CaseStudy#19 สิทธิที่จะได้รับการคืนสัญชาติไทยของคนไทยพลัดถิ่น

หนึ่งใน 26 กรณีศึกษาเพื่อการทำความเข้าใจสถานการ์ณ์ปัญหาการเข้าถึงและใช้สิทธิในสถานะบุคคลของประชาชนอาเซียนที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐไทย

สถานการณ์ปัญหาการเข้าถึงสิทธิในสถานะบุคคลของประชาชนอาเซียนที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐไทย

กรณีศึกษาที่ 19 กรณีคนไทยพลัดถิ่น

จากข้อเท็จจริงที่ว่า ผลจากการประกาศใช้ พ.ร.บ.สัญชาติ ฉบับที่ 5 พ.ศ.2555 ที่หมายถึงการคืนสัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตให้แก่คนไทยพลัดถิ่น ดังที่ได้กล่าวไปข้างต้น อ่ยางไรก็ดี คนไทยพลัดถิ่นจำเป็นต้องเข้าสู่กระบวนการพิสูจน์ว่าตนเป็น “คนไทยพลัดถิ่น” จริง กล่าวคือจะต้องพิสูจน์ให้ปรากฎข้อเท็จจริงใน 5 ประเด็น[1] คือ (1) มีเชื้อสายไทย (2) ต้องกลายเป็นคนในบังคับของประเทศอื่นโดยเหตุอันเกิดจากการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตของราชอาณาจักรไทยในอดีต (3) ไม่ถือสัญชาติของประเทศอน (4) ได้อพยพเข้ามาอยู่อาศัยในประเทศไทยเป็นระยะเวลาหนึ่งและมีวิถีชีวิตเป็นคนไทย (5) ได้รับการสำรวจจัดทำทะเบียนตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรภายใต้หลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่คณะรัฐมนตรีกำหนด หรือ (6) เป็นผู้ซึ่งมีลักษณะอื่นทำนองเดียวกันตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

ต่อมาวันที่ 19 กรกฎาคม 2555 กฎกระทรวงฉบับแรกที่กำหนดถึงการพิสูจน์และการรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่นถูกประกาศเพื่อใช้บังคับ กล่าวได้ว่า กฎกระทรวงฉบับนี้ได้สร้างข้อกังวลและคำถามถึงหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการพิสูจน์ความเป็นคนไทยพลัดถิ่น อาทิ การกำหนดให้ต้องยื่นผังเครือญาติที่แสดงความเชื่อมโยงทางสายโลหิตระหว่างผู้ยื่นคำขอกับครอบครัวคนสัญชาติไทย โดยผังเครือญาติดังกล่าว จะต้องได้รับการรับรองจาก หนึ่ง-ญาติที่มีสัญชาติไทย หรือสอง-บุคคลที่น่าเชื่อถือ 2 คน ซึ่งในทางปฏิบัติพยานบุคคลที่เจ้าหน้าที่ทะเบียนเรียกก็คือจะต้องเป็นกำนัน หรือผู้ใหญ่บ้านเท่านั้น[2] หรือการกำหนดให้ยื่นพยานหลักฐานโดยกำหนดให้มีหนังสือรับรองว่าตนเองมิได้ถือสัญชาติของประเทศอื่น โดยมีบุคคลที่น่าเชื่อถือซึ่งมีสัญชาติไทยจำนวน 2 คนรับรอง[3]

นอกจากนี้ จากการศึกษาทบทวน ผู้ศึกษาวิจัย พบว่า ในทางข้อเท็จจริงแล้ว คนไทยพลัดถิ่นอาจแบ่งได้เป็น 4 กลุ่มคือ

(1)     คนเชื้อสายไทยที่ได้รับการสำรวจและจัดทำทะเบียนราษฎรโดยรัฐไทย โดยเอกสารแสดงตนระบุว่าเป็นผู้มีเชื้อสายไทย ซึ่งมีจำนวนประมาณ 20,000 คน[4]

(2)     คนเชื้อสายไทยที่ได้รับการสำรวจและจัดทำทะเบียนราษฎรโดยรัฐไทย แต่เป็นการพลัดหลงเข้าไปในทะเบียนราษฎรประเภทอื่น ถือเอกสารที่ไม่ได้ระบุว่าเป็นผู้มีเชื้อสายไทย

(3)     คนเชื้อสายไทยที่ตกหล่นการสำรวจและจัดทำทะเบียนราษฎร (คนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคล)

(4)     ผู้ซึ่งมีลักษณะอื่นทำนองเดียวกันตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

คำถามสำคัญ  ในทางปฏิบัติ พบว่า คนไทยพลัดถิ่นต้องเผชิญกับข้อจำกัดหรือปัญหาในการพิสูจน์ข้อเท็จจริงใน 2 ประเด็นใหญ่ๆ คือ การพิสูจน์ว่า “เป็นคนเชื้อสายไทย” จริง และ “ไม่ได้ถือสัญชาติของประเทศอื่น”

