่างไรก็ตามลักษณะสำคัญของรูปแบบการยุติคดีแบบการไกล่เกลี่ยคือ การที่บุคคลที่ 3 หรือผู้ไกล่เกลี่ยไม่มีอำนาจในการตัดสินข้อพิพาทความเห็นของผู้ไกล่เกลี่ยไม่เป็นคำชี้ขาดที่คู่กรณีต้องปฏิบัติตาม หากคู่กรณีไม่ยินยอมด้วยกับการไกล่เกลี่ยก็ไม่อาจบังคับกับคู่กรณีได้ ด้วยความที่ผู้ไกล่เกลี่ยไม่มีอำนาจในการตัดสินคดีได้อย่างศาลทำให้บางครั้งการไกล่เกลี่ยมีความเสี่ยงที่จะไม่ได้ผล และแม้การเจรจาจะได้ผลแต่คู่กรณีไม่ยอมปฏิบัติตามสัญญาที่ประนีประนอมกันไว้จนทำให้ต้องนำสัญญานั้นขึ้นฟ้องร้องต่อศาลเพื่อบังคับโดยศาลจะดำเนินกระบวนพิจารณา สืบพยานอย่างคดีทั่วไปก็ตาม แต่วิธีการนี้หากคู่กรณียินยอมปฏิบัติตามข้อตกลงตามที่ได้ไกล่เกลี่ยกันไว้แล้วจะไม่ยุ่งยากเท่าการนำคดีไปฟ้องศาลอย่างแน่นอนเพราะนั่นหมายถึงการเสียเวลาและเสียค่าใช้จ่ายจำนวนมากกว่าการไกล่เกลี่ยหรือการประนอมข้อพิพาท ในการนี้มีแนวคิดและทฤษฎีที่ควรกล่าวถึงและนำไปใช้ในการไกล่เกลี่ยคดีอาญา ดังต่อไปนี้ คือ แนวคิดอรรถประโยชน์นิยม (Utilitarianism) ที่เชื่อว่าหลักชี้ความดีความชั่วของการใดนั้นขึ้นอยู่กับว่าการนั้นก่อให้เกิดผลประโยชน์อย่างใดบ้าง กล่าวคือ ธรรมชาติกำหนดให้มนุษย์อยู่ในกฎเกณฑ์ของความสุขและความทุกข์ โดยธรรมชาติมนุษย์จะแสวงหาและต้องการความสุขหลีกเลี่ยงและไม่ชอบความทุกข์ สิ่งใดก่อให้เกิดความสุขเรามักยึดถือว่าสิ่งนั้นเป็นสิ่งดีมีประโยชน์ สิ่งใดที่ก่อให้เกิดความทุกข์มักเรียกสิ่งนั้นว่าเป็นความชั่วและเป็นสิ่งไร้ประโยชน์ สิ่งใดการกระทำใดจะดีหรือไม่ดีวัดได้จากสิ่งนั้นก่อให้เกิดประโยชน์อย่างไร เพียงใด ซึ่งเน้นที่ผลไม่ได้เน้นที่การกระทำ เมื่อนำแนวคิดดังกล่าวมาปรับใช้กับกฎหมายแล้วแนวคิดนี้เชื่อว่ากฎหมายย่อมจะถูกบัญญัติขึ้นมาเพื่อให้เกิดประโยชน์มากที่สุดแก่คนจำนวนมากที่สุด (Greatest Happiness for the Greatest Number) แนวคิดการแก้ไขข้อพิพาทแบบ WIN-WIN Concept ที่เป็นแนวคิดการแก้ไขข้อพิพาทหรือความขัดแย้งคือต้องให้ ทุกฝ่ายชนะด้วยกันทั้งหมด เพราะผลการเจรจาที่ออกมาแบบชนะทุกฝ่ายนี้จะยังคงช่วยรักษาสัมพันธภาพและไมตรีที่ดีต่อกันของคู่กรณีได้ เพราะผลการเจรจาที่ยุติเป็นที่พอใจของทุกฝ่ายย่อมทำให้ทุกฝ่ายยังคงมองหน้ากันต่อไป และอยู่ร่วมกันในชุมชนได้ แนวคิดการแก้ไขฟื้นฟูผู้กระทำผิดและการกลับคืนสู่สังคม (Rehabilitation and Reintegration) ที่มองในแง่พฤติกรรมของมนุษย์โดยการนำตัวผู้กระทำผิดซึ่งเป็นศูนย์กลางของการแก้ปัญหาและมองว่าเป็นผู้ป่วย ที่สามารถแก้ไขพฤติกรรมได้ให้เข้าสู่กระบวนการแก้ไขฟื้นฟู บำบัดรักษาทั้งร่างกาย จิตใจ บุคลิกภาพ และโอกาสทางสังคม ให้สามารถกลับไปสู่สังคมหรือชุมชนเดิมได้และให้ผู้กระทำผิดเป็นพลเมืองดีที่เคารพกฎหมายหรือมีทัศนคติที่ดีต่อสังคม ดังนั้นมาตรการการลงโทษผู้กระทำผิดจึงเป็นมาจากการประเมินจากตัวผู้กระทำความผิดมากกว่าประเมินจากการกระทำของผู้กระทำความผิด