ระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน

 

ตามที่ประเทศไทยประสบภาวะวิกฤติเศรษฐกิจอย่างรุนแรง ตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้นมา ส่งผลกระทบต่อการบริหารหน่วยงานภาครัฐและองค์กรภาคเอกชน รวมถึงการดำรงชีวิตของประชาชนชาวไทยอย่างไม่เคยเป็นมาก่อน หน่วยงานภาครัฐทุกแห่งจำเป็นต้องปรับตัวให้สนองตอบต่อปัญหา และการเปลี่ยนแปลงเพื่อแก้ไขปัญหาของชาติอย่างจริงจัง เนื่องจากทรัพยากร และงบประมาณของประเทศมีจำนวนจำกัด หน่วยงานภาครัฐต้องปรับเปลี่ยนแนวคิดการบริหารและการปฏิบัติกันใหม่ เพื่อพลิกฟื้นปัญหาให้เป็นโอกาสที่จะเพิ่มประสิทธิภาพและคุณค่างานให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อสังคม ด้วยเหตุนี้รัฐบาลจึงจำเป็นต้องมีการ ปฏิรูประบบบริหารภาครัฐให้เป็น "รูปแบบการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ " (NEW PUBLIC MANAGEMENT) ที่เน้นการทำงานโดยยึดผลลัพธ์ เป็นหลักมีการวัดผลลัพธ์ และค่าใช้จ่ายอย่างเป็นรูปธรรม เป็นการทำงานเพื่อประชาชน มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง การปฏิรูประบบบริหารภาครัฐตามแนวทาง ดังกล่าวครอบคลุม 5 ด้าน ดังนี้
1.		ปรับเปลี่ยนบทบาท ภารกิจและวิธีการบริหารงานของภาครัฐ
2.		ปรับเปลี่ยนระบบงบประมาณ การเงิน และการพัสดุ
3.		ปรับเปลี่ยนระบบบริหารบุคคล
4.		ปรับเปลี่ยนกฎหมาย
5.		ปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมและค่านิยม
จากนโยบายของรัฐบาลในการปฏิรูประบบงบประมาณตามข้อ 2 สำนักงบประมาณจึงได้มอบหมายให้บริษัทที่ปรึกษา KPMG BARENTS ทำการศึกษาระบบการจัดการงบประมาณและได้มีข้อเสนอแนะให้จัดทำงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน (PERFORMANCE BASED BUDGETING) และต่อมาคณะรัฐมนตรี ได้มีมติเมื่อ 11 พฤษภาคม 2542 เห็นชอบแผนปฏิรูประบบบริหารงานภาครัฐ ซึ่งการปรับระบบงบประมาณให้เป็นแบบมุ่งเน้นผลงาน ก็เป็นส่วนหนึ่งของแผนดังกล่าวด้วย
ลักษณะของงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน
	1. มุ่งเน้นผลงานและผลผลิต
การจัดทำงบประมาณในตอนแรกจัดทำแบบแสดงรายการ (Line-Item Budgeting) ซึ่งเน้นการควบคุมทรัพยากรมากกว่าผลสำเร็จในการผลิตผลผลิต ดังนั้น จึงควรปรับระบบงบประมาณเป็นแบบมุ่งเน้นผลงาน (Performance Base Budgeting) เป็นระบบการจัดการที่มุ่งเน้นประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการใช้งบประมาณในการพัฒนาประเทศ ผ่านองค์กรของรัฐบาลต่าง ๆ โดยมอบและกระจายอำนาจในการบริหารจัดการงบประมาณให้กับผู้ที่ใช้งบประมาณโดยอิสระ แต่ในขณะเดียวกันผู้ใช้งบประมาณจะต้องมีความรับผิดชอบจากการใช้งบประมาณของประเทศด้วย
	2. ความโปร่งใสและการรายงาน
โครงสร้างการรายงานผลทางการเงินในปัจจุบันไม่เหมาะสมที่จะนำมาใช้ยืนยันสถานะทางการเงินของส่วนราชการ นอกจากนี้ยังมีการกำหนดพื้นฐานการรายงานไว้เพียงเล็กน้อยที่สามารถนำมาใช้ในการประเมินผล เช่นการรายงานผลประจำปี จึงควรมีการกำหนดกรอบการรายงานผลประจำปีและการรายงานผลทางการเงินที่สอดคล้องกับการกระจายความรับผิดชอบในการจัดทำงบประมาณ ทั้งนี้ควรทำควบคู่กับการกระจายความรับผิดชอบ
