วิเคราะห์แนวทางปฏิบัติการอนุญาตให้ใช้รถในการรับจ้างรับส่งนักเรียนของกรมการขนส่งทางบก

วิเคราะห์แนวทางปฏิบัติการอนุญาตให้ใช้รถในการรับจ้างรับส่งนักเรียนของกรมการขนส่งทางบก

1.ความเป็นมา

     เมื่อวันที่ 1 กันยายน พ.ศ. 2547  กรมการขนส่งทางบก อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 22 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522ออกระเบียบกรมการขนส่งทางบกว่าด้วยการขออนุญาตและการให้ใช้รถในการรับจ้างรับส่งนักเรียนพ.ศ. 2547 โดยมีเหตุผลว่า เพื่อให้การปฏิบัติเกี่ยวกับการขออนุญาตและการอนุญาตให้ใช้รถในการรับจ้างรับส่งนักเรียนเป็นไปด้วยความเรียบร้อยและถูกต้อง โดยให้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคมพ.ศ. 2547 เป็นต้นไป

     ต่อมา เมื่อวันที่ 27 ธันวาคม พ.ศ. 2553 ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาคดีหมายเลขดำที่ อ. 158/2550 คดีหมายเลขแดงที่ อ.422/2553 ระหว่าง นายประจักษ์ สุนันต๊ะ ผู้ฟ้องคดีกับ อธิบดีกรมการขนส่งทางบก ผู้ถูกฟ้องคดี เรื่องคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกกฎโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย(อุทธรณ์คำพิพากษา)ว่าระเบียกรมการขนส่งทางบก ว่าด้วยการขออนุญาตและการอนุญาตให้ใช้รถในการรับจ้างรับส่งนักเรียน พ.ศ. 2547 ลงวันที่ 1 กันยายน 2547 เป็นระเบียบที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งมีผลทำให้นายทะเบียนทุกจังหวัดไม่มีอำนาจออกใบอนุญาตให้ใช้รถในการรับจ้างรับส่งนักเรียนตามระเบียบดังกล่าวได้ และต่อมา กรมการขนส่งทางบก โดยสำนักกฎหมาย ได้มีบันทึกข้อความด่วนที่สุด เรื่องยกเลิกระเบียบกรมการขนส่งทางบกและกำหนดแนวทางปฏิบัติการอนุญาตให้ใช้รถรับจ้างรับส่งนักเรียน หนังสือที่ คค0408/..... ลงวันที่ 22 เมษายน 2522  ลงนามโดยอธิบดีกรมการขนส่งทางบก(นายเทียนโชติ จงพีร์เพียร) ถึงหัวหน้าส่วนราชการของกรมการขนส่งทางบกและขนส่งจังหวัดทุกจังหวัด  ให้นายทะเบียนทุกจังหวัดมีอำนาจอนุญาตให้ใช้รถรับจ้างรับส่งนักเรียนตามความในมาตรา 22 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 ได้ภายใต้หลักเกณฑ์ดังนี้

     (1) ต้องเป็นรถยนต์ที่จดทะเบียนประเภทรถยนต์นั่งส่วนบุคคลไม่เกิน 12 คน (รย.2)

     (2) ให้ใช้คำขออื่น ๆ เป็นแบบคำขอโดยจัดเก็บค่าธรรมเนียนคำขอ 5 บาท  และค่าธรรมเนียมอื่น 20 บาท รวมเป็น 25 บาท

     (3) ให้อนุญาตได้ครั้งละ 1 ภาคการศึกษา (ไม่เกินวันปิดเทอมของแต่ละภาคการศึกษา)

     (4) หนังสืออนุญาตให้ใช้ตามแบบที่แนบ

     (5)กรณีตรวจพบการกระทำผิดหลักเกณฑ์ประการหนึ่งประการใดที่กำหนดไว้ในหนังสืออนุญาต
ให้นายทะเบียนเพิกถอนการอนุญาต

     อย่างไรก็ตามในการอนุญาตให้ใช้รถรับจ้างรับส่งนักเรียนหรือไม่ ให้นายทะเบียนพิจารณาถึงผลกระทบที่อาจมีขึ้นกับผู้ประกอบการหรือผู้มีอาชีพขับรถรับจ้างประเภทอื่นในพื้นที่ของตนเองเป็นสำคัญด้วย