จึงควรมีมาตรการอื่นมาดำเนินการกับผู้กระทำความผิดแทนเป็นการเบี่ยงเบนผู้กระทำผิดออกจากกระบวนการยุติธรรมหรือออกนอกระบบ เช่น การรอลงอาญาโดยมีการคุมประพฤติ การใช้โทษปรับ การทำงานสาธารณะ การฝึกอาชีพ การอบรมศีลธรรมและศาสนา การบำบัดแก้ไขทั้งรายบุคคลและรายกลุ่ม เป็นต้น หลักไม่นำคำกล่าวในการเจราจาไปเป็นพยานในชั้นศาล (Without Prejudice Principle) ซึ่งเป็นหลักการสำคัญในการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทที่ใช้ในการเจรจาพูดคุย เพราะความประสงค์ของการไกล่เกลี่ยคือต้องการให้คู่กรณีพูดหรือกล่าวในการเจรจาอย่างเปิดอก (Frank Discussion) และมีความต้องการที่จะยุติข้อพิพาทเพียงชั้นนี้ ดังนั้นคำพูดที่ใช้ในการเจรจาเพื่อไกล่เกลี่ยข้อพิพาท จะไม่นำไปยันผู้พูดหรือผู้ใดในศาลได้ หรือกล่าวได้อีกนัยหนึ่งว่าไม่สามารถนำไปเป็นพยานในชั้นศาลได้นั่นเอง ซึ่งลักษณะการเจรจาดังกล่าวอาจเรียกได้ว่าเป็นการเจรจาแบบไร้ซึ่งการบันทึกหรืออัดเสียง (Off the Record) โดยปกติมักมีการกล่าวและแจ้งให้คู่กรณีทราบและยอมรับก่อนที่จะมีการเจรจาเสมอ เพราะหากไม่มีการยืนยันแล้วจะทำให้คู่กรณีไม่กล้าที่จะพูดเพราะอาจเสี่ยงต่อการนำคำพูดของตนบางประการไปใช้เป็นพยานในชั้นศาลเพื่อเป็นประโยชน์ต่อคู่กรณีฝ่ายอื่นได้ หลักความยินยอมของคู่กรณีทั้งสองฝ่ายซึ่งหลักเกณฑ์นี้มีแนวคิดในการจัดการยุติคดีข้อพิพาทอย่างสันตินอกเหนือแนวทางการดำเนินคดีตามปกตินั้น ให้คู่กรณีทั้งสองฝ่ายหรือทุกฝ่ายยินยอมเข้ารับการแก้ไขปัญหาโดยวิธีไกล่เกลี่ย เมื่อทุกฝ่ายยินยอมรับการไกล่เกลี่ยแล้วจึงเริ่มต้นกระบวนการไกล่เกลี่ยขึ้นได้เป็นความยินยอมที่ฝ่ายผู้กระทำผิดหรือผู้ต้องหากับฝ่ายผู้เสียหายได้ยินยอมเข้าสู่กระบวนการไกล่เกลี่ยคดีอาญาอันเป็นการผันหรือหันเหคดีออกจากกระแสหลัก โดยทั้งสองฝ่ายได้สละสิทธิหรือข้อเรียกร้องหรือประโยชน์ที่ตนจะได้รับหรือมีอำนาจกระทำได้ตามกฎหมายที่กำหนดไว้ แล้วยินยอมนำตนเข้าสู่กระบวนการไกล่เกลี่ยซึ่งอาจทำให้ตนได้สิทธิหรือข้อเรียกร้องหรือประโยชน์ที่น้อยกว่าหรือมากกว่าที่ควรได้ตามกฎหมายเดิม ความยินยอมในที่นี้จึงเป็นความสมัครใจโดยไม่มีเงื่อนไขของคู่กรณีในการเข้าสู่กระบวนการไกล่เกลี่ยคดีอาญาซึ่งเป็นกระบวนการที่ผันหรือหันเหออกมาจากกระบวนการยุติธรรมทางอาญากระแสหลัก ความยินยอมเข้าสู่กระบวนการไกล่เกลี่ยนี้จึงมีลักษณะที่เป็นไปในทั้งทางการยอมแบบที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า Submission และการยอมแบบที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า Consent ไปด้วยกัน และแนวความคิดหลักสามารถตรวจสอบได้ (Accountability) ซึ่งหมายถึงความพร้อมที่จะถูกตรวจสอบ สามารถตรวจสอบได้ ภาระความรับผิดชอบในการเปิดเผยข้อมูลแก่อีกบุคคลหนึ่งหรือหลายๆ คน และอาจแปลความได้ว่าเป็นการตรวจสอบถ่วงดุลก็ได้