	3. กระจายความรับผิดชอบในการจัดเตรียมงบประมาณแก่หน่วยราชการ
กระบวนการงบประมาณปัจจุบันเป็นแบบรวมศูนย์อยู่ที่หน่วยงานกลาง ทำให้หน่วยงานราชการขาดความรู้สึกเป็นเจ้าของและมีส่วนร่วมในความสำเร็จ ดังนั้น จึงควรมีการปฏิรูปกระบวนการจัดทำงบประมาณโดยให้หน่วยราชการเป็นผู้จัดเตรียมรายละเอียดงบประมาณ ให้อยู่ในกรอบเป้าหมายที่กำหนดจากหน่วยงานกลาง
	4. กรอบงบประมาณรายจ่ายระยะปานกลาง (MTEF)
เนื่องจากกระบวนการวางแผนงบประมาณในปัจจุบันเป็นการวางแผนแบบปีต่อปี ซึ่งยังไม่มีการคำนึงถึงการวางแผนระยะปานกลางทางที่ปรึกษาจึงเสนอให้มีการทำกรอบงบประมาณรายจ่ายล่วงหน้าระยะปานกลาง (Medium Term Expenditure Framework) หรือที่เรียกกันสั้น ๆ ว่า MTEF ซึ่งจะมีการวางแผนการใช้จ่ายเงิน ๔ ปี (งบประมาณปีที่ขอตั้ง + ประมาณการรายจ่ายปีถัดไปอีก ๓ ปี) ทั้งนี้เพื่อประสิทธิภาพในการจัดสรรงบประมาณ
	5. ความครอบคลุมของงบประมาณ
การจัดทำงบประมาณปัจจุบันนี้ไม่ได้สะท้อนถึงรายจ่ายและรายรับทั้งหมดของหน่วยงานภาครัฐอย่างแท้จริง ตัวอย่างทางด้านรายจ่าย เช่น การให้เงินช่วยเหลือหน่วยงานรัฐวิสาหกิจในการค้ำประกันการกู้ยืมเงิน การค้ำประกันความเสี่ยงที่เกิดจากการผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน ทางด้านรายรับ เช่น รายได้ที่เกิดจาก การอุดหนุนของภาคเอกชนท้องถิ่น ดังนั้นจึงควรมีการขยายความครอบคลุมของงบประมาณให้รวมไปถึงรายรับนอกเหนือจากการกู้ยืมเงินและใช้จ่ายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งทั้งหมดนี้ควรแสดงอยู่ในเอกสารงบประมาณเพื่อสะท้อนถึงการใช้จ่ายที่แท้จริงของภาครัฐ
มาตรฐานการจัดการทางการเงิน
ในการจัดทำงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานนั้น สำนักงบประมาณได้กำหนดมาตรการขึ้นเพื่อประกันความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นเนื่องจากการที่หน่วยงานภาครัฐจะนำงบประมาณไปใช้อย่างไม่มีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล ทั้งนี้ เพราะงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานเป็นระบบที่ต้องการกระจายอำนาจในการจัดการระบบงบประมาณไปสู่หน่วยผู้ปฎิบัติ เพื่อให้หน่วยผู้ปฏิบัติงานมีความคล่องตัว ในการดำเนินงาน ซึ่งมาตรการที่กำหนดขึ้นนี้ เรียกว่า "มาตรฐานการจัดการทางการเงิน ๗ ประการ" (7 HURDLES) ซึ่งประกอบด้วย
	1. การวางแผนงบประมาณ (Budget Planning)
ส่วนราชการจำเป็นที่จะต้องมีการวางแผนงบประมาณเชิงกลยุทธ์ โดยพิจารณาทบทวนบทบาท ภารกิจที่อยู่ในความรับผิดชอบให้ชัดเจน เพื่อกำหนดโครงสร้างแผนงาน งาน/โครงการ อันสอดคล้องกับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปี รวมทั้งต้องมีการวางแผนงบประมาณรายจ่ายล่วงหน้าระยะปานกลาง (MTEF) ด้วย โดยมีสาระสำคัญดังต่อไปนี้                   - จัดทำแผนกลยุทธ์ ซึ่งประกอบด้วย วิเคราะห์สภาพแวดล้อม พันธกิจ ผลลัพธ์ ผลผลิต (เครื่องมือการดำเนินงานของรัฐบาล) ตัวชี้วัดผลการดำเนินงาน ปัจจัยการผลิต และกระบวนการผลิต                   - กําหนดผลผลิต ผลลัพธ์และตัวชี้วัด โดยพิจารณาว่าอะไรคือผลผลิต วิเคราะห์การดำเนินงานปัจจุบัน แหล่งเงิน ผู้รับบริการ การดำเนินงาน กระบวนการ และทบทวนว่าผลผลิตนั้นนำไปสู่ผลลัพธ์ที่ต้องการหรือไม่                   - แปลงแผนกลยุทธ์เป็นแผนดำเนินงาน                   - นำแผนดำเนินงานมาจัดทำงบประมาณการรายจ่ายล่วงหน้าระยะปานกลาง(1+ 3 ปี) และแผนประจำปี