     ตามหนังสือบันทึกข้อความด่วนที่สุดของกรมการขนส่งทางบกดังกล่าวมีผลให้นายทะเบียนทุกจังหวัดมีอำนาจ อนุญาตให้รถยนต์นั่งส่วนบุคคลไม่เกิน 12 คน (รย.2) ใช้เป็นรถรับจ้างรับส่งนักเรียนได้ หรือที่เรียกกันว่า "รถ นข"
หรือ "รถนักเรียน"

     จากการศึกษาโดยการสุ่มสำรวจแบบไม่เฉพาะเจาะจง การใช้ "รถ นข" หรือ "รถนักเรียน" บางพื้นที่ในเขตจังหวัดอุบลราชธานี มุกดาหาร ขอนแก่น สุรินทร์ นครสวรรค์ พิจิตร และเพชรบูรณ์ จำนวน 100 ตัวอย่าง พบลักษณะการใช้รถรับส่งนักเรียน ดังนี้

     1. ร้อยละ 90 ใช้รถรับส่งนักเรียนมากกว่า 1 โรงเรียน    และร้อยละ 10ใช้รับส่งนักเรียนโรงเรียนเดียว ส่วนใหญ่เป็นเด็กนักเรียนระดับอนุบาล

     2. ร้อยละ 5 รับส่งนักเรียนมากกว่า 1 หมู่บ้านขึ้นไป และร้อยละ 95รับส่งนักเรียนในหมู่บ้านของตนเอง

     3. ร้อยละ 55 ขออนุญาตเป็นรถรับส่งนักเรียน "รถนข" อย่างถูกต้อง และร้อยละ 45 เป็นรถประเภทอื่น ๆ (หมายเหตุร้อยละ 20 ป็นรถโดยสารประจำทาง)

     4. ร้อยละ 70 ชำระค่าอำนวยความสะดวกให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นรายเดือน  และร้อยละ 30 ชำระค่าอำนายความสะดวกให้แก่เจ้าหน้าที่รัฐเป็นครั้งคราวเช่น ตั้งด่าน ฯ

     5. ร้อยละ 100 บรรทุกนักเรียนเกินกว่าที่กฎหมายกำหนด

     6. ร้อยละ 100 เก็บค่าโดยสารเป็นรายบุคคลจากนักเรียนที่ใช้บริการล่วงหน้า 1 เดือน

     7. ร้อยละ 100 ผู้ขับรถกำหนดอัตราค่าโดยสารเองตามความพอใจ

     8. ร้อยละ 100 ไม่มีหนังสืออนุญาตหรือให้ความยินยอมจากโรงเรียนให้นำรถไปรับส่งนักเรียนของโรงเรียน
และไม่อยู่ในความกำกับดูแลของโรงเรียน

     9. ร้อยละ 100 ผู้ขับรถทราบว่าเป็นการแย่งผู้โดยสารจากรถโดยสารประจำทาง

     "รถ นข" หรือ "รถนักเรียน" ดังกล่าวนี้ ได้ส่งผลกระทบต่อผู้ประกอบการและผู้ประกอบอาชีพรถโดยสารประจำทางในจังหวัดภูมิภาคและในเขตกรุงเทพมหานครบางพื้นที่อย่างรุนแรง เพราะนักเรียนที่ใช้บริการ "รถ นข" หรือ "รถนักเรียน"  เป็นผู้โดยสารกลุ่มเดียวกับที่ใช้บริการของรถโดยสารประจำทาง ซึ่งคิดเป็นจำนวนร้อยละ 70 ของผู้โดยสารทั้งหมด  จากการศึกษาโดยวิธีการสุ่มสำรวจ พบว่า เส้นทางเดินรถหมวด 3 และหมวด 4 ภูมิภาคหลายเส้นทาง ว่างผู้ประกอบการ ถึงแม้ว่าสำนักงานขนส่งจังหวัดจะประกาศคำขอ ก็ไม่มีผู้สนใจยื่นคำขอ และมีจำนวนผู้ประกอบการขนส่งหมวด 3 และหมวด 4 ภูมิภาคหลายเส้นทาง ที่จะไม่ขอต่ออายุใบอนุญาตเมื่อถึงกำหนด เนื่องจากถูก "รถ นข" หรือ "รถนักเรียน" มาแย่งชิงรับผู้โดยสารที่เป็นนักเรียนไปหมด และในอนาคตอีกประมาณ 5 ปี (พ.ศ. 2560) หากกรมการขนส่งทางบกยังคงอนุญาตให้รถยนต์ส่วนบุคคลไม่เกิน 12 คน(รย.2) ใช้เป็นรถรับจ้างรับส่งนักเรียนได้ดังเช่นในปัจจุบัน คาดว่าจะมีผู้ประกอบการขนส่งด้วยรถโดยสารประจำทางหมวด 3  และหมวด 4 ภูมิภาค
เหลืออยู่ในระบบไม่เกินร้อยละ 10 ของเส้นทางเดินรถในปัจจุบัน