เบื้องต้น ภายใต้หลักเกณฑ์ในการพิสูจน์ว่าเป็นคนเชื้อสายไทยกำหนดว่าคนไทยพลัดถิ่นที่ยื่นคำร้องจะต้องมีผังเครือญาติที่แสดงความสัมพันธ์/เป็นญาติคนไทย และจะต้องมีพยานบุคคลที่มีสัญชาติไทยจำนวน 2 คนลงนามรับรองผังเครือญาติดังกล่าว หรือมีผลดีเอ็นเอ[5] และด้วยความเชื่อมั่นในกลไกของมหาดไทย ดังนั้น กลไกในระดับพื้นที่อย่างกำนัน ผู้ใหญ่บ้านจึงถูกกำหนดให้ทำหน้าที่เป็นพยานบุคคลที่จะยืนยันว่าคนไทยพลัดถิ่นผู้ยื่นคำร้องเป็นผู้มีเชื้อสายไทยตามที่แสดงไว้ในผังเครือญาติจริงหรือไม่

ส่วนเกณฑ์ในการพิสูจน์ว่าไม่ได้ถือสัญชาติของประเทศอื่นนั้นกำหนดว่า ให้มีบุคคลที่น่าเชื่อถือซึ่งมีสัญชาติไทยจำนวน 2 คนรับรอง[6]

กล่าวได้ว่าก่อนที่หลักเกณฑ์ทั้งสองข้อจะถูกประกาศใช้ ได้มีข้อท้วงติงจากภาควิชาการถึงเนื้อหาที่ขัดต่อหลักกฎหมายพยาน และการกำหนดเงื่อนไขการพิสูจน์ที่ไม่สามารถเป็นไปได้อย่างแน่แท้[7] ด้วยเพราะมีความเป็นไปได้ว่ากำนัน ผู้ใหญ่บ้าน อาจเป็นคนจากพื้นที่อื่นหรือเกิดไม่ทันที่จะรู้จักคนไทยพลัดถิ่นและครอบครัวจริง, คนไทยไทยพลัดถิ่นที่ยื่นคำร้องอาจไม่มีญาติคนไทยเพราะมีข้อเท็จจริงว่ายังมีคนไทยพลัดถิ่นที่อยู่ระหว่างรอการได้สัญชาติไทยตามมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่มีญาติคนไทยเหลืออยู่เลย, ประการสำคัญไม่มีเหตุผลหรือตรรกใดๆ มารองรับว่าทำไมต้องกำหนดว่าพยานจะต้องมีสัญชาติไทย ด้วยเพราะภายใต้หลักกฎหมายพยาน พยานบุคคล ได้แก่บุคคลที่มีความน่าเชื่อถือ กฎหมายพยานไม่เคยระบุว่าพยานบุคคลที่มีสัญชาติไทยเท่านั้นคือพยานบุคคลที่มีความน่าเชื่อถือ

ส่วนในประเด็นการพิสูจน์การไม่ถือสัญชาติอื่นนั้น ทางภาควิชาการได้ยืนยันว่าขัดแย้งกับหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคลอย่างสิ้นเชิงเพราะการยืนยันความมีสัญชาติหรือปฏิเสธสัญชาติต่อบุคคลใดบุคคลหนึ่ง ย่อมไม่ใช่อำนาจหน้าที่หรือบทบาทของบุคคลธรรมดา แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐเจ้าของสัญชาตินั้น และในเวลาต่อมาข้อโต้แย้งจากภาควิชาการก็เป็นที่ประจักษ์และเข้าใจในคณะกรรมการรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่น กล่าวคือในปลายปีพ.ศ.2555 ในการประชุมของคณะกรรมการฯ มีความเห็นว่าคำรับรองของพยานบุคคลที่มีสัญชาติไทยจำนวน 2 คนนั้น ย่อมไม่สามารถทำให้คณะกรรมการฯ มั่นใจได้ว่าคนไทยพลัดถิ่นผู้ยื่นคำร้อง ไม่มีสัญชาติของประเทศอื่นจริง โดยในที่ประชุมมีมติฯ ให้ส่งรายชื่อของคนไทยพลัดถิ่นที่ยื่นคำร้องให้สถานฑูตประเทศกัมพูชาหรือเมียนมาร์เป็นผู้ทำหน้าที่ตรวจสอบ

ด้วยปัญหาใน 2 ประเด็นข้างต้น ผลก็คือนับจากวันที่ 22 มีนาคม 2555 ที่มีการบังคับใช้พ.ร.บ.สัญชาติ ฉบับที่ 5ฯ จนถึงปัจจุบัน แม้จะมีกลุ่มเป้าหมายคนไทยพลัดถิ่นประมาณ 20,000 คน แต่ยังไม่มีคนไทยพลัดถิ่นแม้แต่คนเดียวที่ได้รับการคืนสัญชาติไทยและสามารถใช้สัญชาติไทยได้เลย (ข้อมูล ณ เดือนมิถุนายน พ.ศ.2556)