  

     2.2  นายอำเภอกับการไกล่เกลี่ยคดีอาญา

นายอำเภอเป็นลักษณะเฉพาะของสังคมไทยที่มีบทบาทในการไกล่เกลี่ยคดีอาญามาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 ที่ทรงปฏิรูประบบราชการไทยเมื่อ พ.ศ. 2435 จากสมุหนายก สมุหกลาโหมเป็นรูปแบบกระทรวง ทบวง กรม  ดังปรากฏในคราวกรมพระยาดำรงราชานุภาพทรงแถลงถึงวัตถุประสงค์ในการปรับปรุงหน่วยบริหารราชการส่วนภูมิภาคในส่วนของอำเภอให้บรรลุผลสำเร็จไว้ให้นายอำเภอช่วยระงับคดีเล็กน้อย อันไม่จำเป็นจะต้องส่งโรงศาลให้สำเร็จแก่กันไปโดยสะดวก ไม่ให้ราษฎรได้ความลำบาก โดยจำต้องมาฟ้องร้องว่ากล่าวกัน เป็นสำนวนยืดยาวป่วยการทำมาหากิน ต่อมาก็มีกฎหมายบัญญัติให้นายอำเภอมีอำนาจทำการไกล่เกลี่ยคดีอาญาเรื่อยมาไม่ว่าจะเป็น พระธรรมนูญศาลหัวเมือง ร.ศ. 114 จนกระทั่งมีบัญญัติไว้ในมาตรา 108 แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 นอกจากนี้นายอำเภอซึ่งเป็นสถาบันส่วนภูมิภาคของระบบราชการไทยยังมีหน้าที่สำคัญหลายประการ คือ เป็นหัวหน้าปกครองบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการสังกัดราชการส่วนภูมิภาคในอำเภอนั้นและรับผิดชอบงานบริหารราชการของ บริหารราชการตามกฎหมายและระเบียบแบบแผนของทางราชการ ถ้ากฎหมายใดมิได้บัญญัติว่าการปฏิบัติตามกฎหมายนั้นเป็นหน้าที่ของผู้ใดโดยเฉพาะ ให้นายอำเภอดำเนินการ กำกับดูแลองค์การบริหารส่วนตำบลและเทศบาลตำบล ซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นพนักงานสอบสวนคดีอาญา และเป็นพนักงานฝ่ายปกครองหรือตำรวจชั้นผู้ใหญ่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา เป็นผู้ดูแลให้มีการปฏิบัติและบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย เพื่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยและเป็นธรรมในสังคม เป็นผู้บังคับบัญชากำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนันในการปกครองท้องที่ ประกอบกับนายอำเภอนั้นสังกัดกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทยซึ่งมีภารกิจหลักประการหนึ่งคือ การบำบัดทุกข์บำรุงสุข การรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงภายใน ตลอดจนการอำนวยความเป็นธรรมให้กับประชาชน จึงมีความเหมาะสมที่จะให้นายอำเภอเป็นผู้มีอำนาจในการไกล่เกลี่ยคดีอาญาได้

 

    2.3  การไกล่เกลี่ยคดีอาญาในต่างประเทศ 

                     จากการศึกษารูปแบบการไกล่เกลี่ยคดีอาญาของต่างประเทศรวม 5 ประเทศ คือ ออสเตรเลีย สหรัฐอเมริกา สาธารณรัฐฝรั่งเศส สหพันธรัฐเยอรมัน และสาธารณรัฐฟิลิปปินส์แล้ว มีตัวอย่างการไกล่เกลี่ยคดีอาญาที่เป็นประโยชน์ในการศึกษาวิเคราะห์การไกล่เกลี่ยคดีอาญาในประเทศไทย ดังนี้

                     ประเทศออสเตรเลียมีรูปแบบการไกล่เกลี่ยคดีอาญาแบบการอบรมตักเตือน ที่ใช้อยู่ในประเทศออสเตรเลียแบ่งออกเป็นรูปแบบใหญ่ๆ 2 รูปแบบคือการอบรมตักเตือนอย่างไม่เป็นทางการที่เป็นการตักเตือนอย่างง่ายๆ และอีกรูปแบบหนึ่งคือการอบรมตักเตือนอย่างเป็นทางการซึ่งมีการบันทึกการดำเนินการอบรมตักเตือนอย่างเป็นแบบแผนซึ่งการอบรมตักเตือนโดยตำรวจที่ใช้กันอยู่ในประเทศออสเตรเลียมีอยู่ 3 รูปแบบด้วยกันคือ  รูปแบบแรก เป็นรูปแบบที่นักวิชาการบางคนเรียกว่าการเป็นรูปแบบการหันเหคดีอย่างแท้จริง (True Diversion) เป็นกระบวนการอบรมตัดเตือนที่ผันผู้กระทำผิดที่เป็นเด็กออกจากคดีตามปกติโดยที่ไม่มีการดำเนินการอย่างอื่นกับผู้กระทำผิดเลย รูปแบบที่สองเป็นรูปแบบการผันคดีที่ผู้กระทำผิดที่เป็นเด็กสมัครใจที่จะเข้าโครงการปรับเปลี่ยนพฤติกรรม เช่น รับการบำบัดรักษายาเสพติด ศูนย์ให้คำปรึกษา หลังจากผ่านขั้นตอนการตักเตือนอย่างเป็นทางการ เป็นการผันออกจากการดำเนินคดีกระแสหลักเพื่อเข้าไปสู่โครงการปรับเปลี่ยนพฤติกรรม  รูปแบบที่สาม รูปแบบนี้นอกจากจะมีการอบรมตักเตือนผู้กระทำผิดที่เป็นเด็กและเยาวชนแล้ว ผู้กระทำผิดยังคงต้องถูกปรับ ถูกให้ทำงานบริการเพื่อสังคม หรือถูกนำเข้าสู่โครงการปรับเปลี่ยนพฤติกรรม ซึ่งถือเป็นส่วนหนึ่งของรูปแบบการอบรมตักเตือนโดยตำรวจ    โดยที่รูปแบบนี้โดยปกติแล้วจะเป็นการผันคดีออกจากการดำเนินคดีกระแสหลัก แต่ผู้กระทำผิดบางรายอาจไม่ได้รับสิทธินี้เนื่องจากเขาได้กระทำผิดในข้อหาเดิมหรือความผิดเดิม