	2. การคำนวณต้นทุนผลผลิต (Outputs Costing)
การกำหนดค่าใช้จ่ายที่ใช้ในการผลิต เพือให้ได้ผลผลิตอย่างมีคุณภาพตามที่กําหนดอันจะสอดคล้องกับการจัดสรรงบประมาณที่เน้นผลผลิตและต้นทุนของผลผลิต มีขั้นตอน ดังต่อไปนี้                   - กำหนดกระบวนการที่ก่อให้เกิดผลผลิต                   - จำแนกต้นทุนตามกระบวนการ                   - กระจายต้นทุนที่เกิดขึ้นตามกระบวนการเข้าสู่ผลผลิต                   - คำนวณต้นทุนต่อหน่วยของผลผลิตตามเกณฑ์เงินสด /คงค้าง
	3. การบริหารการจัดหา ( Procurement Management)
การบริหารการจัดหา ให้มีประสิทธิภาพ รัดกุม โปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีความถูกต้องตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง
	4. การบริหารทางการเงินและการควบคุมงบประมาณ (Financial Management/Fund Control)
เป็นการเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการบริหารทางการเงินและงบประมาณให้มีมาตรฐานเดียวกันผ่านระบบการเงินและบัญชี ที่สอดคล้องและเชื่อมโยงกับการควบคุมงบประมาณตามระบบงบประมาณแบบมุ้งเน้นผลงาน (ผลผลิตและผลลัพธ์) โดยแบ่งออกเป็น 2 ส่วน                4.1 การบริหารงบประมาณ เป็นการจัดทำแผนการใช้จ่ายเงินและกําหนดพัฒนามาตรฐานการบริหารการเงิน และการควบคุมภายในที่โปร่งใสเป็นธรรม                4.2 พัฒนาระบบบัญชีและระบบข้อมูลสารสนเทศทางการเงิน (FMIS) โดยระบบบัญชีในปัจจุบันเป็นระบบบัญชีเงินสด (Cash basis) บันทึกเงินสดรับ - จ่าย ในแต่ละปี ใช้ในการติดตามผลการจัดเก็บรายได้ ควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณ เปรียบเทียบกับแผนการจัดหารายได้และวงเงินงบประมาณของส่วนราชการ แต่ทั้งนี้ ไม่ได้แสดงผลการดำเนินงานและฐานะการเงิน เพื่อวัดความสำเร็จ และประสิทธิภาพการบริหาร ไม่ได้แสดงหนี้สินและภาระผูกพันทั้งระยะสั้นและระยะยาวไม่ได้แสดงมูลค่าทรัพย์สินในครอบครอง จึงต้องมีการปรับปรุงดังนี้                      - จัดทำระบบบัญชีแบบเกณฑ์คงค้าง (Accrual Basis) ซึ่งจะแสดงภาพรวมของทรัพย์สิน/ทรัพยากร หรือภาระผูกพันตามแผนงาน/โครงการที่ส่วนราชการ มีอยู่ทั้งหมดแสดงผลการดำเนินงานของส่วนราชการในรูปการเปรียบเทียบรายได้                      - รายจ่ายที่แท้จริงในแต่ละงวดบัญชี เหมือนกับการวัดผลการดำเนินงานทางธุรกิจ เพื่อสะท้อนประสิทธิภาพการดำเนินงาน และเพื่อใช้วางแผน และจัดสรรงบประมาณได้อย่างเหมาะสม                      - พัฒนาระบบ FMIS เพื่อให้การบริหารและควบคุมงบประมาณ บรรลุเป้าหมาย มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและสามารถรายงานผลการบริหารงบประมาณได้อย่างรวดเร็ว               4.3 การควบคุมงบประมาณ หน่วยงานกลางจะกระจายอำนาจในการบริหารงานให้แก่หน่วยปฏิบัติ โดยเน้นการติดตามผลการดำเนินงาน (Performance) แทนการควบคุมปัจจัยนำเข้า (Input) หน่วยงานปฏิบัติจะเพิ่มความรับผิดชอบมากขึ้นในการบริหารงานทั้งในการบริหารปัจจัยนำเข้า การบริหารดูแลงบประมาณที่ได้รับ โดยคำนึงถึงผลผลิต ผลลัพธ์ที่ต้องดำเนินการ
