ทบทวนเรื่องสนธิสัญญา

วันนี้เรามาทบทวนเรื่องบ่อเกิดของกฎหมายระหว่างประเทศกันนะคะ บ่อเกิดของกฎหมายระหว่างประเทศมีอยู่หลายประการอันได้แก่

1. สนธิสัญญา
2. จารีตประเพณี
3. หลักกฎหมายทั่วไป
4. คำพิพากษาของศาล
5. ความเห็นของนักนิติศาสตร์
6. หลักความยุติธรรม

วันนี้เราจะมาทบทวนกันเฉพาะเรื่องของสนธิสัญญาเพียงอย่างเดียวก่อนนะคะ สนธิสัญญา ถือเป็นกฎเกณฑ์ที่ยึดถือปฏิบัติกันเป็นจารีตประเพณีระหว่างประเทศที่ยึดถือโดยสอดคล้องกันในสังคมระหว่างประเทศ ตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 ได้ให้คำจัดความของสนธิสัญญาเอาไว้ว่า สนธิสัญญานั้นเป็นความตกลงระหว่างประเทศที่ได้กระทำเป็นลายลักษณ์อักษรระหว่างรัฐ และอยู่ในกรอบของกฎหมายระหว่างประเทศ ทั้งนี้ไม่ว่าสนธิสัญญานั้นจะทำขึ้นฉบับเดียว สองฉบับ หรือหลายฉบับ และไม่ว่าจะเรียกชื่อเฉพาะเป็นอย่างไรก็ตาม

จากความหมายดังกล่าวเราสามารถแยกองค์ประกอบของสนธิสัญญาได้ 4 ประการ ดังนี้

1. สนธิสัญญาเป็นเอกสารที่เป็นลายลักษณ์อักษรที่กระทำขึ้นระหว่างภาคีสองฝ่ายหรือมากกว่าสองฝ่ายขึ้นไป
2. สนธิสัญญาต้องกระทำโดยภาคีซึ่งเป็นบุคคลตามกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นรัฐ หรือองค์กรระหว่างประเทศก็ได้
3. ความตกลงนั้นต้องอยูในกรอบ หรืออยู่ภายในข้อบังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่งมีผลปฏิบัติระหว่างรัฐ
4. ความตกลงที่เกิดขึ้น ควรก่อให้เกิดผลในทางกฎหมาย คือมีผลผูกพันและสามารถบังคับใช้แก่ภาคีของสนธิสัญญานั้นด้วย

ประเภทของสนธิสัญญา ขึ้นอยู่กับว่าเราจะพิจารณาจากสิ่งใดมาเป็นตัวกำหนดเพื่อใช้ในการแบ่งประเภท โดยทั่วไปแล้วจะพิจารณาโดยอาศัยพื้นฐาน ดังต่อไปนี้

1. พิจารณาจากเนื้อหาของสนธิสัญญา สามารถแบ่งสนธิสัญญาออกเป็น

1.1   สนธิสัญญาประเภทสัญญา จะมีผลผูกพันเฉพาะคู่ภาคีเท่านั้น

1.2   สนธิสัญญาประเภทกฎหมาย เป็นสนธิสัญญาที่กำหนดกฎเกณฑ์ขึ้นโดยมุ่งหวังให้ปฏิบัติร่วมกันระหว่างประเทศเป็นการทั่วไป

  2.  พิจารณาจากรูปแบบ เป็นการพิจารณาในเรื่องของจำนวนของรัฐที่เข้าร่วมลงนามว่าเป็นกรณี

2.1   สนธิสัญญาทวิภาคี คือ สนธิสัญญา 2 ฝ่าย

2.2    สนธิสัญญาพหุภาคี คือ สนธิสัญญาหลายฝ่าย เป็นการลงนามระหว่างรัฐตั้งแต่ 2 รัฐขึ้นไป

  3.  พิจารณาจากพิธีการจัดทำสนธิสัญญา อาจแบ่งได้ดังนี้

3.1   สนธิสัญญาเต็มรูปแบบ คือ ทำตามพิธีการอย่างสมบูรณ์ตั้งแต่การเจรจา การลงนาม และการให้สัตยาบัน จึงจะมีผลใช้บังคับ