                     ประเทศสหรัฐอเมริกามีตัวอย่างการไกล่เกลี่ยคดีอาญาในมลรัฐเซาท์แคโรไลนาโดยมีโครงการรูปแบบหนึ่งเรียกว่าโครงการอนุญาโตตุลาการสำหรับเยาวชนแห่งเมืองเล็กซ์ซิงตัน (Lexington County Juvenile Arbitration Programs) เป็นการผันคดีอาญาสำหรับเยาวชนออกจากกระบวนการยุติธรรมกระแสหลักอยู่ในขั้นตอนก่อนฟ้องคดี เป็นการยุติคดีอาญาโดยใช้ชุมชนเป็นพื้นฐาน (Community-based) ในการดำเนินการ โดยให้อนุญาโตตุลาการที่เป็นกลางที่ได้รับแต่งตั้งกำหนดความผิดในในเริ่มแรก ถ้าเยาวชนได้ยอมรับในการกระทำผิดของตนเองก็จะหาข้อสรุปร่วมกันของทั้งฝ่ายผู้กระทำผิดและฝ่ายผู้เสียหาย ถ้าเยาวชนไม่ยอมรับการกระทำผิดของตนกระบวนการของอนุญาโตตุลาการนี้ก็จะจบสิ้นลงแล้วเยาวชนก็จะถูกนำส่งไปยังศาลเยาวชนต่อไป อนุญาโตตุลาการดังกล่าวจะคัดเลือกจากชุมชนโดยดูจากทักษะและความเชี่ยวชาญ โดยต้องเข้ารับการอบรมการเป็นอนุญาโตตุลาการมาแล้วอย่างน้อย 20 ชั่วโมง

                ประเทศสาธารณรัฐฝรั่งเศสได้จัดให้มีการไกล่เกลี่ยคดีอาญาในรูปแบบของสภาชุมชนป้องกันอาชญากรรม (The Communal Councils for Crime Prevention หรือ CCPD) ขึ้น เมื่อเกิดคดีอาญาขึ้น CCPD จะเข้าไปมีส่วนในการไกล่เกลี่ยคดีอาญาขึ้น โดยจัดให้มีคณะกรรมการ        ไกล่เกลี่ยคดี (Mediation Committee) ขึ้น ซึ่งประกอบด้วย ผู้แทนที่ได้รับการคัดเลือกมาจากชุมชน ตำรวจ ฝ่ายกระบวนการยุติธรรม ฝ่ายการศึกษา และสมาคมต่างๆ ทำการไกล่เกลี่ย และยังจัดให้มีคณะกรรมการบูรณาการชุมชน (Community Reparative Boards) คอยทำหน้าที่ไกล่เกลี่ยการกระทำความผิดอาญาซึ่งอยู่ในขั้นตอนก่อนที่คดีจะเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม กล่าวคือ ก่อนการร้องทุกข์กล่าวโทษต่อพนักงานสอบสวน ในการนี้การไกล่เกลี่ยระหว่างผู้เสียหายและผู้กระทำผิดในคดีอาญาในประเทศสาธารณรัฐฝรั่งเศสจึงเกิดขึ้นก่อนที่จะมีการฟ้องร้องผู้กระทำผิดต่อศาลเสมอ นอกจากนี้ในมาตรา 41-2 ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาของฝรั่งเศสได้มีมาตรการต่างๆ ในการช่วยให้คดียุติได้ในกระบวนการความตกลงทางอาญาหลายมาตรการด้วยกัน เช่น การยินยอม   ให้งดใช้ใบอนุญาตขับรถเป็นช่วงระยะเวลา เข้ารับการอบรมหรือฝึกอาชีพกับองค์กรหรือหน่วยงานด้านการสาธารณะสุขหรือสาธารณกุศลหรือวิชาชีพในพื้นที่ที่เกี่ยวข้อง ห้ามปรากฏตัวในที่หรือสถานที่พบการกระทำผิด เป็นต้น

                      ประเทศสหพันธรัฐเยอรมันมีการบัญญัติเรื่องการไกล่เกลี่ยคดีไว้ในประมวลกฎหมายอาญาแห่งสหพันธรัฐเยอรมันในมาตรา 46a ซึ่งมีใจความว่า ถ้าผู้กระทำผิดได้ทำการไกล่เกลี่ยกับผู้เสียหายในการเยียวยาความเสียหาย หรือในกรณีที่เป็นการเยียวยาความเสียหายต่อร่างกายโดยผู้กระทำผิดได้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ศาลอาจลดโทษให้ตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดตามมาตรา 49(1) หรือถ้าโทษสูงสุดไม่เกิน 1 ปีหรือปรับไม่เกินในอัตรา 360 วัน (Daily rates) ก็ให้ยกเว้นโทษเสีย ตามตัวบทได้มีการกล่าวถึง 2 ประการ คือ ข้อ 1 กล่าวถึงการไกล่เกลี่ยระหว่างผู้เสียหายและผู้กระทำผิดซึ่งเป็นการไกล่เกลี่ยและแสวงหาข้อตกลงร่วมกันโดยผู้เสียหายอาจตกลงรับคำขอโทษและรับคำสารภาพจากผู้กระทำผิดโดยที่ไม่ต้องรับค่าสินไหมทดแทนก็ได้ โดยโทษที่ผู้กระทำผิดจะได้รับหลังข้อตกลงไกล่เกลี่ยอาจเป็นการทำงานบริการสังคมหรือการบริจาคเงินให้กับองค์กรการกุศลก็ได้บทบัญญัติการไกล่เกลี่ยตามข้อ 1 ของมาตรา 46a นี้บางทีอาจเป็นการไกล่เกลี่ยโดยไม่มีการจ่ายเงินก็ได้ (Reconciliation without payment) และ ข้อ 2 กล่าวถึงการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนที่เป็นตัวเงิน แต่อย่างไรก็ตามการเยียวยาตามข้อนี้ไม่เพียงแต่จะเป็นตัวเงินเท่านั้นแต่อาจเป็นเรื่องของความรับผิดชอบการยอมรับผิดหรือการดำเนินการอื่นให้ผู้เสียหายพึงพอใจ

