การปฏิรูปกรอบแนวคิดของการบริหารภาครัฐ

(บทความนี้ ผู้เขียนได้เขียนขึ้นเมื่อปี พ.ศ.2556 ตรงกับปีสุดท้ายของการศึกษาปริญญาตรี รัฐศาสตร์ มศว)

การปฏิรูปกรอบแนวคิดของการบริหารภาครัฐ

กฤษฎา ธีระโกศลพงศ์

ความล้มเหลวของการบริหารภาครัฐและกิจการของรัฐ

พื้นฐานการจัดการของรัฐวิสาหกิจ (Public Entrepreneurs) เป็นองค์กรของรัฐที่ลงทุนในทางธุรกิจ เพื่อแสวงหากำไรเข้าสู่องค์กรและรัฐ พร้อมกับการจัดการบริการสาธารณะที่มีความสำคัญต่อรัฐและประชาชน ซึ่งลักษณะสำคัญรัฐวิสาหกิจ คือ การที่รัฐเป็นผู้ถือหุ้นมากกว่าร้อยละ 50 จึงเป็นหลักประกันค้ำจุนต่อการอยู่รอดขององค์กร เหตุนี้จึงมีสถานะขององค์กรจึงไม่ชัดเจน โดยไม่สามารถให้ความหมายว่าเป็นกิจการของภาครัฐ (Public Sector) หรือภาคเอกชน (Private Sector) เพราะการจัดการของรัฐวิสาหกิจ ได้ถอดแบบและใช้ประสบการณ์มาจากภาครัฐแทบทั้งสิ้น ส่วนเป้าหมายขององค์กรนั้นได้ถอดแบบมาจากภาคเอกชน ซึ่งแท้จริงแล้ว เป้าหมายของการบริหารภาครัฐกับการจัดการภาคเอกชนย่อมมีความแตกต่างกัน เพราะการบริหารภาครัฐดำเนินกิจการเพื่อความพึงพอใจของประชาชน ส่วนการจัดการภาคเอกชนดำเนินกิจการเพื่อผลกำไรสูงสุด

ตามที่ Owen Hughes ได้กล่าวไว้ว่า การแบ่งแยกทางการเมืองกับการบริหารไม่เคยเกิดขึ้นจริง[i] ซึ่งเป็นข้อขัดแย้งกับที่ Woodrow Wilson เคยกล่าวไว้ว่า การแบ่งแยกเป็นสองส่วน (Dichotomy) ระหว่างการเมืองกับการบริหาร ทั้งนี้ความเป็นจริงมีความสัมพันธ์ระหว่างกันที่เกี่ยวข้องอย่างแนบชิด[ii] เมื่อพิจารณาแล้ว การเมืองกับการบริหาร และการจัดการต่างมีความใกล้ชิดอย่างแยกจากกันไม่ออก และได้ปรากฎคำกล่าวขานว่า การบริหารภาครัฐในฐานะการเมือง กลับเป็นฝ่ายก้าวตามการจัดการภาคเอกชนในฐานะการบริหารจัดการ ซึ่งในประวัติศาสตร์แล้วการบริหารภาครัฐ ถือได้ว่าเป็นรากฐานการจัดการให้แก่ภาคเอกชน จึงสะท้อนถึง การแข่งขันและการเปิดกว้างขององค์กรและการจัดการ แต่ในทางตรงข้าม การบริหารภาครัฐย่อมติดกับดับในกฎระเบียบ (Regulation) ส่งผลให้การขยายตัวของธุรกิจโดยรัฐเป็นไปได้ช้ากว่าภาคเอกชน

การขยายตัวของแนวคิดการจัดการภาครัฐแบบใหม่ (New Public Management) ถือเป็นการทำลายรูปแบบองค์กรทางสังคมหรือรัฐราชการ (Social Organization or Bureaucratic Model) ของ Max Weber ที่มีอิทธิพลต่อการบริหารองค์กรในศตวรรษที่ 19 จึงเกิดข้อสังเกตขึ้นมาสำหรับการเปลี่ยนผ่านกระบวนทัศน์ว่าเหตุใด รัฐราชการของ Weber จึงสิ้นสุดลงภายใต้การบริหารองค์กรในประเทศยุโรปตะวันตกและอเมริกา ซึ่งได้ปฏิเสธการบริหารแบบรัฐราชการ

