Sheriff ในอเมริกา เปรียบได้กับ “นายอำเภอไทย” หรือ “ตำรวจไทย”?

Sheriff ของสหรัฐอเมริกาเทียบได้กับนายอำเภอของไทย

Sheriff ในอเมริกา เปรียบได้กับ “นายอำเภอไทย” หรือ “ตำรวจไทย” กันแน่ ?

โดย ร้อยตำรวจตรีสัณฐิติ ธรรมใจ

ตีพิมพ์เผยแพร่ในนิตยสารเทศาภิบาล ปีที่ ๑๑๑ ฉบับที่ ๕ เดือนพฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๙ (หน้า ๗๒ - ๗๕)

หากท่านได้ดูภาพยนตร์ที่มาจากสหรัฐอเมริกา หลายเรื่องมักจะมีเจ้าหน้าที่ผู้รักษาความสงบเรียบร้อยตามชนบทหรือพื้นที่ห่างไกลที่มีข้อความติดข้างรถยนต์ที่ใช้เป็นพาหนะว่า “Sheriff” และมีคำบรรยายภาษาไทยแปลการเรียก Sheriff ว่า “ท่านนายอำเภอ” แต่ก็มีหลายคนกล่าวว่า Sheriff ในสหรัฐอเมริกา หากจะเปรียบเทียบกับประเทศไทยก็คือตำรวจนั่นเองเพราะเป็นผู้มีหน้าที่จับโจรผู้ร้ายเหมือนกันแต่แตกต่างกันทางพื้นที่การทำงานเท่านั้น Sheriff ไม่ได้เป็นนายอำเภอแต่อย่างใดจึงน่าสงสัยว่า คำว่า Sheriff ในสหรัฐอเมริกาเปรียบเป็นใครกันแน่ระหว่าง “ตำรวจ” กับ “นายอำเภอ” การหาคำตอบกรณีดังกล่าวจะเป็นประโยชน์มากในมิติของการอ้างอิงเพื่อความคงอยู่และบทบาทหน้าที่ของนายอำเภอของไทย ที่สะท้อนการท้าทายกับแนวคิดความซ้ำซ้อนในการใช้อำนาจรัฐในการรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงภายในของไทย

เมื่อพิจารณาที่มาหรือรากศัพท์ของคำว่า Sheriff นี้มาจากคำในภาษาอังกฤษดั้งเดิม ๒ คำ คือ คำว่า “Shire” ซึ่ง หมายถึง สิ่งหรือบุคคลที่อยู่คู่กับเมืองหรืออาจแปลว่าประจำเมืองก็ได้ กับคำว่า “Rieve” ซึ่งแปลว่า หัวหน้าผู้บังคับใช้กฎหมายของท้องที่ เมื่อรวม ๒ คำนี้ เป็น Sheriff แล้วจะมีความหมายว่าหัวหน้าผู้ปกครองท้องที่ประจำท้องที่ผู้มีอำนาจบังคับใช้กฎหมายนั่นเอง จะว่าไปแล้ว แค่รากศัพท์คำว่า Sheriff ก็ชวนให้นึกถึงตำแหน่งนายอำเภอของไทยแล้ว เพราะในอำเภอหนึ่ง ๆ อาจมีผู้กำกับการสถานีตำรวจหลายคน แต่จะมีนายอำเภอผู้เป็นหัวหน้าผู้ปกครองท้องที่ประจำท้องที่หรือประจำเมืองเพียงคนเดียวเท่านั้น

จากการศึกษาระบบการรักษาความสงบเรียบร้อยและกระบวนการยุติธรรมของสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายจารีตประเพณี (Common Law) และใช้การพิจารณาแสวงหาข้อเท็จจริงแห่งคดีในระบบลูกขุน (Grand Jury) พบว่าในมิติของผู้ที่ทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมายในภาคของการรักษาความสงบเรียบร้อยในระดับพื้นที่นั้น มีหน่วยงานที่มีบทบาทหรือใช้อำนาจเดียวกันนี้ ๒ หน่วยงานที่มีชื่อเรียกต่างกัน นั่นคือ Police กับ Sheriff นั่นเอง