                       ประเทศสาธารณรัฐฟิลิปปินส์มีรูปแบบการไกล่เกลี่ยคดีอาญาที่มีชื่อเสียงมากก็คือการจัดให้มีระบบการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทภายในแต่ละหมู่บ้านหรือบารังไกย์ที่เรียกว่า Lupong Tagapayapor ซึ่งเป็นการปรับปรุงระบบการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทในบางรังไกย์ในรูปแบบเดิมในประวัติศาสตร์ให้ทันสมัยขึ้น เป็นการนำจารีตประเพณีการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทในระดับหมู่บ้านระหว่างบุคคลในครอบครัวโดยผู้นำหมู่บ้านและผู้อาวุโสในหมู่บ้าน ซึ่งเป็นจารีตประเพณีเดิมมาใช้บังคับเพื่อระงับข้อพิพาทระหว่างคู่กรณีภายในครอบครัวและหมู่บ้านได้อย่างเหมาะสม เป็นการเสริมสร้างความปรองดองสมานฉันท์ในสังคมโดยไม่จำต้องนำคดีขึ้นสู่ศาล และลดปริมาณคดีที่ขึ้นสู่ศาล Lupong Tagapayapor ซึ่งประกอบด้วยผู้นำหมู่บ้านและสมาชิกจำนวน 10-20 คนมาจากการเลือกตั้งของคนในหมู่บ้าน มีวาระการดำรงตำแหน่งในทุก 2 ปี มีผู้นำหมู่บ้านหรือบารังไกย์เป็นประธาน Lupong Tagapayapor โดยตำแหน่ง เมื่อเกิดข้อพิพาทขึ้นในหมู่บ้านผู้นำหมู่บ้านจะทำการไกล่เกลี่ยก่อน หากไม่สามารถยุติได้ ข้อพิพาทก็จะเข้าสู่ Lupong Tagapayapor ในการนี้สมาชิกของ Lupong Tagapayapor ทั้งหมดจะเลือกผู้ทำหน้าที่ในการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทจำนวน 3 คน เป็นองค์คณะเรียกว่า Pangkat ทำหน้าที่ไกล่เกลี่ยข้อพิพาท

 

3.  สิ่งที่ค้นพบจากการศึกษา

                ตามที่มีการบัญญัติกฎหมายให้อำนาจนายอำเภอทำการไกล่เกลี่ยคดีอาญาได้ดังที่บัญญัติไว้ในมารตรา 61/3 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 (แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2550) ซึ่งมีผลใช้บังคับแล้ว ความว่า

“มาตรา 61/3 บรรดาความผิดที่มีโทษทางอาญาที่เกิดขึ้นในเขตอำเภอใดหากเป็นความผิดอันยอมความได้ และมิใช่เป็นความผิดเกี่ยวกับเพศ ถ้าผู้เสียหายและผู้ถูกกล่าวหายินยอม หรือแสดงความจำนง ให้นายอำเภอของอำเภอนั้นหรือปลัดอำเภอที่นายอำเภอดังกล่าวมอบหมายเป็นผู้ไกล่เกลี่ยตามควรแก่กรณี และเมื่อผู้เสียหายและผู้ถูกกล่าวหายินยอมเป็นหนังสือตามที่     ไกล่เกลี่ยและปฏิบัติตามคำไกล่เกลี่ยดังกล่าวแล้ว ให้คดีอาญาเป็นอันเลิกกันตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา

             ในกรณีที่ผู้เสียหายและผู้ถูกกล่าวหาไม่ยินยอมตามที่ไกล่เกลี่ย ให้จำหน่ายข้อพิพาทนั้นแต่เพื่อประโยชน์ในการที่ผู้เสียหายจะไปดำเนินคดีต่อไป อายุความการร้องทุกข์ตามประมวลกฎหมายอาญาให้เริ่มนับแต่วันที่จำหน่ายข้อพิพาท

              หลักเกณฑ์และวิธีในการดำเนินการตามวรรคหนึ่ง ให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง”