     จากประเด็นปัญหาดังกล่าว จึงมีประเด็นสำคัญที่ต้องพิจารณาว่า แนวทางปฏิบัติการอนุญาตให้ใช้รถรับจ้างรับส่งนักเรียนของกรมการขนส่งทางบก ตามหนังสือบันทึกข้อความด่วนที่สุด ที่ คค 0408/..... ลงวันที่ 22 เมษายน 2522
นั้น มีความชอบธรรมตามกฎหมายหรือไม่อย่างไรและแนวทางปฏิบัติควรเป็นเช่นใด

 

2. ความหมาย "รถนักเรียน" "รถโรงเรียน" และ "รถในการรับจ้างรับส่งนักเรียน"

     ในเบื้องต้นต้องทำความเข้าใจกับความหมายของคำว่า "รถนักเรียน" "รถโรงเรียน" และ "รถในการรับจ้างรับส่งนักเรียน" ให้เป็นที่เข้าใจตรงกันก่อนว่า มีความหมายเหมือนกันหรือแตกต่างกันอย่างไร เพื่อจะได้เป็นหลักคิดสำหรับการพิจารณาวิเคราะห์ถึงความชอบด้วยกฎหมายของหนังสือบันทึกข้อความด่วนที่สุด ที่ คค 0408/..... ลงวันที่ 22 เมษายน 2522

     จากการศึกษาทบทวนกฎหมายและเอกสารที่เกี่ยวข้อง  ได้แก่ (1)พระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522  (2) พระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522  (3) กฎกระทรวงคมนาคม ฉบับที่ 22 (พ.ศ.2526) ออกตามความในพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522  (4) ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการควบคุมดูแลการใช้รถโรงเรียนพ.ศ. 2536  (5) ระเบียบกรมการขนส่งทางบกว่าด้วยการขออนุญาตและการให้ใช้รถในการรับจ้างรับส่งนักเรียน พ.ศ. 2547  (7) บันทึกข้อความด่วนที่สุดตามหนังสือที่ คค 0408/..... ลงวันที่ 22 เมษายน 2522  และ  (8)พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2525 ปรากฏว่ามิได้มีการบัญญัติศัพท์ของคำว่า "รถนักเรียน" กับ "รถในการรับจ้างรับส่งนักเรียน" ไว้

     จากการศึกษาความหมายของคำว่า "รถโรงเรียน" ปรากฏว่ามีการบัญญัติและให้คำนิยามไว้ในกฎกระทรวงฉบับที่
22 (พ.ศ.2526) ออกตามความในพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 ว่า "รถโรงเรียน" หมายถึง รถที่โรงเรียนใช้ในการรับส่งนักเรียน และให้หมายความรวมถึงรถที่ผู้ได้รับใบอนุญาตประกอบการขนส่งนำไปใช้ในการรับส่งนักเรียนเพื่อการศึกษาตามปกติ    และตามระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการควบคุมดูแลการใช้รถโรงเรียน พ.ศ. 2536 อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 25 แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2534 มีการให้นิยามคำว่า "รถโรงเรียน" หมายความว่า รถที่โรงเรียนใช้ในการรับส่งนักเรียน และให้หมายความรวมถึงรถที่ได้รับอนุญาตประกอบการขนส่งนำไปใช้ในการรับส่งนักเรียนและรถที่โรงเรียนให้บุคคลภายนอกมารับส่งนักเรียน เพื่อการศึกษาตามปกติ