โดยทั่วไปแล้ว Sheriff ในประเทศสหรัฐอเมริกาจะทำหน้าที่อยู่ประจำในหน่วยการปกครองที่เป็นแขนขาของมลรัฐที่เรียกว่า County (อาจเปรียบได้คล้าย ๆ หน่วยการปกครองส่วนภูมิภาคของไทย) ในพื้นที่ของ County จะมี County Sheriff ทำหน้าที่บังคับใช้และดำเนินคดีอาญาทั่วไป มีหน้าที่ในการปราบปรามผู้กระทำความผิดและโจรผู้ร้ายเหมือนกับ Police ด้วย แต่มีการแบ่งแยกความรับผิดชอบในการใช้อำนาจหน้าที่เดียวกันระหว่าง Police และ Sheriff ตามลักษณะพื้นที่ กล่าวคือ Sheriff จะทำหน้าที่ในเมืองในระดับ County หรือในชนบท ส่วน Police จะทำหน้าที่ในเมืองที่เรียกว่า City ซึ่งเป็นการปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีการบริหารค่อนข้างเป็นอิสระ เป็นนิติบุคคล และ Township ซึ่งเป็นพื้นที่ย่อยของ County โดย Police จะทำหน้าที่บังคับใช้และดำเนินคดีอาญาตลอดจนคดีจราจรที่เกิดขึ้นภายในพื้นที่รับผิดชอบของตนด้วย เช่น City Police เป็นต้น อย่างไรก็ตามในสหรัฐอเมริกามี มลรัฐที่ไม่ได้จัดตั้งหน่วยการปกครองเป็น County คือ มลรัฐหลุยเซียนา แต่ Sheriff ก็มีบทบาทในหน่วยการปกครองทำหน้าที่คล้ายกับ County ที่เรียกว่า Parish กับมลรัฐอลาสก้า ซึ่ง Sheriff ก็มีบทบาทในหน่วยการปกครองทำหน้าที่คล้ายกับ County ที่เรียกว่า Borough เช่นกัน

บางกรณี Sheriff ก็จะทำหน้าที่อื่นที่ไม่เกี่ยวข้องกับการปราบปรามผู้กระทำผิดอีกด้วย เช่น หน้าที่เกี่ยวกับคดีโดยสนับสนุนการทำหน้าที่ของศาลโดยดำเนินคดีอาญาและคดีแพ่งทุกประเภทที่เกิดขึ้นระหว่างท้องที่แต่ละ County ด้วย เช่น ในมลรัฐเซาท์แคโรไลนา Sheriff จะมีหน้าที่ในการรับรองบุคคลที่จะไปเป็นอนุญาโตตุลาการในคดีความผิดทางอาญาของเยาวชนที่ผันออกมาจากกระบวนการยุติธรรมกระแสหลัก เป็นต้น นอกจากนี้ Sheriff ยังทำหน้าที่สนับสนุนการทำงานของเจ้าหน้าที่ที่เรียกว่า Bailiff ในศาล โดยมีหน้าที่ดำเนินการตามคำสั่งศาล ทั้งก่อนและหลังการมีคำพิพากษาด้วย รวมไปถึงการควบคุมดูแลสถานที่กักขังของ County ด้วย บางมลรัฐ Sheriff ทำหน้าที่จัดการจราจรและสอบสวนคดีอุบัติเหตุบนถนนในพื้นที่ County ที่ไม่ใช่ถนนระหว่างเมืองอีกด้วย ในบางครั้ง Sheriff ยังมีหน้าที่ร่วมมือกับเจ้าหน้าที่อื่นๆ เช่น เจ้าหน้าที่ชันสูตร เป็นต้น

ในบางมลรัฐพิจารณาถึงความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจด้วยการให้ Sheriff ทำหน้าที่พนักงานเจ้าหน้าที่ Marshall (Marshall คือ ผู้ที่ทำหน้าที่ช่วยเหลือศาลในทางคดี ได้แก่ ทำหน้าที่ส่งหมายหรือบันทึกหรือเอกสารใดๆ ของศาล การคุ้มกันผู้ต้องขังไปยังเรือนจำหรือที่กักขัง การนำผู้ต้องขังมาขึ้นศาล การรักษาความปลอดภัยแก่ศาลและคนในศาล) หรือเจ้าพนักงาน Constable (Constable คือ เจ้าพนักงานผู้ทำหน้าที่ในการรักษาเมือง รักษาความสงบเรียบร้อยในการดำเนินคดีในศาลท้องถิ่น บางครั้งทำหน้าที่เก็บภาษี และเก็บค่าธรรมเนียมต่างๆ ของผู้ต้องขัง เช่น การประกัน ค่าพาหนะ เป็นต้น ในบางเขตอำนาจศาล Constable จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ Sheriff) ทำหน้าที่ในศาลแขวง (Lesser Court) อีกด้วย ซึ่งโดยปกติแล้วการทำหน้าที่ทางศาล (Bailiff) ใน Municipal Court จะเป็นหน้าที่ของ Marshall ส่วน Sheriff จะทำหน้าที่ทางศาลในศาล Superior Court