              จากการศึกษาวิเคราะห์ตัวบทแห่งมาตรานี้และกฎกระทรวงด้วยการไกล่เกลี่ยคดีความผิดที่มีโทษทางอาญา พ.ศ. 2553 ซึ่งเป็นหลักเกณฑ์และวิธีการในรายละเอียดการไกล่เกลี่ยคดีอาญาของนายอำเภอ ประกอบกับแนวคิด หลักการ ตลอดจนตัวอย่างการไกล่เกลี่ยคดีอาญาทั้งที่มีปรากฎในประเทศไทยและต่างประเทศ จึงพบว่า ผู้มีอำนาจในการไกล่เกลี่ยคดีอาญาคือนายอำเภอหรือปลัดอำเภอที่นายอำเภอมอบหมายให้ทำการไกล่เกลี่ยได้ ซึ่งในที่นี้มิได้หมายถึงปลัดอำเภอทุกคนจะมีอำนาจไกล่เกลี่ยคดีอาญาได้ โดยจะต้องเป็นปลัดอำเภอผู้ที่นายอำเภอมอบหมายเท่านั้น ส่วนประเภทคดีที่สามารถไกล่เกลี่ยได้นั้นคือความคิดที่มีโทษอาญาที่เป็นความผิดอันยอมความได้ ซึ่งมีบัญญัติไว้ทั้งในประมวลกฎหมายอาญาและกฎหมายอื่น ทั้งนี้ไม่รวมถึงความผิดเกี่ยวกับเพศซึ่งเจตนารมณ์แห่งกฎหมายที่ไม่อาจให้มีการไกล่เกลี่ยความผิดเกี่ยวกับเพศได้คือต้องการคุ้มครองผู้เสียหายมิให้เสียเปรียบเนื่องจากการไกล่เกลี่ยคดีอาจทำให้การพิสูจน์พยานหลักฐานทางวิทยาศาสตร์เสียไป เขตอำนาจที่นายอำเภอสามารถไกล่เกลี่ยคดีได้นั่นคือต้องเป็นคดีที่เกิดขึ้นในท้องที่อำเภอ แต่กรณีนี้ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่าควรบัญญัติหลักเกณฑ์การแบ่งเขตพื้นที่ในกรณีความผิดต่อเนื่องหรือไม่ชัดเจนว่าเกิดท้องที่ใด เพื่อป้องกันการเกี่ยงกันรับคดีของนายอำเภอ นอกจากนี้ความยินยอมของคู่กรณีถือเป็นสิ่งสำคัญในการชี้ขาดว่านายอำเภอจะมีอำนาจในการไกล่เกลี่ยคดีอาญาหรือไม่ กล่าวคือ คู่กรณีต้องยินยอมทุกฝ่ายหากปราศจากซึ่งความยินยอมของฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดแล้วนายอำเภอไม่มีอำนาจทำการไกล่เกลี่ยคดีเด็ดขาด ส่วนผลแห่งการไกล่เกลี่ยคดีสำเร็จและมีการปฏิบัติตามคำไกล่เกลี่ยแล้วจะส่งผลให้คดีอาญาเป็นอันเลิกกันตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา นั่นคือคดีถือเป็นอันสิ้นสุด ผู้ใดจะนำคดีนั้นไปฟ้องร้องต่อศาลอีกไม่ได้ ถ้าหากการไกล่เกลี่ยไม่ได้ผลก็ให้นายอำเภอทำการจำหน่ายข้อพิพาท ซึ่งผลแห่งการจำหน่ายข้อพิพาทนี้จะทำให้อายุความร้องทุกข์ในคดีอาญาเริ่มนับหนึ่งใหม่ตั้งแต่วันที่นายอำเภอทำการจำหน่าย ซึ่งจะส่งผลให้ผู้เสียหายมีสิทธิที่จะไปร้องทุกข์ต่อพนักงานสอบสวนภายใน 3 เดือน หากไม่ดำเนินการจะขาด  อายุความร้องทุกข์ทันที อย่างไรก็ตามบทบัญญัติแห่งมาตรา 61/3 นี้มีข้อสังเกตคือขาดการเชื่อมต่อระหว่างกระบวนการไกล่เกลี่ยกับกระบวนการยุติธรรมกระแสหลักหากการไกล่เกลี่ยไม่ได้ผล ทั้งนี้ผู้เขียนได้เสนอแนะแนวทางแก้ไขปัญหาตลอดจนแนวทางในการเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลการบังคับใช้มาตรา 61/3 ไว้ในกฎกระทรวงดังได้กล่าวไว้ในหัวข้อต่อไปแล้ว นอกจากนี้ยังพบว่าการมีมาตรา 61/3 นี้จะมีส่วนช่วยให้เสริมสร้างความปรองดองสมานฉันท์ขึ้นในสังคมและช่วยลดปริมาณคดีขึ้นสู่ศาลตลอดจนลดปริมาณนักโทษในเรือนจำได้

 