รัฐราชการแบบ Weber มีข้อจำกัดต่างๆ ในยุคหลังทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา ซึ่งประเทศที่พัฒนาแล้วได้วิพากษ์วิจารณ์กันมาก คือ กระบวนการที่มีความล่าช้า (Red Tape) โครงสร้างการจัดลำดับชั้น (Hierarchical structures) และขาดความมีประสิทธิภาพขององค์กร (Efficiency) ซึ่งมีผลต่อเรื่องการบริการสาธารณะ (Public Service) โดยมีปัญหาสำคัญอยู่ 4 ประการ ดังนี้^[iii] ประการแรก คือ ขาดรูปแบบการควบคุมทางการเมือง ประการที่สอง คือ กรอบแนวคิดที่นำมาประยุกต์ใช้ เพื่อการปฏิบัติงานไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ในสถานการณ์ปัจจุบัน ประการที่สาม คือ ทฤษฎีของรัฐราชการ ขาดความเป็นสากล และไม่แพร่หลายในทั่วทุกภูมิภาคของโลก ปรากฎให้เห็นจากปัญหาในเรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐราชการกับระบอบประชาธิปไตย และรัฐราชการไม่สามารถพิจารณาได้ว่าเป็นรูปแบบองค์กรที่มีประสิทธิภาพ และประการที่สี่ คือทางเลือกสาธารณะ (Public Choice) เมื่อเปรียบเทียบกับระบบตลาดแล้ว การบริหารแบบรัฐราชการยังขาดเสรีภาพ และไม่มีประสิทธิภาพในการเลือกสินค้าและบริการสาธารณะ

จากความล้มเหลวของการบริหารแบบ Weber จึงได้ลดอิทธิพลและบทบาทลง เนื่องจาก สภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลง อาทิ การต่อสู้ของอุดมการณ์ทางการเมืองได้สิ้นสุดลง ส่งผลให้ระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมได้แพร่กระจายไปทั่วทุกส่วนของโลก ประกอบการที่เทคโนโลยีทางด้านการสื่อสารได้เป็นปัจจัยหลักในการเชื่อมโลกที่ข้อเท็จจริงปรากฎว่าโลกกลมกลายเป็นจินตภาพที่ว่าโลกแบน (World Flat) ดังคำที่ปรากฏใช้ในงานเขียนของ Thomas Friedman ที่สำคัญลัทธิเสรีนิยมใหม่ (Neoliberalism) ภายใต้ระเบียบโลกใหม่ที่ริเริ่มโดย Ronald Reagan กับ Margaret Thatcher ผลักดันให้โลกกลายเป็นระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมสุดโต่ง (Supreme-Capitalism) เกิดการแปรรูปกิจการสาธารณะ (Privatization) การลดกฎระเบียบและข้อบังคับ (Deregulation) การทำให้เสรี (Liberalization) ทั้งด้านการเงิน การค้าและการลงทุน การทำให้มีเสถียรภาพ (Stabilization) ซึ่งเป็นกรอบของกระบวนทัศน์ใหม่ที่สลายทุกสิ่งอย่างที่เคยมีมา อาทิ ระบบเศรษฐกิจแบบ Keynesian กรอบแนวคิดเรื่องของรัฐชาติ (Nation-State) อัตลักษณ์ทางสังคมและวัฒนธรรม (Identities of Socio-Culture) เป็นต้น