3.2   สนธิสัญญาแบบย่อ คือสนธิสัญญาที่ไม่ต้องผ่านพิธีการให้สัตยาบัน เพียงแค่มีการเจรจาและลงนามสนธิสัญญานั้นก็ถือว่ามีผลตามกฎหมายแล้ว

ขั้นตอนการทำสนธิสัญญา

  1. การเจรจา เป็นการส่งตัวแทนของแต่ละฝ่ายทำการเจรจา โดยมีตัวแทนของรัฐที่ได้รับมอบหมายเข้าทำการเจรจา การเจรจาเน้นเนื้อหาเป็นสำคัญ การตกลงทำสนธิสัญญาทวิภาคี อาจมีการแลกเปลี่ยนหนังสือมอบอำนาจกัน ถือเป็นการตรวจสอบอำนาจในตัว หากเป็นการทำสนธิสัญญาพหุภาคี ต้องตรวจหนังสือมอบอำนาจซึ่งจะมีผลต่อการนับองค์ประชุม และเมื่อการเจรจาได้ข้อยุติแล้ว ถ้าเป็นการทำสนธิสัญญาทวิภาคีจะต้องได้รับความเห็นชอบโดยเอกฉันท์ ส่วนสนธิสัญญาพหุภาคีต้องได้รับความเห็นชอบ 2 ใน 3

2. การลงนาม เมื่อผลของการเจรจาได้ข้อยุติลงแล้วก็จะมีการรับรองโดยการลงนามของผู้แทนของรัฐที่เข้าร่วมประชุม โดยขั้นตอนการลงนามนี้ถือเป็นการยอมรับความถูกต้องของเนื้อหาของสนธิสัญญาที่ได้จัดทำขึ้นว่าถูกต้องตรงตามที่ตกลงกันไว้ การลงนามของสนธิสัญญามีหลายแบบ เช่น การลงนามแบบเต็ม และการลงนามแบบย่อ ส่วนความผูกพันของรัฐภายหลังจากการลงนาม โดยหลักแล้วเป็นการยอมรับถึงความถูกต้องของต้นฉบับตามที่ตกลงกันไว้ ยังไม่มีผลผูกพันรัฐผู้ให้การลงนามแต่ประการใด แต่ในทางปฏิบัติแล้วการลงนามย่อมก่อให้เกิดพันธะผูกพันที่จะต้องเลี่ยง หรือพยายามเลี่ยงการกระทำที่อาจส่งผลเสีย หรือขัดต่อวัตถุประสงค์ของการทำสนธิสัญญา

3. การให้สัตยาบัน หลังการเจรจาและลงนามแล้วจะมีการตรวจสอบสนธิสัญญาอีกครั้งหนึ่งโดยสถาบันของรัฐที่ได้รับอำนาจ เมื่อผ่านการตรวจสอบและได้รับความเห็นชอบแล้วสนธิสัญญานั้นจึงจะมีผลผูกพันต่อรัฐ การให้ความเห็นชอบดังกล่าวนี้เรียกว่าการให้สัตยาบัน ซึ่งถือเสมือนว่าเป็นการยอมรับขั้นสุดท้ายของสนธิสัญญา และเป็นการประกาศอย่างเป็นทางการว่ารัฐตนยอมรับพันธกรณีตามสนธิสัญญานั้น

การยอมรับพันธกรณีตามสนธิสัญญาจะมีผลนับตั้งแต่วันที่ให้สัตยาบันไม่มีผลย้อนหลัง ทั้งนี้มีเหตุผลหลายประการเพื่อการสนับสนุนกระบวนการให้สัตยาบันของรัฐต่อสนธิสัญญาว่าเป็นผลดีต่อรัฐดังต่อไปนี้