สำหรับมลรัฐทางตอนใต้และตะวันตกเฉียงใต้ ได้ให้ Sheriff ทำหน้าที่เก็บภาษี และเป็นเจ้าหน้าที่จัดการทรัพย์สินผู้ตายที่ไม่ได้ทำพินัยกรรมไว้ด้วย ในมลรัฐแคลิฟอร์เนีย County จัดให้มีแผนกการเมืองการปกครองขึ้นให้ Sheriff ทำหน้าที่หลักบังคับใช้กฎหมายด้วยการกำหนดให้ทำหน้าที่ดูแลที่กักขังของ County และทำหน้าที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายคดี (Bailiff) ในศาล Superior Court ด้วย นอกจากนี้หากเกิดภัยพิบัติใหญ่ที่คาบเกี่ยวมากกว่า ๑ เมือง หรือ ๑ County แล้ว Sheriff จะคอยทำหน้าที่เป็นผู้ประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องที่ได้รับมอบหมายให้มาทำหน้าที่ช่วยเหลือผู้ประสบภัยในพื้นที่ โดยไม่มีการคำนึงถึงลำดับชั้นการบังคับบัญชา แม้ในเวลาปกติหน่วยงานเหล่านี้จะขึ้นตรงต่อหน่วยงานของตนเองก็ตาม

เมื่อพิจารณาหน้าที่ของ Sheriff ของสหรัฐอเมริกาหลากหลายด้านที่กล่าวมาข้างต้น พบว่ามีความใกล้เคียงอย่างยิ่งกับหน้าที่ของนายอำเภอของประเทศไทยมากกว่าตำรวจ โดยจะขอยกเอาบทบาทหน้าที่ของ Sheriff ข้างต้นเปรียบเทียบกับบทบาทของนายอำเภอและฝ่ายปกครอง ตามกฎหมายไทยได้ ดังนี้

๑. Sheriff ในมลรัฐแคลิฟอร์เนียมีหน้าที่เป็นผู้ประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ที่ได้รับมอบหมายให้มาทำหน้าที่ช่วยเหลือผู้ประสบภัยในพื้นที่ในกรณีเกิดภัยพิบัติใหญ่ เป็นการทำหน้าที่เดียวกับนายอำเภอไทยที่กฎหมายกำหนดให้เป็นผู้อำนวยการอำเภอตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐ มีหน้าที่ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตอำเภอตามมาตรา ๑๙ ประกอบมาตรา ๒๒ ของพระราชบัญญัติเดียวกันนี้ ซึ่งหน้าที่ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยนี้ รวมถึงการจัดการสาธารณภัยด้วยการใช้ระบบบัญชาการเหตุการณ์ (Incident Command System : ICS) อันเป็นระบบที่กำหนดอำนาจหน้าที่ของผู้บัญชาการเหตุการณ์ และการจัดองค์กรรูปแบบพิเศษเพื่อให้ง่ายต่อการรับมือกับสาธารณภัย ซึ่งหมายความรวมถึงนายอำเภอมีหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการประสานงานกับหน่วยงานต่าง ๆ ที่เข้ามาช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติในพื้นที่ได้