การเปลี่ยนรูปจากรัฐวิสาหกิจหรือกิจการของรัฐสู่ภาคเอกชน

แนวความคิด The New Public Management มีรากฐานทางความคิดจากทฤษฎีด้านการจัดการ ความเป็นเหตุเป็นผล และทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ โดยเป็นชุดความคิดที่มีการปฏิบัติที่มีความเฉพาะเจาะจง คือเป็นการให้ความสำคัญกับการพัฒนาทรัพยากรขององค์กร การจัดการทรัพยากรขององค์กร และการปฏิบัติงานโดยเฉพาะผ่านการวัดผลของการปฏิบัติงาน^[iv] ซึ่งมีการให้คุณค่าสำหรับรูปแบบองค์กรที่มีขนาดเล็กกว่ารูปแบบองค์กรที่มีขนาดใหญ่ มีการประสานงานผ่านความสัมพันธ์ทางลำดับชั้น และเน้นการดำเนินงานทางกลไกการตลาด รวมทั้งเป็นการแข่งขันของภาครัฐและการจ่ายเงินของผลการดำเนินงานตามที่มีความเกี่ยวข้องโดยให้ความสำคัญกับผู้รับบริการ/ลูกค้า (Consumer/Customer) ผ่านการประยุกต์ใช้เทคนิคของการปรับปรุงระบบคุณภาพ เช่น การจัดการคุณภาพขององค์กร (Total Quality Management)^[v] ดังนั้น ประสิทธิภาพจึงวัดได้จากการแข่งขันและการช่วงชิงพื้นที่ทางการตลาดเป็นสำคัญ

การเริ่มต้นของแนวคิดการจัดการภาครัฐแบบใหม่ (The New Public Management) เกิดขึ้นในสมัยประธานาธิบดี Jimmy Carter แต่แนวทางยังไม่ชัดเจน ซึ่งเริ่มชัดเจนในสมัยประธานาธิบดี Ronald Reagan ที่ได้มีการออกนโยบาย การถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ของกิจการของรัฐให้เป็นไปในแนวทางของภาคธุรกิจ นอกจากนี้ยังได้ขยายแนวความคิดนี้ออกไปทั่วโลกตามกระบวนการของโลกาภิวัตน์ที่ขยายตัวอย่างรวดเร็ว เพื่อมุ่งแสวงหารายได้จากผลประโยชน์ของธุรกิจ แต่ปัญหาของการจัดการภาครัฐได้ส่งผลกระทบต่อการส่งมอบบริการและการจัดสวัสดิการทางสังคมที่มีความล่าช้า^[vi] แต่ในทางปฏิบัติแล้ว ประเทศนิวซีแลนด์เป็นประเทศแรกที่นำมาใช้ในกลางทศวรรษที่ 1980 โดยพรรคแรงงานที่มีเป้าหมายรูปแบบของการจัดการจากการควบคุมและสั่งการ เปลี่ยนเป็นมุ่งเน้นผลลัพธ์และผลสืบเนืองมากกว่าการบริหารแบบดั้งเดิม[vii]

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (Privatization) จึงเป็นกระบวนการเปลี่ยนรูปของกิจการหรือบริการของรัฐบาลให้แก่ภาคเอกชน โดยแนวคิดนี้ได้เริ่มตั้งแต่ทศวรรษที่ 1980 ซึ่งนำโดย Margaret Thatcher ได้นำมาใช้ที่สหราชอาณาจักร และได้ขยายไปสู่ประเทศอื่นๆ ในบริเวณยุโรปตะวันตก โดยมีเป้าหมายหลัก คือ การลดบทบาทของรัฐบาลในทางเศรษฐกิจ และความรับผิดชอบต่อการเงินของรัฐบาล และเป้าหมายรอง คือ การเพิ่มประสิทธิภาพ การตัดส่วนของต้นทุน การเพิ่มนวัตกรรม และการมีความรับผิดชอบต่อสาธารณะ[viii]

ลักษณะสำคัญของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ คือ การสร้างการแข่งขันเพื่อช่วงชิงในระบบตลาด ภายใต้ลัทธิเสรีนิยม มีผลต่อการลดขนาดรัฐบาลและระบบการจัดเก็บภาษีให้เล็กลง เพื่อสร้างความแข็งแกร่งขึ้นมาให้กับระบบตลาด ซึ่งเหตุผลของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ คือ ความล้มเหลวของรัฐบาลต่อทางเลือกสาธารณะ (Public Choice) จึงต้องคำนึงถึงกลุ่มผลประโยชน์ นักการเมือง และกลุ่มนักธุรกิจ โดยประโยชน์ที่ได้รับนั้น จะมุ่งไปที่ประสิทธิภาพของรัฐบาล และรัฐบาลสามารถลดขนาดองค์กรได้[ix]

เมื่อบริบทโลกได้เปลี่ยนแปลงไปตั้งแต่หลัง ค.ศ.1991 เป็นต้นมา ตรงกับการสิ้นสุดสงครามเย็น ส่งผลให้รัฐทุกรัฐต้องพร้อมรับการเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นพลวัต คือ ระบอบประชาธิปไตยที่เป็นรูปแบบหลักของการปกครอง ระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมที่มีผลต่อการเคลื่อนย้ายทุนอย่างเสรี การไหลเวียนของเงินตราและอัตราการแลกเปลี่ยน การเปลี่ยนผ่านของการจัดการกิจการสาธารณะ การจัดการองค์กรของภาคเอกชนจากระบบอุตสาหกรรมสู่ระบบคุณภาพ การแพร่กระจายข้อมูล ข่าวสารและความรู้อย่างทั่วถึงกันทั้งโลก และเทคโนโลยีการจัดการและนวัตกรรมการบริการที่ให้ความสำคัญต่อผู้รับบริการ

การปฏิรูปการบริหารสู่ทางเลือกของการจัดการ

ในประเภทกิจการสาธารณะของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ โดยมุ่งแสวงหากำไรและสนับสนุนในฐานะเป็นองค์กรของรัฐ ได้มีข้อเสนอเกิดขึ้นในทางวิชาการและทางปฏิบัติ โดยแนวทางในการปฏิรูปองค์กรเพื่อความอยู่รอด นอกเหนือจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ จึงมีข้อเสนอต่างๆ ซึ่งได้ยกตัวอย่างมาในลำดับถัดไปนี้

1. การบริหารภาครัฐแบบเครือข่าย[x] (Governing by Network) เป็นระบบที่แสดงให้เห็นถึงนวัตกรรมใหม่ในคริสต์ศตวรรษที่ 21 และระบบเทคโนโลยีในการสื่อสารที่สามารถดำเนินงานได้อย่างรวดเร็ว สามารถลดระยะเวลา และลดค่าใช้จ่ายได้นำนวัตกรรมแบบเครือข่ายเข้ามาปรับเปลี่ยนโครงสร้างการบริหารและองค์กร โดยปรับเปลี่ยนเป็นองค์กรเป็นแนวราบ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผล รวมทั้งการสร้าง การเข้าถึงและความรวดเร็วในการให้บริการ ประกอบกับการกำหนดกลยุทธ์เพื่อให้บรรลุเป้าหมายภายใต้ขีดความสามารถที่จำกัดข้อดีที่สำคัญของการบริหารภาครัฐแบบเครือข่าย คือ การบูรณาการหรือเชื่อมต่อทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วมผ่านการสื่อสารซึ่งยังช่วยความแตกต่างและประสานความสัมพันธ์ภายในเครือข่าย จึงแสดงให้เห็นว่าองค์กรจะหลีกเลี่ยงการเข้ามาของเทคโนโลยีและการปฏิเสธเทคโนโลยีเข้ามาใช้ในการปฏิบัติงานได้ แต่ข้อจำกัดของการบริหารภาครัฐแบบเครือข่าย คือ Goldsmith & Egger ให้ความสำคัญกับการบริหารภาครัฐแบบเครือข่ายจนละเลยการบริหารรูปแบบอื่นๆ โดยที่การบริหารภาครัฐแบบเก่าอาจมีความสำคัญอยู่ เนื่องจาก การบริหารกิจการทางการทหาร การบริหารกิจการทางยุติธรรม การบริหารกิจการต่างประเทศ จำเป็นต้องมีการจัดโครงสร้างแบบบังคับบัญชา เพราะมีผลต่อความมั่นคงและความสงบสุข โดยจะมีผลดีกว่าการปล่อยให้เป็นความสัมพันธ์ในแนวราบหรือเครือข่าย ซึ่งอาจนำไปสู่ผลเสียทางสังคม ทั้งนี้ในเรื่องของความสัมพันธ์ทางสังคมควรให้ความสำคัญกับทุกภาคส่วนในสังคม โดยมิได้มุ่งเฉพาะทางภาครัฐและภาคเอกชนอย่างใดอย่างหนึ่ง