• เป็นการให้เวลาแก่รัฐเพื่อศึกษาถึงข้อดีและข้อเสียของสนธิสัญญาก่อนที่จะตัดสินใจยอมรับพันธกรณี
• เป็นการแสดงถึงอำนาจอธิปไตยของรัฐ แม้ว่าจะได้ลงนามไปแล้วก็ตามก็ไม่ผูกพันว่าจะต้องให้สัตยาบันเสมอไป
• เป็นการเปิดโอกาสให้รัฐดำเนินกิจการภายในระหว่างที่รอการให้สัตยาบัน เพื่อเตรียมพร้อมต่อการที่จะต้องมีพันธกรณีต่อสนธิสัญญานั้นต่อไป

อำนาจการให้สัตยาบันนั้นขึ้นอยู่กับแนวทางปฏิบัติของแต่ละรัฐดังนี้

• Ø อำนาจการให้สัตยาบันโดยฝ่ายบริหารจะพบในรัฐที่มีการปกครองภายใต้ระบบเผด็จการ
• Ø อำนาจการให้สัตยาบันโดยฝ่ายนิติบัญญัติ เป็นการที่รัฐมอบอำนาจนี้แก้ฝ่ายนิติบัญญัติแต่ฝ่ายเดียวในการให้สัตยาบัน
• Ø อำนาจการให้สัตยาบันโดยฝ่ายร่วมกันระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร ซึ่งเป็นระบบที่นิยมกันโดยทั่วไปให้เป็นอำนาจแก่ฝ่ายบริหาร แต่ถ้าสนธิสัญญาที่มีความสำคัญจะต้องให้ฝ่ายนิติบัญญัติให้ความเห็นชอบ

แบบการให้สัตยาบัน การที่จะถือว่าให้สัตยาบันนั้นจะต้องทำเป็นเอกสารโดยรัฐภาคีสนธิสัญญาเรียกว่า “สัตยาบันสาร” ซึ่งกระทำในนามของประมุข หรือรัฐบาล หากเป็นสนธิสัญญาทวิภาคีก็จะมีการแลกเปลี่ยนสัตยาบันสารกัน หรือถ้าเป็นสนธิสัญญาพหุภาคีก็จะกระทำโดยการนำสัตยาบันสารไปวางไว้ที่รัฐหนึ่งรัฐใด หรือองค์การที่ได้กำหนดไว้จึงจะถือว่าสนธิสัญญานั้นได้รับการให้สัตยาบันแล้ว

  4.  การจดทะเบียนสนธิสัญญา เป็นกระบวนการต่อเนื่องจากการให้สัตยาบัน โดยมีวัตถุประสงค์ดังนี้

4.1   เป็นการรวบรวมความตกลงระหว่างประเทศต่างๆ ไว้เป็นหลักฐาน

4.2   เพื่อป้องกันการทำสัญญาลับระหว่างประเทศ ซึ่งอาจก่อความไม่สงบสุขแก่ประชาคมโลก หรือขัดต่อหลักการกฎหมายระหว่างประเทศ

อย่างไรก็ตามสนธิสัญญาใดไม่ได้นำไปจดทะเบียนต่อองค์การสหประชาชาติยังคงถือว่ามีผลใช้บังคับอยู่ไม่เป็นโมฆะ หรือโมฆียะแต่อย่างใด เพียงแต่ว่าคู่สัญญาไม่อาจที่จะนำสนธิสัญญาที่ไม่ได้จดทะเบียนนี้ไปกล่าวอ้างต่อองค์กรใดๆ ของสหประชาชาติได้

การภาคยานุวัติ เมื่อสนธิสัญญาผ่านกระบวนการจัดทำไปแล้ว อาจมีบางรัฐที่ไม่ได้เข้าร่วมในกระบวนการจัดทำสนธิสัญญาแต่แรกขอเข้าร่วมเป็นภาคีสนธิสัญญานั้นในภายหลัง หลังจากที่ระยะเวลาที่สามารถลงนามได้สิ้นสุดลงแล้ว โดยยอมรับผูกพันตามสิทธิและหน้าที่ที่กำหนดไว้ในสนธิสัญญาโดยการภาคยานุวัติ หากว่าสนธิสัญญานั้นกำหนดให้กระทำได้ และจะมีผลผูกพันนับแต่วันที่ทำการภาคยานุวัติ ไม่มีผลย้อนหลังแต่อย่างใด