     ส่วนคำว่า "นักเรียน" ปรากฏว่าได้มีการบัญญัติและให้คำนิยามไว้  ตามกฎกระทรวงคมนาคม ฉบับที่ 22 (พ.ศ.2526) ซึ่งให้นิยามคำว่า "นักเรียน" หมายความว่า บุคคลซึ่งกำลังรับการศึกษาก่อนประถมศึกษา ประถมศึกษาหรือมัธยมศึกษา ทั้งสายสามัญและสายอาชีพ    และ ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2536  ก็ให้นิยามคำว่า "นักเรียน "หมายความว่า นักเรียนหรือนักศึกษาที่เรียนอยู่ในโรงเรียน   นอกจากนี้ตามระเบียบกระทรวงศึกษาธิการ
พ.ศ. 2536  ดังกล่าวยังให้คำนิยามคำว่า "ผู้ดำเนินกิจการรถโรงเรียน" หมายความว่า บุคคลหรือนิติบุคคลที่ให้บริการรับส่งนักเรียนโดยอยู่ในการกำกับดูแลของโรงเรียน ซึ่งหมายความว่า เจ้าของรถหรือผู้ขับรถรับส่งนักเรียนมิได้มีความเป็นอิสระในการดำเนินการรับรถรับส่งนักเรียน หากแต่ต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของโรงเรียน
พร้อมทั้งมีหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติตามที่กำหนดไว้ใน กฎกระทรวงคมนาคม ฉบับที่ 22 (พ.ศ.2526) และฉบับที่ 47 (พ.ศ.2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ.2522 ประกอบด้วยระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการควบคุมดูแลการใช้รถโรงเรียน พ.ศ. 2536

     จากเหตุผลที่ยกขึ้นมากล่าวข้างต้นจะเห็นได้ว่าคำว่า "รถนักเรียน" "รถโรงเรียน" และ "รถในการรับจ้างรับส่งนักเรียน"  เป็นคำที่มีความหมายอย่างเดียวกัน ซึ่งหมายถึง "รถที่ใช้ในการรับส่งนักเรียน"
     ผู้เขียนจึงให้คำจำกัดความที่ชัดเจนของคำว่า "รถโรงเรียน" หมายถึง (1)รถของโรงเรียนที่ใช้ในการรับส่งนักเรียน  (2)รถที่จดทะเบียนตามพระราชบัญญัติการขนส่งทางบกที่โรงเรียนอนุญาตหรือยินยอมให้นำมาใช้สำหรับรับส่งนักเรียนของโรงเรียนโดยได้รับอนุญาตจากนายทะเบียน และ (3)รถของบุคคลภายนอกที่โรงเรียนอนุญาตหรือยินยอมให้นำมาใช้สำหรับรับส่งนักเรียนของโรงเรียนโ ดยได้รับอนุญาตจากนายทะเบียน

3. นายทะเบียนจังหวัดมีอำนาจออกใบอนุญาต ตามมาตรา 22 วรรคสอง หรือไม่

     ตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยได้มี หลักนิติรัฐ  เป็นพื้นฐานในการใช้อำนาจหน้าที่ของข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองของรัฐให้อยู่ภายในขอบเขตของกฎหมาย เพราะกฎหมายเป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐและหน่วยงานของรัฐในการบริหารราชการแผ่นดินซึ่งได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ กฎหมายในลำดับรองได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา พระราชกำหนด กฎกระทรวง และประกาศ ตามลำดับ  การปฏิบัติราชการโดยการใช้อำนาจหน้าที่ จึงต้องมีความชอบธรรมและอยู่ในขอบเขตของกฎหมาย ทั้งนี้เพราะองค์กรของรัฐและข้าราชการของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองของรัฐเป็นกลไกหรือเครื่องมือในการแสดงเจตนาและกระทำการต่าง ๆ หรือการกระทำทางปกครองตามภารกิจของรัฐ ซึ่งมีผลผูกพันต่อรัฐในทางกฎหมายหรือที่เรียกว่า หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง แต่ถ้าไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้ องค์กรของรัฐหรือข้าราชการของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองของรัฐ ก็ไม่มีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติในเรื่องนั้น ๆ ได้ ซึ่งหากกระทำการดังกล่าวก็จะเป็นการกระทำในทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ถือว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบซึ่งจะทำให้ข้าราชการของรัฐหรือเจ้าพนักงานฝ่ายปกครองนั้น จะต้องรับผิดในทางวินัยและในทางอาญา