2. การปฏิรูปการจัดการสาธารณะโลก[xi] (Global Public Management Reform) โดย Donald Kettl ได้มุ่งเน้นการปฏิรูป โดยมุ่งเน้นที่ 6 ประการ คือ (1) รัฐต้องมุ่งเน้นผลิตภาพ โดยหาวิธีการส่งมอบบริการสาธารณะสู่ประชาชน (2) รัฐต้องมุ่งเน้นที่การตลาด อาจใช้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจกับองค์กรที่ไม่ได้ดำเนินกิจการโดยรัฐ ด้วยการให้ดำเนินการส่งมอบบริการสาธารณะแทนรัฐ (3) รัฐต้องออกแบบการบริการสาธารณะที่มุ่งการเพิ่มขึ้นของการบริการ โดยให้ความสำคัญกับประชาชน ในฐานะของลูกค้า (4) รัฐต้องกระจายอำนาจทางการจัดการให้แก่ผู้บริหารองค์กรไปสู่ผู้นำไปปฏิบัติ (5) รัฐต้องคำนึงถึงบทบาทในการส่งมอบบริการสาธารณะ โดยการเพิ่มประสิทธิภาพให้มากขึ้น และ (6) รัฐต้องมีความรับผิดชอบต่อสาธารณะ จากการจัดการแบบบนสู่ล่างเป็นล่างสู่บน โดยมุ่งที่ผลลัพธ์และผลสืบเนืองของกระบวนการและโครงสร้าง

3. การบริการสาธารณะแบบใหม่[xii] (The New Public Service: NPS) โดย Denhardt และ Denhardt ได้เสนอแนวทางใหม่ให้ประชาชนได้รับความชัดเจนและการตอบสนองต่อผลประโยชน์ร่วมกันมากกว่าที่จะพยายามกำกับ (Steer) และควบคุม (Control) เพื่อมุ่งสู่แนวทางที่บรรลุวัตถุประสงค์ ดังนี้ (1) การบริการประชาชนไม่เพียงแต่การตอบสนองความต้องการของลูกค้า แต่ต้องมุ่งเน้นไปที่การสร้างความสัมพันธ์ของความไว้วางใจและความร่วมมือของประชาชนในฐานะลูกค้า (2) ผลประโยชน์สาธารณะ คือ เป้าหมาย ไม่ใช่สินค้าหรือบริการ โดยผู้ให้บริการสาธารณะต้องช่วยสร้างให้ประชาชนเห็นถึงผลประโยชน์ร่วมกัน (3) ประชาชนมีความสำคัญมากกว่าผู้ให้บริการ เนื่องจาก เงินที่ใช้ในกิจการสาธารณะเป็นของประชาชน (4) รัฐต้องคิดอย่างมีกลยุทธ์และทำให้มีความเป็นประชาธิปไตย โดยนโยบายและแผนต้องตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสบความสำเร็จ (5) ผู้ให้บริการสาธารณะต้องให้ความสำคัญกับการบริการมากกว่ามุ่งเน้นทางการตลาด โดยต้องบริการประชาชนภายใต้กฎหมาย ค่านิยม บรรทัดฐานทางการเมือง และผลประโยชน์ของประชาชน (6) การให้บริการสาธารณะต้องบริการประชาชนและตอบสนองผลประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าการกำกับและการชี้นำโดยรัฐ และ (7) การบริการสาธารณะจำเป็นต้องเคารพประชาชนหรือผู้รับบริการสาธารณะ