การลงนามภายหลัง เป็นกรณีที่รัฐไม่ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำสนธิสัญญาตั้งแต่แรกเริ่ม แต่เป็นการเข้ามามีส่วนร่วมในขั้นตอนที่แตกต่างกันเท่านั้น การลงนามระยะหลังเป็นการอนุญาตให้รัฐที่มิได้เข้าร่วมในกระบวนการเจรจาของสนธิสัญญาสามารถลงนามยอมรับข้อความของสนธิสัญญา แต่ต้องอยู่ในระยะเวลาที่อาจลงนามได้หรือไม่ได้กำหนดระยะเวลาลงนามได้ การลงนามภายหลังนี้ต้องมีการให้สัตยาบันอีกขั้นตอนหนึ่งด้วย ดังนั้นจึงแตกต่างกับการภาคยานุวัติตรงที่ การภาคยานุวัตินั้นจะเข้ามาสู่ขั้นตอนที่เมื่อการเข้ามาภาคยานุวัติแล้วทำให้รัฐที่เข้ามาต้องผูกพันที่จะปฏิบัติตามพันธกรณีที่ได้กำหนดในทันที ส่วนการลงนามนั้นยังไม่ได้ผูกพันทันที แต่เป็นเพียงการเข้าสู่ขั้นตอนที่สองของการทำสนธิสัญญา จึงจะต้องมีการให้สัตยาบันอีกครั้งจึงจะมีผลผูกพัน

การตั้งข้อสงวน คือ ถ้อยแถลงฝ่ายเดียวซึ่งรัฐกระทำในขณะที่มีการลงนามให้สัตยาบัน หรือรับรอง หรือทำภาคยานุวัติ โดยถ้อยแถลงนั้นต้องการจะขอยกเว้น หรือระงับความผูกพันบางประการของสนธิสัญญานั้นไม่ให้มีผลใช้บังคับต่อรัฐของตน การตั้งข้องสงวนนี้แสดงได้ว่าสนธิสัญญาที่ได้รับการยอมรับนั้น อาจไม่ได้หมายความว่าเป็นการยอมรับทั้งหมดก็ได้ รัฐอาจกำหนดเงื่อนไขเพื่อให้เหมาะสมกับความเห็นหรือความต้องการของตนได้ ส่วนรัฐที่ไม่ได้ตั้งข้อสงวนก็ผูกพันตามสนธิสัญญาฉบับปกติ

แม้ว่าการตั้งข้อสงวนเป็นเรื่องปกติของรัฐในการทำสนธิสัญญา การตั้งข้อสงวนนั้นสามารถขอตั้งได้ในขณะที่มีการลงนามสนธิสัญญา หรือในขณะที่มีการให้สัตยาบัน แต่ก็มีกรณียกเว้นดังต่อไปนี้

• สนธิสัญญากำหนดห้ามตั้งข้อสงวน
• สนธิสัญญากำหนดกรณีที่อาจตั้งข้อสงวนได้นอกเหนือจากกรณีที่ดังที่กำหนดแล้ว รัฐไม่อาจตั้งข้อสงวนได้
• ข้องสงวนนั้นไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ หรือความมุ่งหมายของสนธิสัญญา

ผลผูกพันต่อสนธิสัญญา

1. ผลผูกพันของสนธิสัญญาต่อรัฐภาคี โดยจะมีผลครอบคลุมดินแดนทั้งหมด ซึ่งรัฐภาคีทั้งหมดจะต้องดำเนินการต่างๆ ที่จำเป็นเพื่อให้สนธิสัญญามีผลบังคับใช้อย่างสมบูรณ์
2. ผลผูกพันของสนธิสัญญาต่อรัฐที่สาม ตามมาตรา 34 ของอนุสัญญากรุงเวียนนา 1969 ระบุไว้ว่า สนธิสัญญาย่อมไม่ก่อให้สิทธิและหน้าที่แก่รัฐที่สาม เว้นแต่รัฐที่สามนั้นจะยินยอม