     ปัญหาว่า นายทะเบียนจังหวัดมีอำนาจออกใบอนุญาตตามมาตรา 22 วรรคสอง หรือไม่ เป็นปัญหาที่สำคัญของการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของนายทะเบียนตามพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 ว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่  เพราะถ้านายทะเบียนไม่มีอำนาจดังกล่าว ก็จะส่งผลให้การออกใบอนุญาตให้ใช้รถในการรับจ้างรับส่งนักเรียนของนายทะเบียนที่อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 มาตรา 22 วรรคสอง เป็นการปฏิบัติราชการทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และนายทะเบียนนั้นอาจต้องรับผิดในทางอาญานอกเหนือจากการถูกสอบสวนและลงโทษทางวินัยข้าราชการ

     พระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 มาตรา 22 วรรคสอง บัญญัติว่า "ความในวรรคหนึ่ง มิให้ใช้บังคับในกรณีที่เป็นการรับจ้างรับส่งนักเรียน คนงาน นักท่องเที่ยว หรือการรับส่งผู้โดยสาร เป็นครั้งคราวซึ่งได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากนายทะเบียน"  จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติในมาตรา 22 วรรคสองนี้ ให้อำนาจแก่นายทะเบียนในการพิจารณาออกใบอนุญาตให้แก่รถยนต์ใช้เป็นรถรับจ้างรับส่งนักเรียน คนงาน นักท่องเที่ยว หรือการรับส่งผู้โดยสาร เท่านั้น   แต่นายทะเบียนจะใช้ดุลพินิจหรือการพิจารณาออกใบอนุญาตตามมาตรา 22 วรรคสอง ด้วยหลักเกณฑ์หรือวิธีการอย่างไร เพราะมิได้มีกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522        และใครเป็นผู้มีอำนาจออกหลักเกณฑ์หรือวิธีการพิจารณาออกใบอนุญาตและด้วยวิธีการอย่างไร

     เมื่อพิจารณาบทบัญญัติมาตรา 5 (18) แห่งพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 ที่บัญญัติว่า "ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมรักษาการตามพระราชบัญญัตินี้และให้มีอำนาจแต่งตั้งนายทะเบียนและผู้ตรวจการ กับออกกฎกระทรวงกำหนดในเรื่องดังต่อไปนี้  (18) กิจการอื่นเพื่อปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้"

     จะเห็นได้ว่า การกำหนดหลักเกณฑ์หรือวิธีการสำหรับการพิจารณาออกใบอนุญาตตามมาตรา 22 วรรคสอง นั้นเป็นกิจการเพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 อย่างชัดเจน จึงเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมที่จะต้องออกเป็นกฎกระทรวงคมนาคม โดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 22 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 ก่อน และหลังจากได้ประกาศกฎกระทรวงในราชกิจจานุเบกษาแล้ว นายทะเบียนจึงจะมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาออกใบอนุญาตตามมาตรา 22 วรรคสองได้ เพราะกฎกระทรวงดังกล่าวมีผลเป็นกฎหมายที่ให้อำนาจหน้าที่แก่นายทะเบียน ในการใช้ดุลพินิจตามที่กำหนดในการพิจารณาออกใบอนุญาต แต่ถ้าตราบใดที่ยังมิได้มีการออกกฎกระทรวงคมนาคมในเรื่องดังกล่าวให้มีผลบังคับใช้ นายทะเบียนก็ยังไม่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการออกใบอนุญาตโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 22 วรรคสอง แต่อย่างใด