๒. หน้าที่ในการจัดให้มีการคุมตัวผู้ต้องหา และนำผู้ต้องหาไปยังศาลของ Sheriff เป็นหน้าที่หนึ่งของพนักงานสอบสวนฝ่ายปกครองในการสอบสวนคดีอาญาตามข้อ ๗ ของกฎกระทรวงกำหนดการสอบสวนความผิดอาญาบางประเภทในจังหวัดอื่นนอกจากกรุงเทพมหานครโดยพนักงานสอบสวนฝ่ายปกครอง พ.ศ. ๒๕๕๔ และที่แก้ไขเพิ่มเติม ที่บัญญัติให้พนักงานสอบสวนฝ่ายปกครอง มีอำนาจในเรื่องการควบคุมตัวผู้ต้องหาและการกำหนดสถานที่ในการควบคุมตัวผู้ต้องหาไว้ว่า ในกรณีจำเป็นจะต้องควบคุมผู้ต้องหาไว้ในระหว่างสอบสวน ให้พนักงานสอบสวนฝ่ายปกครองควบคุมผู้ต้องหาไว้ ณ ที่ทำการของพนักงานสอบสวนฝ่ายปกครองไว้ เว้นแต่ไม่มีสถานที่ควบคุมเช่นว่านั้น ให้พนักงานสอบสวนฝ่ายปกครองมอบตัวผู้ต้องหาฝากควบคุมไว้ ณ สถานีตำรวจแห่งท้องที่ที่ทำการของพนักงานสอบสวนฝ่ายปกครองตั้งอยู่และให้เจ้าหน้าที่ตำรวจทำการควบคุมไว้

๓. Sheriff ที่มีหน้าที่ในการรับรองบุคคลที่จะไปเป็นอนุญาโตตุลาการในคดีความผิดทางอาญาของเยาวชนที่ผันออกมาจากกระบวนการยุติธรรมกระแสหลัก ซึ่งใกล้เคียงกับหน้าที่ของนายอำเภอที่มีหน้าที่จัดให้มีการไกล่เกลี่ยคดีความผิดที่มีโทษทางอาญาตามมาตรา ๖๑/๓ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ และที่แก้ไขเพิ่มเติม และตามกฎกระทรวง ว่าด้วยการไกล่เกลี่ยความผิดที่มีโทษทางอาญา พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการผันคดี (Diversion) ด้วยกระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ (Restorative Justice) แนวทางหนึ่ง

๔. Sheriff ในมลรัฐทางตอนใต้และตะวันตกเฉียงใต้ได้ทำหน้าที่เก็บภาษี อันเป็นหน้าที่เดียวกับนายอำเภอไทย ซึ่งนอกจากจะมีหน้าที่เก็บภาษีอากรซึ่งมิได้มีกฎหมายหรือข้อบังคับให้พนักงานอื่นเก็บตามมาตรา ๑๒๗ – ๑๒๙ ของพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แล้วนายอำเภอยังมีหน้าที่เก็บภาษีตามประมวลรัษฎากรด้วย เช่น ตามมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร บัญญัติไว้ว่าภาษีอากรซึ่งต้องเสียหรือนำส่งเมื่อถึงกำหนดชำระแล้ว ถ้ามิได้เสียหรือนำส่ง ให้ถือเป็นภาษีอากรค้าง โดยให้อธิบดีกรมสรรพากรมีอำนาจสั่งยึดหรืออายัดและขายทอดตลาดทรัพย์สินของผู้ต้อง รับผิดเสียภาษีอากรหรือนำส่งภาษีอากรได้ทั่วราชอาณาจักร โดยมิต้องขอให้ศาลออกหมายยึดหรือสั่ง อำนาจดังกล่าวอธิบดีจะมอบให้รองอธิบดีหรือสรรพากรเขตก็ได้ ส่วนในจังหวัดอื่นนอกจากกรุงเทพมหานคร ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอมีอำนาจเช่นเดียวกับอธิบดีกรมสรรพากรภายในเขตท้องที่จังหวัดหรืออำเภอนั้น แต่สำหรับนายอำเภอนั้น จะใช้อำนาจสั่งขายทอดตลาดได้ต่อเมื่อได้รับอนุญาตจากผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นต้น