4. การกำกับดูแลกิจการสาธารณะแบบใหม่[xiii] (The New Public Governance: NPG) เป็นทางเลือกใหม่ในศตวรรษที่ 21 ที่มีเป้าหมายที่จะเป็นทางเลือกที่ดีที่สุด และให้ความสำคัญกับนโยบายสาธารณะผ่านเครือข่าย เพื่อตอบสนองความท้าทายของการดำเนินนโยบายสาธารณะและการส่งมอบนโยบายสาธารณะ โดยผ่านการกำกับดูแลกิจการสาธารณะด้วยองค์กรที่มีความสัมพันธ์กับสาธารณะ รายละเอียดดังนี้ (1) การกำกับดูแลกิจการที่ดี (Good Governance) เป็นแนวทางที่เป็นรูปแบบการบริหารจัดการที่ดี โปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้ (2) การกำกับดูแลกิจการทางสังคมและการเมือง (Socio-Political Governance) เพื่อเข้าใจในการสร้างและการดำเนินการตามนโยบายสาธารณะ โดยมีการพึ่งพาตัวแสดงอื่นๆ ทางสังคมและการเมือง สำหรับการแสดงความชอบธรรมทางกฎหมาย (3) การกำกับดูแลนโยบายสาธารณะ (Public Policy Governance) เป็นกระบวนการที่ควบคุมชนชั้นในการนำนโยบายสาธารณะและเครือข่ายมาใช้ในทางมิชอบ (4) การกำกับดูแลระบบการบริหาร (Administrative Governance) เป็นการประยุกต์ใช้ที่มีประสิทธิภาพของการจัดการภาครัฐ ทั้งในทางองค์กรและสังคม (5) การกำกับดูแลข้อตกลงร่วม (Contract Governance) เป็นการดำเนินการภายในกระบวนการจัดการภายใต้ข้อตกลงร่วมสำหรับการส่งมอบบริการสาธารณะ

---

เชิงอรรถ

[i] Ibid. Hughes, Owen. (2003). p. 32.

[ii] Ibid. Denhardt, Janet and Denhardt, Robert. (2007). pp. 6-7.

[iii] Hughes, Owen. (2003). Public Management and Administration An Introduction. pp. 32-34.

[iv] Osborne, Stephen. (2010). The New Public Governnce?: Emerging perspectives on the theory and practice of public governance. p. 10.

[v] Pollitt, Christopher and Bouckaert, Geert. (2011). Public Management Reform A Comparative Analysis—New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. pp. 9-10

[vi] Mand, Alifaraz. (2007). Civil Service Reform in the United States: A Strategic Analysis of Past, Present and Future, In Strategic Public Personnel Administration Building and Managing Human Capital for the 21st Century. pp. 242-244.

[vii] Denhardt, Janet and Denhardt, Robert. (2007). The New Public Service: serving, not steering. pp.15-16.

[viii] Sekulic, O. (2004). Privatization. In Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. pp. 337-338.

[ix] Holzer, Marc and Sun Kang, Hwang. (2005). Privatization. In Encycloepedia of Public Administration and Public Policy. pp. 221-223.

[x] Goldsmith, Stephen and Egger, William. (2004). Governing by Network: The New Shape of the Public Sector. และ

วีระศักดิ์ เครือเทพ. บทวิจารณ์ When Government Fails: The Orange County Bankruptcy / The Global Public Management Revolution / Government Failure: A Primer in Public Choice. วารสารสถาบันพระปกเกล้า. ปีที่ 4 ฉบับที่ 1 เดือน มกราคม - เมษายน 2549.

[xi] Ketll, Donald. (2005). The Global Public Management Revolution. pp. 1-2.

[xii] Ibid. Denhardt, Janet and Denhardt, Robert. (2007). pp. 42-43.

[xiii] Ibid. Osborne, Stephen. (2010). pp. 6-10.