     ดังนั้น บันทึกข้อความด่วนที่สุดของกรมการขนส่งทางบก เรื่อง ยกเลิกระเบียบกรมการขนส่งทางบก และกำหนดแนวทางปฏิบัติการอนุญาตให้ใช้รถรับจ้างรับส่งนักเรียน หนังสือที่ คค 0408/..... ลงวันที่ 22 เมษายน 2522  ลงนามโดยอธิบดีกรมการขนส่งทางบก(นายเทียนโชติ จงพีร์เพียร)  ถึงขนส่งจังหวัดทุกจังหวัด  ให้นายทะเบียนทุกจังหวัดมีอำนาจอนุญาตให้ใช้รถรับจ้างรับส่งนักเรียน ตามความในมาตรา 22 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 ได้ภายใต้หลักเกณฑ์ที่กำหนด นั้น  จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะอธิบดีกรมการขนส่งทางบก ไม่ใช่ผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 จึงไม่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการกำหนดแนวทางปฏิบัติการอนุญาตให้ใช้รถรับจ้างรับส่งนักเรียนโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 22 วรรคสอง      แห่งพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 ได้ 

     เมื่อคำสั่งของกรมการขนส่งทางบกดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประกอบกับในปัจจุบันยังไม่มีกฎกระทรวงคมนาคมโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 22 วรรคสอง จึงมีผลให้นายทะเบียนไม่มีอำนาจออกใบอนุญาตให้ใช้รถรับจ้างรับส่งนักเรียนโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 22 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 ได้เช่นกัน

4. สรุปแนวทางการดำเนินการและข้อเสนอแนะ

     ดังที่กล่าวนำไว้ในเบื้องต้นแล้วว่า "รถ นข" หรือ "รถรับส่งนักเรียน" เหล่านี้ได้ก่อให้เกิดปัญหาต่อผู้ประกอบการรถโดยสารประจำทางอย่างรุนแรง และส่งผลให้เกิดความเสียหายต่อระบบการขนส่งด้วยรถโดยสารประจำทางในภาพรวม รายงานการวิเคราะห์ฉบับนี้ จึงขอนำเสนอแนวทางการดำเนินการในการแก้ไขปัญหาในด้านของภาครัฐ คือ กรมการขนส่งทางบกสำนักงานขนส่งจังหวัด ผู้ประกอบการรถโดยสารประจำทาง  และฝ่ายนโยบาย คือกระทรวงคมนาคมและคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกกลาง โดยสรุป ดังนี้

     4.1 กรมการขนส่งทางบก

            จากการวิเคราะห์ทางกฎหมาย จึงไม่อาจปฏิเสธได้ว่า คำสั่งของกรมการขนส่งทางบกดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย  แต่เนื่องจากเป็นคำสั่งที่ออกเมื่อวันที่ 22 เมษายน 2554 ดังนั้น กรมการขนส่งทางบกในปัจจุบัน เห็นควรยกเลิกคำสั่งดังกล่าว

     4.2 นายทะเบียนจังหวัด

           การปฏิบัติราชการมีหลักสำคัญว่า ข้าราชการต้องปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาสูงสุดของหน่วยงาน เว้นแต่จะเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ในกรณีนี้ เมื่อนายทะเบียนซึ่งเป็นข้าราชการของกรมการขนส่งทางบกทราบแล้วว่าคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย นายทะเบียนจึงไม่ต้องปฏิบัติตามคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้น เพราะหากยังปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าวต่อไป จะมีผลทำให้การปฏิบัติหน้าที่ในการออกใบอนุญาตของของนายทะเบียนนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ประกอบกับในขณะนี้ยังไม่มีกฎกระทรวงคมนาคมที่อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 22 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 ซึ่งมีผลให้นายทะเบียนยังไม่มีอำนาจออกใบอนุญาตตามมาตรา 22 วรรคสอง ได้ ดังนั้น นายทะเบียนทุกจังหวัดควรหยุดการออกใบอนุญาตตามมาตรา 22 วรรคสอง ดังกล่าวโดยทันที และควรเพิกถอนใบอนุญาตที่ได้ออกไปแล้วเนื่องจากไม่ชอบด้วยกฎหมาย พร้อมทั้งแจ้งให้ผู้รับใบอนุญาตดังกล่าวได้ทราบ