4.  สรุปและข้อเสนอแนะ

                 จากการศึกษาสรุปได้ว่า มีความเหมาะสมที่จะให้นายอำเภอเป็นผู้มีอำนาจในการไกล่เกลี่ยคดีอาญาและเพื่อให้ระบบการไกล่เกลี่ยคดีอาญาในประเทศไทยมีพัฒนาและมีประสิทธิภาพมากขึ้นเพื่อตอบสนองความมุ่งหมายในการเสริมสร้างความปรองดองและความสมานฉันท์ในสังคมตลอดจนช่วยลดคดีขึ้นสู่ศาลและแก้ปัญหานักโทษล้นเรือนจำ ตลอดจนอำนวยความยุติธรรมในกับประชาชนได้ จึงมีข้อเสนอแนะที่ควรปรับปรุงในกฎกระทรวงว่าด้วยการไกล่เกลี่ยคดีความผิดที่มีโทษทางอาญา พ.ศ. 2553 ที่ออกตามมาตรา 61/3 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีและผ่านการตรวจสอบของคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้ว อยู่ระหว่างการประกาศเพื่อบังคับใช้ คือ เห็นควรนำบทบัญญัติแห่งมาตรา 61/3 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งเป็นบทบัญญัติว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของนายอำเภออันเป็นผู้ปกครองท้องที่ ไปบัญญัติไว้เป็นมาตรา 108 แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457    จะเป็นการเหมาะสมมากกว่าบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และมีข้อเสนอแนะในหลักเกณฑ์และวิธีการไกล่เกลี่ยคดีอาญาด้วยการปรับปรุงกฎกระทรวงว่าด้วยการไกล่เกลี่ยความผิดที่มีโทษทางอาญา พ.ศ. 2553 ใน 5 ประเด็น ดังนี้

                 1)  ควรป้องกันและแก้ไขปัญหาการซ้ำซ้อนและการเกี่ยงกันทำงานของนายอำเภอที่อาจเกิดขึ้นจากกรณีความผิดที่มีโทษทางอาญาที่มีลักษณะต่อเนื่องเกี่ยวพันกันหลายท้องที่ ด้วยการกำหนดหลักเกณฑ์ไว้ในกฎกระทรวงฉบับนี้ กล่าวคือในกรณีที่จับผู้ต้องหาได้แล้วให้นายอำเภอแห่งท้องที่ที่มีการจับผู้ต้องหาได้เป็นผู้ไกล่เกลี่ย ถ้ายังจับตัวไม่ได้ก็ให้นายอำเภอแห่งท้องที่ที่พบการกระทำผิดก่อนเป็นผู้ทำการไกล่เกลี่ย ถ้าไม่แน่ใจว่านายอำเภอคนใดในเขตจังหวัดคนเป็นผู้มีอำนาจในการไกล่เกลี่ยให้ ผู้ว่าราชการจังหวัดตัดสิน หากเป็นการไม่แน่ใจระหว่างจังหวัดก็ให้อัยการสูงสุดเป็นผู้ตัดสิน

                 2)  ควรนำแนวคิดอรรถประโยชน์นิยม (Utilitarianism) แนวคิดชนะทุกฝ่าย (Win-win Concept) และแนวคิดการแก้ไขฟื้นฟูผู้กระทำผิดและการกลับคืนสู่สังคม (Rehabilitation and Reintegration) และควรนำหลักการตามมาตรา 46a ของประมวลกฎหมายอาญาแห่งประเทศสหพันธรัฐเยอรมันที่กำหนดแนวทางในการไกล่เกลี่ยไว้ 2 แนวทางคือการไกล่เกลี่ยแบบไม่ต้องชดใช้เงินค่าสินไหมทดแทนและการไกล่เกลี่ยโดยการชดใช้ค่าสินไหมทดแทน นำมาตรการเชิงลงโทษบางประการที่ใช้กับกรณีความตกลงทางอาญาในมาตรา 41-2 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาของประเทศสาธารณรัฐฝรั่งเศส ตลอดจนนำแนวคิดที่ผู้กระทำผิดที่สารภาพและสัญญากับเจ้าหน้าที่และรูปแบบการอบรมตักเตือนตามแบบที่ใช้ในประเทศออสเตรเลีย รูปแบบการอบรมเยาวชนที่กระทำผิดทางอาญาของมลรัฐเซาท์แคโรไลนา ประเทศสหรัฐอเมริกา  และวิธีการผันหรือหันเหคดีตามมาตรา 102 แห่งพระราชบัญญัติศุลกากร พุทธศักราช 2469 ที่ให้อำนาจเจ้าหน้าที่กำหนดมาตรการการไกล่เกลี่ยยุติคดี กล่าวคือ การยินยอมและใช้ค่าปรับ ทำความตกลง ทำทัณฑ์บนและการให้ประกัน  ตลอดจนนำผลงานวิจัยของนักวิชาการ มาเป็นแนวทางในการกำหนดแนวทางการเยียวยาความเสียหายในกระบวนการไกล่เกลี่ยคดีอาญาของไทย โดยบัญญัติไว้ในกฎกระทรวงฉบับนี้เพื่อเป็นแนวทางสำหรับผู้ไกล่เกลี่ยให้ผู้ไกล่เกลี่ยได้ยึดถือ

             3)  ควรเพิ่มมาตรการคุ้มครองคู่กรณีมิให้ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของนายอำเภอหรือปลัดอำเภอผู้ไกล่เกลี่ยโดยนำหลักการสามารถตรวจสอบได้ (Accountability) มาใช้เพิ่มเติมจากการให้สิทธิผู้เสียหายและผู้ถูกกล่าวหาสามารถให้ผู้ซึ่งตนไว้วางใจเข้ารับฟังการไกล่เกลี่ยได้ ด้วยการบัญญัติเพิ่มให้นายอำเภอหรือปลัดอำเภอผู้ไกล่เกลี่ยต้องส่งเรื่องการไกล่เกลี่ยคดีอาญาทุกเรื่องทั้งเรื่องที่ตกลงกันได้และเรื่องที่ตกลงกันไม่ได้ไปให้ผู้ว่าราชการจังหวัดตรวจสอบ หากผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นว่าคดีใดข้อตกลงที่ได้จากการไกล่เกลี่ยให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งได้เปรียบหรือเสียเปรียบมากเกินสมควร ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดให้ทำข้อแนะนำเป็นหนังสือไปยังนายอำเภอหรือปลัดอำเภอผู้ทำการไกล่เกลี่ยรับทราบเพื่อให้นำไปปรับปรุงแก้ไขในโอกาสและในคดีต่อไป