การสิ้นสุดของสนธิสัญญา

1. สนธิสัญญากำหนดวาระสิ้นสุดเอาไว้ หรือภาคีสนธิสัญญาตกลงยินยอมเลิกสนธิสัญญา
2. มีการทำสนธิสัญญาขึ้นมาใหม่ โดยแสดงเจตนาอย่างชัดแจ้งว่ามุ่งที่ยกเลิกความตกลงฉบับก่อน
3. ภาคีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดบอกเลิกสัญญา ซึ่งจะต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขว่าสามารถบอกเลิกสัญญาได้และต้องปฏิบัติตามที่สนธิสัญญากำหนดไว้ แต่ถ้าไม่มีการกำหนดเช่นว่านั้นตามปกติแล้วคู่สัญญาไม่สามารถจะบอกเลิกแต่ฝ่ายเดียวได้ ผลของการบอกเลิกสนธิสัญญาต้องพิจารณาว่าหากเป็นสนธิสัญญาทวิภาคีมีผลทำให้สนธิสัญญานั้นสิ้นสุดลง หากเป็นสนธิสัญญาพหุภาคี การบอกเลิกของภาคีใดก็มีผลให้ภาคีนั้นพ้นจากความผูกพันตามสัญญา สนธิสัญญาไม่สิ้นสุด ภาคีอื่นๆ ยังคงผูกพันกับสนธิสัญญานั้นต่อไป
4. มีการกระทำที่ละเมิดหรือไม่ยอมปฏิบัติตามสนธิสัญญา รัฐภาคีอื่นก็มีสิทธิที่จะบอกเลิกสนธิสัญญาได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของรัฐที่ถูกละเมิดหรือเกิดความเสียหายจากการไม่ปฏิบัติตามสนธิสัญญา
5. มีเหตุการณ์บางอย่างเกิดขึ้น เช่น สงคราม หรือเกิดจากสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปจากที่เคยเป็นอยู่ขณะที่ทำสนธิสัญญา

กรณีสงคราม สนธิสัญญาระหว่างรัฐคู่สงคราม ย่อมสิ้นสุดลงถ้าเป็นสนธิสัญญาทวิภาคี เว้นแต่

• สนธิสัญญาที่มีไว้เพื่อใช้ในเวลาสงคราม
• สนธิสัญญาบางชนิด เช่น การยกดินแดน
• สนธิสัญญาที่ระบุไว้อย่างชัดเจนว่าให้คงดำเนินต่อไปแม้จะเกิดสงคราม

ถ้ารัฐคู่สงครามเป็นภาคีในสนธิสัญญาพหุภาคีก็มีผลเพียงแค่ระงับชั่วคราวระหว่างรัฐคู่สงครามเท่านั้น สนธิสัญญานั้นยังไม่สิ้นสุด

กรณีสภาพแวดล้อมเปลี่ยนแปลงไป จะต้องเป็นการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญไม่ว่าจะเป็นการเมือง เศรษฐกิจ หรือสังคมก็ตาม และจากการเปลี่ยนแปลงนี้ทำให้สภาพปัจจุบันไม่สามารถที่จะปฏิบัติตามพันธะที่ระบุไว้ในสนธิสัญญาได้ และการเปลี่ยนแปลงนั้นจะต้องชัดแจ้งจนทุกฝ่ายยอมรับ

  6.  เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงอำนาจอธิปไตยของรัฐคู่กรณีสนธิสัญญา เช่น รัฐคู่สัญญาผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งของรัฐอื่น สนธิสัญญาเป็นอันสิ้นสุดลง

  7.  สนธิสัญญาขัดต่อหลักเกณฑ์อันไม่อาจยกเว้นได้ของกฎหมายระหว่างประเทศที่เกิดขึ้นใหม่ สนธิสัญญานั้นย่อมเป็นโมฆะ สิ้นสุดลง