     4.3 ผู้ประกอบการรถโดยสารประจำทาง

           ผู้ประกอบการรถโดยสารประจำทางถือว่าเป็นผู้ที่ได้รับความเสียหาย จากการที่นายทะเบียนจังหวัดออกใบอนุญาตให้ใช้รถรับจ้างรับส่งนักเรียนโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 22 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522  จึงควรดำเนินการในด้านกฎหมายเพื่อเป็นการโต้แย้งการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายของนายทะเบียนจังหวัด ดังนี้

          (1) มีหนังสือถึงกรมการขนส่งทางบกและสำนักงานขนส่งจังหวัดในเส้นทางเดินรถโดยสารประจำทางที่ได้รับผลกระทบให้ยุติการออกใบอนุญาตให้ใช้รถรับจ้างรับส่งนักเรียนโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 22 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 เนื่องจากเป็นการออกใบอนุญาตที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะนายทะเบียนจังหวัดก็ไม่มีอำนาจตามกฎหมาย  พร้อมทั้งขอให้เพิกถอนใบอนุญาตดังกล่าวที่ได้ออกไปแล้ว กับขอให้จับกุมดำเนินคดีกับผู้ที่นำรถยนต์นั่งส่วนบุคคล "นข"    ใช้รถไม่ตรงตามประเภทที่จดทะเบียนตามพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ.2522 ตามมาตรา 21 และนำรถมาเดินรถรับจ้างเก็บค่าโดยสารเป็นรายตัวในเส้นทางเดินรถโดยสารประจำทางตามมาตรา 22 วรรคแรก มีความผิดตามมาตรา 60 มีโทษปรับไม่เกิน 2,000 บาท และเป็นความผิดตามพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 มาตรา 23 ประกอบด้วยมาตรา 65 วรรคแรก มีความผิดตามามาตรา 126 มีโทษจำคุกไม่เกิน 5 ปี หรือปรับตั้งแต่สองหมื่นบาทถึงหนึ่งแสนบาทถ้วน หรือทั้งจำทั้งปรับ

           ผู้ประกอบการรถโดยสารประจำทางมีสิทธิตามกฎหมายในการขอให้นายทะเบียนเปิดเผยข้อมูลในการออกใบอนุญาตดังกล่าวว่า ใบอนุญาตที่ออกใบเลขที่เท่าใด ออกให้แก่ผู้ใด รถทะเบียนใด มีภูมิลำเนาใด อนุญาตให้รับจ้างรับส่งนักเรียนภายในเขตหรืออำเภอ จังหวัดใดระยะเวลาในการอนุญาตเป็นอย่างไร ตั้งแต่วันที่เท่าใดถึงเท่าใด
และออกเมื่อวันที่เท่าใด และผู้ประกอบการรถโดยสารประจำทางยังมีสิทธิฟ้องเจ้าของรถและผู้ขับรถ "นข" เป็นคดีแพ่งเพื่อเรียกร้องค่าเสียหายอันเนื่องจากการถูกกระทำละเมิดได้อีกต่างหาก

          (2) กรณีกรมการขนส่งทางบกและนายทะเบียนจังหวัด ยังไม่ยุติการออกใบอนุญาตให้ใช้รถรับจ้างรับส่งนักเรียนโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 22 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 หรือไม่เพิกถอนใบอนุญาตที่ออกไปแล้ว ผู้ประกอบการรถโดยสารประจำทางก็มีสิทธิฟ้องกรมการขนส่งทางบกและนายทะเบียนจังหวัด
เป็นคดีต่อศาลปกครองกลางหรือศาลปกครองชั้นต้นในภูมิภาค ขอให้เพิกถอนใบอนุญาตให้ใช้รถรับจ้างรับส่งนักเรียนโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 22 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 ที่นายทะเบียนได้ออกไปแล้วทั้งหมดได้ พร้อมกับให้ศาลมีคำสั่งให้กรมการขนส่งทางบกและนายทะเบียนจังหวัดยุติการออกใบอนุญาตดังกล่าว

     4.4 ฝ่ายนโยบาย

           ฝ่ายนโยบาย ได้แก่ กระทรวงคมนาคมโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม และคณะกรรมการนโยบายการขนส่งทางบก และคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกกลาง ควรกำหนดนโยบายเร่งด่วน ด้วยการตัดสินใจทางเลือกใดทางเลือกหนึ่งหรือหลายทางเลือก ดังนี้