๕. Sheriff ในมลรัฐทางตอนใต้และตะวันตกเฉียงใต้อีกเช่นกัน ที่ถูกกำหนดให้เป็นเจ้าหน้าที่จัดการทรัพย์สินผู้ตายที่ไม่ได้ทำพินัยกรรมไว้ด้วย ซึ่งใกล้เคียงกับบทบาทหน้าที่ของนายอำเภอและฝ่ายปกครองที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องในการจัดการทรัพย์สินของคนตาย มีบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยพินัยกรรมได้บัญญัติให้การทำพินัยกรรมของประชาชนประเภทเอกสารฝ่ายเมืองตามมาตรา ๑๖๕๘ พินัยกรรมแบบเอกสารลับตามมาตรา ๑๖๖๐ และพินัยกรรมด้วยวาจาตามมาตรา ๑๖๖๓ กำหนดให้นายอำเภอเข้าไปเกี่ยวข้อง ด้วยการรับดำเนินการพินัยกรรมเหล่านี้ให้กับผู้ประสงค์จะทำพินัยกรรม

เมื่อวิเคราะห์หน้าที่ของ Sheriff ของสหรัฐอเมริกาเปรียบเทียบกับหน้าที่ของนายอำเภอไทยทั้ง ๕ ข้อข้างต้นแล้วจะพบว่า หน้าที่ดังกล่าวเมื่อพิจารณาตามกฎหมายไทย ยกเว้นหน้าที่ในการควบคุมตัวและการกักขังตามข้อ ๒ ล้วนแล้วแต่เป็นหน้าที่ของนายอำเภอหรือพนักงานฝ่ายปกครองแต่เพียงฝ่ายเดียวเสียแทบทั้งสิ้น ดังนั้น จึงแทบจะมองไม่เห็นเหตุผลใดที่มีน้ำหนักพอที่จะทำให้เข้าใจได้ว่า Sheriff ของสหรัฐอเมริกาก็คือตำรวจไทยแต่อย่างใด

จึงสรุปได้ว่า ทั้งเหตุผลแห่งความหมายของคำอันเป็นรากศัพท์ของคำว่า Sheriff เองตลอดจนหน้าที่ของ Sheriff ที่ทำหน้าที่คล้ายคลึงกับนายอำเภอและฝ่ายปกครองของไทยหลายประการ จึงเพียงพอจะพิจารณาได้ว่า คำว่า Sheriff ในสหรัฐอเมริกา มีความหมายใกล้เคียงกับคำว่า “นายอำเภอ” ของไทยมากกว่า “ตำรวจ”

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าระบบกฎหมายของสหรัฐอเมริกาที่เป็นระบบ Common Law กำหนดให้กระบวนการค้นหาความจริงส่วนใหญ่อยู่ที่ลูกขุน ทำให้บทบาทของทั้ง Police และ Sheriff จึงมีหน้าที่หลักๆ ในการรักษาความสงบเรียบร้อย (Order Maintenance) บังคับใช้กฎหมาย (Law Enforcement) และงานบริการ (Service) เป็นส่วนใหญ่ ไม่ได้มีหน้าที่หลักในการสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาเหมือนตำรวจและนายอำเภอหรือฝ่ายปกครองของประเทศไทยแต่อย่างใด จึงมิอาจนำเรื่องนี้มาศึกษาเปรียบเทียบในเรื่องอำนาจการสอบสวนในกฎหมายไทยที่กำลังเป็น Talk of the town ในปัจจุบันได้โดยตรงเท่าใดนัก แต่เรื่องนี้จะเป็นประโยชน์ในแง่ของการศึกษา ความหลากหลายของหน่วยงานที่ทำหน้าที่ใช้อำนาจรัฐเดียวกันอย่างสอดคล้อง เหมาะสม และตรง ความต้องการของประชาชนส่วนใหญ่อย่างแท้จริง อันจะนำไปสู่การปรับปรุงรูปแบบการใช้อำนาจรัฐของไทยให้เหมาะสมยิ่งขึ้นต่อไป

อ้างอิง

Adams, Thomas F.. (1980). Introduction to the Administration of Criminal Justice (2nd ed.) . Englewood Cliffs, NJ : Prentice-Hall.

Cole, George F. (1995). The American System of Criminal Justice (7th ed.). Belmont, CA: Wadsworth.

The South Carolina Department of Juvenile Justice. (2010). The Community Juvenile/ Youth Arbitration Program. Retrieved April 1, 2016, from http://www. state.sc.us/ djj/ pdfs/juvenile-arbitration-program.pdf.

หมายเหตุ เป็นการค้นคว้าและความคิดเห็นของผู้เขียนฝ่ายเดียว ไม่ผูกพันองค์กรใด หน่วยงานใด หรือผู้ใดแต่อย่างใด