ปัญหาของกรณีคนไทยพลัดถิ่น คือปัญหาของการพิสูจน์และพัฒนาสิทธิในสัญชาติไทย ภายใต้พ.ร.บ.สัญชาติ ฉบับที่ 5 พ.ศ.2555

 

[1] มาตรา 3 ของพ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.2508 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2555

“คนไทยพลัดถิ่น” หมายความว่า ผู้ซึ่งมีเชื้อสายไทยที่ต้องกลายเป็นคนในบังคับของประเทศอื่นโดยเหตุอันเกิดจากการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตของราชอาณาจักรไทยในอดีตซึ่งปัจจุบันผู้นั้นมิได้ถือสัญชาติของประเทศอื่น และได้อพยพเข้ามาอยู่อาศัยในประเทศไทยเป็นระยะเวลาหนึ่งและมีวิถีชีวิตเป็นคนไทย โดยได้รับการสำรวจจัดทำทะเบียนตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรภายใต้หลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่คณะรัฐมนตรีกำหนด หรือเป็นผู้ซึ่งมีลักษณะอื่นทำนองเดียวกันตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

[2]ข้อ 2 (3) กฎกระทรวงการพิสูจน์และการรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่น พ.ศ.2555

“หลักฐานแสดงผังเครือญาติของผู้ขอ กับครอบครัวที่มีสัญชาติไทยที่อาศัยอยู่ในราชอาณาจักรไทย ซึ่งได้รับการรับรองจากญาติในครอบครัวที่มีสัญชาติไทย หรือบุคคลที่น่าเชื่อถือซึ่งมีสัญชาติไทยจำนวนสองคน หรือถ้ามีหลักฐานการตรวจสารพันธุกรรมหรือดีเอ็นเอซึ่งพิสูจน์ว่าผู้ขอเป็นญาติร่วมสายโลหิตกับผู้มีสัญชาติไทย ให้ยื่นมาพร้อมกับคำขอด้วย”

หลักเกณฑ์การพิจารณาความเป็นคนไทยพลัดถิ่น, ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง คำขอพิสูจน์ความเป็นคนไทยพลัดถิ่น ใบรับ และหนังสือรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่น

“(5)  สามารถแสดงผังเครือญาติซึ่งน่าเชื่อถือว่าเป็นผู้มีเชื้อสายไทย และมีผู้ที่น่าเชื่อถือซึ่งมีสัญชาติไทยให้การรับรอง หรือมีหลักฐานผลการตรวจทางวิทยาศาสตร์ที่สามารถแสดงถึงความเป็นญาติกับผู้ที่มีสัญชาติไทยโดยการเกิด”

[3]ข้อ 2 (5) กฎกระทรวงการพิสูจน์และการรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่น พ.ศ.2555

[4]ตัวเลข ณ เดือนกรกฎาคม 2553, กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย

[5]ข้อ 2 (3) กฎกระทรวงการพิสูจน์และการรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่น พ.ศ.2555 และดูประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่องคำขอพิสูจน์ความเป็นคนไทยพลัดถิ่น ใบรับและหนังสือรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่น

[6]ข้อ 2 (5) กฎกระทรวงการพิสูจน์และการรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่น พ.ศ.2555

[7] ข้อสรุปจากเวทีวิชาการเพื่อวิเคราะห์การจัดการสิทธิให้แก่คนไทยพลัดถิ่นที่ประสบความไร้รัฐไร้สัญชาติ(ฉบับวันที่ 21 สิงหาคม 2555) โดยดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล นักศึกษาปริญญาเอก คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร และนักกฎหมายประจำสถาบันวิจัยและพัฒนาเพื่อเฝ้าระวังสภาวะไร้รัฐ และอาจารย์วีนัส สีสุข ผู้อำนวยการสถาบันพัฒนาวิชาชีพการทะเบียนราษฎร วิทยาลัยการปกครอง (สำนักอธิการ) กระทรวงมหาดไทยภายใต้โครงการแสวงหาองค์ความรู้ในการจัดการประชากรในประเทศไทย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อวันที่ 30-31 กรกฎาคม พ.ศ.2555 ณ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ รับผิดชอบโครงการโดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, ผศ.ดร.สมเกียรติ วรปัญญาอนันต์ และอ.ดร.ชาติชาย เชษฐสุมน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ร่วมกับดร.ศรีประภา เพชรมีศรี  กรรมาธิการในคณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนตามกฎบัตรอาเซียนและอาจารย์ประจำสถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา มหาวิทยาลัยมหิดล และอ.ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร, นักศึกษาปริญญาเอก คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมสาสตร์และนักกฎหมายสถาบันวิจัยและพัฒนาเพื่อเฝ้าระวังสภาวะไร้รัฐ