            (1) กำหนดนโยบายเกี่ยวกับรถรับส่งนักเรียน ให้ผู้ที่ต้องการประกอบอาชีพรับส่งนักเรียน ให้ปฏิบัติตาม กฎกระทรวงคมนาคม ฉบับที่ 22 (พ.ศ. 2526) และฉบับที่ 47 (พ.ศ.2537 ออกตามความในพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 ประกอบด้วยระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการควบคุมดูแลการใช้รถโรงเรียน พ.ศ. 2536 ลงวันที่ 28  พฤษภาคม 2536

            (2) สำหรับผู้ที่ไม่ประสงค์ดำเนินการตามข้อ (1)  ควรให้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 โดยจดทะเบียนเป็นรถโดยสารประจำทาง เพื่อให้เกิดความเสมอภาคทางกฎหมายแก่ผู้ประกอบการรถโดยสารประจำทางที่ได้ผลกระทบและได้รับความเสียหาย ด้วยการ

                  ก) ปรับปรุงเส้นทางเดินรถโดยสารประจำทางที่ได้รับผลกระทบไปตามเส้นทางที่รถ "นข" วิ่งรับส่งนักเรียน โดยกำหนดเงื่อนไขให้ผู้ประกอบการรถโดยสารประจำทางรับรถดังกล่าวเข้าร่วม ภายใต้หลักเกณฑ์การเข้าร่วมที่กำหนด

                   ข) กำหนดแนวเส้นทางที่รถ "นข" วิ่งรับส่งนักเรียน ให้เป็นเส้นทางเดินรถโดยสารประจำทางขึ้นใหม่
และประกาศคำขอเป็นการทั่วไปตามมติคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกกลาง ครั้งที่ 7/2548 เมื่อวันที่ 17 พฤษภาคม 2548

            (3) ออกกฎกระทรวงคมนาคมเกี่ยวกับ รถรับส่งนักเรียน อาศัยอำนาจตามมาตรา 22 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. 2522 โดยการกำหนดเงื่อนไขหลักฐานที่ผู้ขอต้องนำมาแสดง พร้อมทั้งหลักเกณฑ์ในการพิจารณาของนายทะเบียน และในประการสำคัญควรให้คำนิยามและความหมายคำว่า "ครั้งคราว" ว่า หมายถึงอย่างไร และมีระยะเวลาอย่างไร ให้ชัดเจน เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาการตีความที่ไม่สอดคล้องกัน และการใช้ดุลพินิจที่ไม่กว้างขวางไม่มีขอบเขตของนายทะเบียน

            (4) จัดให้มีการศึกษาและรับฟังความคิดเห็นของผู้ประกอบการรถโดยสารประจำทางผู้ขับรถและเจ้าของรถ "นข"  นักวิชาการขนส่งส่วนกลางและภูมิภาค เกี่ยวกับปัญหาดังกล่าว เพื่อนำมาเป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจทางเลือก  ในการจัดให้มีการศึกษาและรับฟังความคิดเห็นดังกล่าว ไม่ควรให้กรมการขนส่งทางบกดำเนินการโดยลำพัง
เพราะอาจมีความเบี่ยงเบนและแปรปรวนของความเชื่อถือ ควรกำหนดให้มีคณะกรรมการเพื่อทำการศึกษาและรับฟังความคิดเห็นร่วมกันจาก 3 ฝ่าย ประกอบด้วย ฝ่ายนโยบาย ฝ่ายกรมการขนส่งทางบก และฝ่ายผู้ประกอบการรถโดยสารประจำทาง ส่วนการรับฟังความคิดเห็นในส่วนภูมิภาคให้จัดขึ้นโดยกรมการขนส่งทางบกและสำนักงานขนส่งจังหวัด โดยมีคณะกรรมการ 3 ฝ่ายนี้ เข้าร่วมรับฟังด้วยทุกครั้ง

 

[sr]

Thank you for this disturbing information.

It seems we have not thought enough about "students" (only 'cargo') and "schools" (only 'stop sign'). They are not included in any "transport" consideration or arrangement.

Parents and schools are concerned about students' safety and well-being being "transported" everyday. Students are love and pride and future -- not 'cargo' for transport.