                 4)  ควรแก้ไขข้อความหลักการไม่นำการไกล่เกลี่ยคดีอาญาไปเป็นพยานในชั้นศาล (Without Prejudice) จากร่างเดิมที่ห้ามเฉพาะนายอำเภอหรือปลัดอำเภอเปิดเผยข้อเท็จจริงใดที่ได้มาจากการดำเนินการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทนกให้รัดกุมยิ่งขึ้นโดยควรห้ามทุกคนและทุกฝ่าย เพื่อผลในโอกาสความสำเร็จของการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทให้เพิ่มมากขึ้น

                 5)  ควรกำหนดกลไกหรือช่องทางการติดต่อกับพนักงานสอบสวนในกรณีที่มีการจำหน่าย ข้อพิพาทหรือการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทไม่สำเร็จเพื่อรักษาเอกภาพของงานสอบสวนคดีอาญา ด้วยการแจ้งสิทธิการร้องทุกข์ต่อพนักงานสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาให้ผู้เสียหายทราบและกำหนดให้ผู้ไกล่เกลี่ยแจ้งการจำหน่ายคดีที่ไม่สามารถไกล่เกลี่ยได้ไปให้หัวหน้าพนักงานสอบสวนเพื่อเป็นการประสานการปฏิบัติ

                  เมื่อได้ดำเนินการแก้ไขกฎกระทรวง ว่าด้วยการไกล่เกลี่ยความผิดที่มีโทษทางอาญา พ.ศ. 2553 ทั้ง 5 ประเด็นข้างต้นแล้วจะทำให้การไกล่เกลี่ยคดีอาญาของนายอำเภอมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการเสริมสร้างความปรองดองสมานฉันท์ในสังคมและช่วยลดปริมาณคดีขึ้นสู่ศาลตลอดจนช่วยลดปัญหานักโทษล้นเรือนจำได้

                                                                                                   บรรณานุกรม

 

คณิต  ณ นคร.  (2549).  กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา  (พิมพ์ครั้งที่ 7).  กรุงเทพฯ:  วิญญูชน.

_______.  (2551).   กฎหมายอาญาภาคทั่วไป  (พิมพ์ครั้งที่ 3).  กรุงเทพฯ:  วิญญูชน.

ประธาน  วัฒนวาณิชย์.  (2546).  ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับอาชญาวิทยา.  กรุงเทพฯ: ประกายพรึก.

เชาวน์วัศ  สุดลาภา.  (2529).  ศาลหมู่บ้าน สถาบันทางสังคมเพื่อระงับความขัดแย้งในหมู่บ้าน.  เอกสารวิจัยส่วนบุคคล ลักษณะวิชา สังคมจิตวิทยา.  กรุงเทพฯ: วิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร.

เดชา  สังขวรรณ และคณะ.  (2550).  รายงานผลการวิจัย เรื่อง มาตรการเลี่ยงโทษจำคุกระยะสั้น  (รายงานการวิจัย).  กรุงเทพฯ: ศูนย์วิจัยและพัฒนาอาชญาวิทยาและกระบวนการยุติธรรม คณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

สุรศักดิ์  ลิขสิทธิ์วัฒนกุล.  (2534).  ความยินยอมของผู้เสียหาย : ศึกษากรณีปลูกถ่ายอวัยวะ (รายงานการวิจัย).  กรุงเทพฯ: คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

อุดม  รัฐอมฤต.  (2548).  บทบาทของอัยการในมุมมองของกระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ (รายงานการวิจัย).  กรุงเทพฯ: คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

 อุทัย  อาทิเวช.  (2552).  “การใช้ดุลยพินิจของพนักงานอัยการกับการลดปริมาณคดีขึ้นสู่ศาลในประเทศฝรั่งเศส.” ใน อุทัย อาทิเวช และคณะ.  เอกสารประกอบการฝึกอบรม โครงการฝึกอบรมหลักสูตร “วิทยากรโครงการคุ้มครองสิทธิประชาชนเกี่ยวกับเอดส์ ระงับ    ข้อพิพาทในระดับท้องถิ่น และเผยแพร่ความรู้ทางกฎหมายแก่ประชาชนด้านการรักษาฟื้นฟูและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม” เรื่อง “ฝึกปฏิบัติเป็นผู้ ไกล่เกลี่ยหรือประนอมข้อพิพาท” วันพฤหัสบดีที่ 12 กรกฎาคม 2552 เวลา 13.30 – 16.30 น. สถาบันพัฒนาข้าราชการฝ่ายอัยการ สำนักงานอัยการสูงสุด.  ม.ป.ท.

^*  นักศึกษาหลักสูตรนิติศาสตรมหาบัณฑิต  สาขานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์

^**  ที่ปรึกษาวิทยานิพนธ์