	5. การรายงานทางการเงินและผลการดำเนินงาน (Financial and Performance Reporting)
การรายงานทางการเงินและผลการดำเนินงานเป็นการแสดงความรับผิดชอบของผู้ปฎิบัติงานจากการใช้งบประมาณที่มุ่งเน้นความมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและความโปร่งใส ทั้งนี้ประกอบด้วย                 - การรายงานทางการเงิน (Financial Reporting) แบ่งเป็น การรายงานทางการเงินเพื่อการบริหารจัดการภายในกับรายงานทางการเงินสำหรับหน่วยงานภายนอก การรายงานทางการเงินเพื่อการบริหารจัดการภายในจะรายงาน งบแสดงผลการดำเนินงาน (Operation Statement) งบกระแสเงินสด และรายงานแสดงค่าใช้จ่ายที่สัมพันธ์กับผลผลิตและกิจกรรม ในส่วนของการรายงานทางการเงินสำหรับหน่วยงานภายนอก ได้แก่ สำนักงบประมาณ กรมบัญชีกลาง และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินนั้น จะมีรายละเอียด งบแสดงผลการดำเนินงาน (Operating Statement) งบกระแสเงินสด (Cash Flow Statement)  งบดุล (Balance Sheet) รายงานที่แสดงค่าใช้จ่ายที่สัมพันธ์กับผลผลิตและกิจกรรม รายงานภาระผูกพันและภาระหนี้ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต (Commitment and ContingentLiabilities)                  - การรายงานผลการดำเนินงาน (Performance Report) รายงานผลการดำเนินงานภายในหน่วยงานสำหรับการจัดสรรงบประมาณ การติดตามควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณในหน่วยงาน และรายงาน ผลการดำเนินงานต่อภายนอก โดยแสดงผลผลิตและผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นเทียบกับเป้าหมาย เพื่อแสดงถึงผลสำเร็จในการดำเนินงานของหน่วยงาน
	6. การบริหารสินทรัพย์ (Asset Management)
จุดประสงค์ของการบริหารสินทรัพย์นั้นเพี่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดจากการใช้สินทรัพย์ที่มีอยู่ โดยการลดต้นทุนค่าใช้จ่ายโดยรวม การสำรวจสถานะของสินทรัพย์ที่มีอยู่และการลดความต้องการของสินทรัพย์ใหม่ที่ไม่จำเป็นผ่านระบบการวางแผนที่เป็นระบบ โดยต้องมีการจัดทำข้อมูลสินทรัพย์ของหน่วยงาน วางแผนการบริหารสินทรัพย์ และจัดทำระเบียบและขั้นตอนภายในหน่วยงานที่สนับสนุนให้เกิดการใช้สินทรัพย์อย่างคุ้มค่า
	7. การตรวจสอบภายใน (Internal Audit)
เป็นการควบคุมการใช้งบประมาณและปรับปรุงการดำเนินงานไห้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลโดยหน่วยตรวจสอบภายในของส่วนราชการ ควรมีการพัฒนาโครงสร้างการบริหารจัดการและระบบตรวจสอบภายในใหม่ มีการวางแผนการตรวจสอบเพี่อให้เกิดประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและประหยัด โดยสามารถแบ่งการตรวจสอบเป็น 3 ประเภท คือ ตรวจสอบผลการดำเนินงาน ตรวจสอบการบริหารจัดการทางการเงิน และตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎระเบียบ   http;//comptro.rtaf.mi.th/news/s-news-1.htm